ПРОБЛЕМЫ ТРУДОВОГО НЕРАВЕНСТВА В ЕВРАЗИЙСКОМ ЭКОНОМИЧЕСКОМ СОЮЗЕ <*> И.В. ВОЙТКОВСКАЯ -------------------------------- <*> Исследование выполнено за счет гранта Российского научного фонда (проект N 19-18-00517). Войтковская Илона Владимировна - аспирант Уральского государственного юридического университета, судебный юрист по трудовым спорам (Москва). В статье исследуются Договор о Евразийском экономическом союзе, национальное трудовое законодательство государств-членов ЕАЭС и судебная практика Суда Евразийского экономического союза на предмет обеспечения равенства трудовых прав трудящихся государств-членов и местных работников. Указывается на наличие признаков трудового неравенства в нормах Договора о ЕАЭС и национальном законодательстве государств-членов. Отмечается, что Договор о ЕАЭС, хотя и предусматривает ряд трудовых преференций для граждан государств - членов ЕАЭС, не учитывает особенности национального законодательства государств-членов, фактически ограничивающего доступ мигрантов из ЕАЭС на национальные рынки труда, не защищает их права наравне с правами местных работников государства трудоустройства и не достигает своей цели по обеспечению свободы движения рабочей силы. Для обеспечения трудового равенства предлагается имплементировать в Договор о ЕАЭС нормы, уравнивающие трудовые права трудящихся государств-членов и местных работников. При доработке Договора о ЕАЭС предлагается опираться на судебную практику Суда Евразийского экономического союза и некоторые положения Конвенции Международной организации труда в сфере защиты прав трудящихся-мигрантов. Ключевые слова: трудовая миграция, Евразийский экономический союз, трудящийся государства-члена, трудовое неравенство. Problems of labour inequality in the Eurasian Economic Union I.V. Voitkovskaya Voitkovskaya Ilona - post-graduate, Ural State Law University (Moscow). The author studies the Treaty on the Eurasian Economic Union, the national labour legislation of the EAEU member states and the judicial practice of the Court of the Eurasian Economic Union, and, on this basis, finds out whether there is a real equality between labour rights of migrant workers from the member states and national workers. Some signs of labour inequality in the norms of the Treaty on the Eurasian Economic Union and the national legislation of the member states are revealed. It is suggested that the Eurasian Economic Union Treaty, although it provides a number of labour preferences for citizens of the EAEU member states, does not take into account the peculiarities of the member states legislation that actually restricts the access of the EAEU migrants to the national labour markets of member states; the Treaty does not protect their rights on a par with local workers of the state of employment and does not ensure the freedom of movement of labour. In order to achieve employment equality, it is proposed to complement the Eurasian Economic Union Treaty with the norms equalizing the labour rights of member workers and local workers. As a basis for finalizing the Eurasian Economic Union Treaty, it is proposed to use the practice of the Court of the Eurasian Economic Union and some provisions of the Convention of the International Labour Organization on protection of the migrant workers' rights. Key words: labour migration, Eurasian Economic Union, member state worker, labour inequality. В Договоре о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г.
государства-члены: Армения, Беларусь, Казахстан, Киргизия и Россия - указали, что в Евразийском экономическом союзе обеспечивается свобода движения товаров, капитала и рабочей силы. Вместе с тем важно выяснить, гарантирует ли Договор реальную свободу движения рабочей силы и равенство трудовых прав местных работников и граждан государств-членов в случае их миграции внутри ЕАЭС. Внимание ученых в настоящее время привлекают в первую очередь проблемы гармонизации законодательства государств - членов ЕАЭС в сфере труда <1> и сопоставления национального трудового законодательства государств-членов <2>. В литературе, которая популяризирует ЕАЭС, в целом говорится о равном доступе граждан государств ЕАЭС к рынку труда государств-членов. В редких исследованиях, содержащих анализ трудоправового статуса трудящихся государств - членов ЕАЭС, встречается вывод о том, что правовое положение трудящихся государств-членов и местных работников далеко от равенства <3>, а сам по себе Договор о ЕАЭС сузил трудовые права трудящихся-мигрантов в сравнении с теми, что были предоставлены в предыдущих интеграционных объединениях: Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве <4>. Исследователи указывают на необходимость внесения в Договор о ЕАЭС принципа недискриминации по признаку гражданства <5>, поскольку для трудящихся государств-членов этот вопрос крайне важен. -------------------------------- <1> Lyutov N., Golovina S. Development of Labor Law in the EU and EAEU: How Comparable? // Russian Law Journal. 2018. Vol. 6. No. 2. P. 93 - 95; Егиазарова М.В. Унификация норм, регулирующих трудовые отношения в международном частном праве: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2018. <2> Томашевский К.Л. Системы источников трудового права государств - членов ЕАЭС: теория и практика: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2017; Головина С.Ю. Особенности трудового договора по законодательству государств - членов ЕАЭС // Российское право: образование, практика, наука. 2017. N 3. <3> Давлетгильдеев Р.Ш., Сычева О.В. Сравнительный анализ правового положения трудящихся-мигрантов по Соглашению ЕЭП о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей и Договору о Евразийском экономическом союзе // Московский журнал международного права. 2014. N 3. С. 97. <4> Давлетгильдеев Р.Ш. в области трудовой миграции: от ЕврАзЭС к Евразийскому экономическому союзу // Журнал российского права. 2015. N 6. С. 151 - 152. <5> Давлетгильдеев Р.Ш. Международно-правовое регулирование трудовой миграции в Евразийском регионе: попытка приблизиться к свободе передвижения работников? // Журнал исследований социальной политики. 2018. Т. 16. N 4. С. 595 - 610. Анализ содержания Договора о ЕАЭС, а также выборочных норм национального законодательства государств-членов и практики свидетельствует о том, что для обеспечения свободы движения рабочей силы сам Договор о ЕАЭС нуждается в доработке. Согласно ст. 97 Договора о ЕАЭС государства-члены вправе ограничивать доступ трудящимся государств-членов к национальному рынку труда в случаях, когда это обосновано интересами национальной безопасности, потребностями стратегических отраслей экономики или необходимостью сохранения общественного порядка, а также в иных случаях, прямо предусмотренных Договором о ЕАЭС. Важным ограничителем свободы движения рабочей силы представляется содержание терминов Договора. Оно влияет на права трудящихся государств-членов и обязанности государства трудоустройства, а на практике сужает объем прав мигрантов из ЕАЭС в сравнении с местными работниками, сдерживая свободу движения рабочей силы в ЕАЭС.
В Договоре о ЕАЭС используется термин "трудящийся государства-члена": под ним понимается гражданин государства-члена, который законно находится и на законном основании осуществляет трудовую деятельность на территории государства трудоустройства, гражданином которого он не является и в котором постоянно не проживает. В определении подчеркивается, что речь идет о тех гражданах государств-членов, которые заключили трудовой или гражданско-правовой договор. То есть Договор о ЕАЭС рассматривает трудовую миграцию односторонне - как факт работы в государстве трудоустройства. Однако для того, чтобы заключить трудовой или гражданско-правовой договор, трудящемуся-мигранту необходимо для начала приехать в государство трудоустройства и найти в нем работу; кроме того, трудящийся-мигрант может потерять занятость и ему также придется искать работу. Но Договор не рассматривает в качестве трудящихся государств-членов тех, кто находится в поиске работы или потерял занятость в государстве трудоустройства. Договор о ЕАЭС не гарантирует гражданину государства-члена, который намерен работать в любом из государств ЕАЭС, содействия в поиске работы. Более того, Договор обязывает гражданина государства-члена покинуть государство трудоустройства в течение 15 дней с даты прекращения трудовых отношений (если срок пребывания превысил 90 дней), если он за этот срок не заключил новый трудовой или гражданско-правовой договор. Трудящийся государства-члена ЕАЭС может рассчитывать на помощь в поиске работы, только если законодательство государства трудоустройства гарантирует такое содействие иностранцу. Так, Закон РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" распространяется как на граждан России, так и на иностранцев, в то время как Закон Кыргызской Республики от 3 августа 2015 г. N 214 "О содействии занятости населения" - только на граждан. Однако даже если национальное законодательство в сфере содействия занятости дает иностранцу право обратиться в службу занятости для поиска подходящей работы, статус безработного не дает ему права оставаться в государстве-члене более 15 дней. Напомним, что ст. 8 Конвенции МОТ 1975 г. "О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения" (N 143) <1> (далее - Конвенция МОТ N 143) выступает за сохранение за трудящимся-мигрантом в случае потери занятости права остаться в государстве трудоустройства для поиска новой работы. При этом трудящийся-мигрант должен пользоваться правом на равное обращение с местным населением, в том числе иметь право на гарантии обеспечения занятости, предоставление другой работы, а также временной работы в случае безработицы и переподготовки (ст. 8). -------------------------------- <1> Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1957 - 1990. Женева, 1991. Т. 2. С. 1779 - 1794. Кроме того, в определении термина "трудящийся государства-члена" не раскрываются признаки законной трудовой деятельности, а дается отсылка к национальному законодательству. Это порождает другой вопрос: включает ли Договор в понятие законной трудовой деятельности неформальные (не задокументированные) трудовые отношения, т.е. отношения, при которых труд фактически используется, но трудовой договор не заключен? В Трудовом кодексе РФ несоблюдение формы трудового договора в случае фактического допуска гражданина к работе является основанием для признания судом или инспекцией труда фактически сложившихся отношений трудовыми (ст. 16).
Таким образом, местному работнику обеспечивается возможность защиты трудовых прав при уклонении работодателя от оформления трудового договора. Но в случае заключения трудового договора с иностранцем предусмотрена дополнительная обязанность работодателя уведомлять орган государственной власти о факте заключения или прекращения трудового договора <1>. Исключений для граждан государств - членов ЕАЭС в законе не предусмотрено. Нарушение этого требования влечет административную ответственность как для работодателя, так и для работника-мигранта, причем для последнего оно является основанием для административного выдворения. П.О. Дутов указывает, что данная обязанность работодателя носит уведомительный характер и преследует цель учета трудящихся государств-членов, поэтому требование законодательства России в этой части не является ограничением, направленным на защиту национального рынка труда в контексте Договора о ЕАЭС <2>. Разделяя мнение о том, что такое требование носит уведомительный характер, трудно согласиться с тем, что оно не ограничивает свободу движения рабочей силы. -------------------------------- <1> Пункт 8 ст. 13 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (ред. от 17 июня 2019 г.). <2> Дутов П.О. Трудовая деятельность иностранных граждан на территории Российской Федерации в контексте евразийской интеграции // Государственная служба и кадры. 2018. N 3. С. 39. Если работодатель трудящегося государства-члена не уведомил орган государственной власти о факте заключения трудового договора, то возникает вопрос о том, отвечают ли такие трудовые отношения признакам "законности" на основании Договора о ЕАЭС. В от 4 августа 2017 г. N 4а-3629/2017 Московский городской суд указал, что только официальные трудовые отношения дают право гражданину Казахстана на основании ч. 5 ст. 97 Договора о ЕАЭС на законное пребывание на территории России в течение срока действия трудового договора. В рассматриваемом деле суд признал нарушение порядка пребывания в государстве трудоустройства гражданином Казахстана в связи с тем, что после продления трудового договора с ним работодатель не уведомил об этом органы государственной власти, поэтому у гражданина Казахстана (как у любого иностранного гражданина) не было правовых оснований для законного пребывания в России. Вместе с тем в Постановлении Петропавловск-Камчатского городского суда Камчатского края от 29 декабря 2017 г. по делу N 5-1232/17 указано, что фактический допуск к работе гражданина Киргизской Республики как основание для возникновения трудовых отношений (ст. 16 ТК РФ) свидетельствовал о том, что трудящийся государства-члена действительно осуществлял трудовую деятельность в России, для которой ему не требуется разрешение в силу положений Договора. Уведомление органа государственной власти о заключении трудового договора с иностранным гражданином относится к обязанностям работодателя и не может быть основанием для привлечения к административной ответственности гражданина государства-члена. Верховный Суд РФ отмечал, что нормы ч. 4 ст. 18.15 Кодекса об административных правонарушениях, предусматривающей ответственность за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности иностранных граждан, не распространяются на граждан государств - членов ЕАЭС <1>. -------------------------------- <1> Постановления Верховного Суда РФ от 17 августа 2017 г. по делу ; от 23 августа 2016 г. по делу ; от 19 февраля 2016 г. по делу .
Можно добавить, что после многочисленных судебных споров в России был введен запрет дискриминации по признаку наличия или отсутствия регистрации по месту пребывания (ст. 64 Трудового кодекса РФ), однако он не предусмотрен для трудовой деятельности граждан государств - членов ЕАЭС, что также говорит о наличии признаков трудового неравенства. В случае нарушения законов и правил, регулирующих передвижение и получение работы работниками-мигрантами, за ними сохраняется право на равенство обращения в отношении прав, вытекающих в связи с их прошлой работой и касающихся вознаграждения, социального обеспечения и других пособий (ст. 9 Конвенции МОТ N 143). Конвенция устанавливает, что даже если трудовой договор с мигрантом не заключен в той форме, в которой этого требует закон, мигрант имеет право на гарантии и компенсации, предусмотренные трудовым законодательством наравне с местными работниками. В случае нарушения своих прав трудящийся-мигрант вправе защищать себя, а в случае высылки он и его семья не должны нести расходов. Договор о ЕАЭС не раскрывает понятия "законность трудовой деятельности" как элемента понятия "трудящийся государства-члена" и прямо не указывает на принцип недискриминации по признаку гражданства. Таким образом, трудящийся государства-члена может испытывать трудности при доказывании законности своего пребывания в государстве трудоустройства. Согласно ст. 96 Договора о ЕАЭС работодателем является юридическое или физическое лицо, которое предоставляет трудящемуся государства-члена работу на основании заключенного с ним трудового договора в порядке и на условиях, которые предусмотрены законодательством государства трудоустройства. Согласно Договору о ЕАЭС понятие "работодатель" не охватывает работодателей, которые не относятся ни к физическим, ни к юридическим лицам, например органы государственной власти, международные организации, несмотря на то что трудовые кодексы государств-членов включают указанных лиц в число работодателей <1>. -------------------------------- <1> Согласно ст. 20 ТК РФ, ст. 18 ТК Республики Армения, ст. 18 ТК Кыргызской Республики в качестве работодателя рассматривается как физическое либо юридическое лицо (организация), вступившее в трудовые отношения с работником, так и иной субъект, наделенный правом заключать трудовые договоры. В Договоре о ЕАЭС трудовая деятельность понимается как деятельность на основании трудового договора или деятельность по выполнению работ (оказанию услуг) на основании гражданско-правового договора, осуществляемая на территории государства трудоустройства в соответствии с законодательством этого государства. Отдельного исследования заслуживает обоснованность объединения в понятии "трудовая деятельность" труда по найму и труда как услуги. Рассмотрим только "технические" недостатки определения этого термина. В России государственные гражданские служащие работают на основании не трудового договора, а служебного контракта <1>, который формально не относится ни к категории трудового, ни к категории гражданско-правового договора <2>. При подписании Договора о ЕАЭС Россия прямо не указала, что допуск трудящихся государств-членов к государственной гражданской службе запрещен <3>. Поскольку служебный контракт не является трудовым или гражданско-правовым договором, а в силу закона только гражданин России вправе быть государственным служащим, граждане государств-членов не могут претендовать на работу по служебному контракту. -------------------------------- <1> Заключение с гражданскими служащими служебного контракта предусматривает Закон РФ от 27 июля 2004 г.
N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации". Согласно ст. 13 указанного Закона гражданскими служащими могут быть только граждане России, не имеющие при этом гражданства другого государства. <2> Ульянова А.В. Служебный контракт и трудовой договор: общие черты и отличия (сравнительно-правовой анализ): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013; Миннигулова Д.Б. Административно-правовое регулирование статуса государственных гражданских служащих на основе служебного контракта // Юридическая наука и практика: вестник Нижегородской академии МВД России. 2001. N 1. С. 240 - 243; Казанцева О.Л., Меженине О.В. Особенности сторон служебного контракта на государственной гражданской службе в Российской Федерации // Известия Алтайского государственного университета. 2016. N 3. С. 89 - 91. <3> В российском перечне национальных ограничений в сфере труда, согласованном при подписании Договора о ЕАЭС, государственная служба, как и многие другие сферы трудовой деятельности, не названа. Отсюда вытекает вопрос: допускает ли Договор о ЕАЭС граждан государств-членов к работе в другом государстве-члене, если национальное законодательство последнего допускает к работе только собственных граждан? Договор о ЕАЭС не содержит прямого запрета (кроме индивидуальных перечней ограничений, о которых речь пойдет ниже) на допуск к работе граждан государств-членов, но фактически допуск к отдельным видам трудовой деятельности для трудящихся государств-членов закрыт. Термины "трудящийся государства-члена", "трудовая деятельность", "работодатель" в том значении, в котором они используются в Договоре о ЕАЭС, сужают круг участников трудовых отношений по сравнению с внутренним законодательством. Чтобы обеспечить высокую трудовую мобильность и защиту прав трудящихся государств-членов, понятия "работодатель" и "трудящийся государства-члена" должны быть расширены и формально отделены от терминов "заказчик" и "исполнитель" по гражданско-правовому договору. Работодателем должно называться любое лицо, которое в соответствии с трудовым законодательством государства трудоустройства имеет право вступать в трудовые отношения. Трудящимся государства-члена может признаваться гражданин государства-члена, который прибыл в государство трудоустройства для поиска работы или трудоустройства у конкретного работодателя или который вступил в трудовые отношения с работодателем в той форме, в какой это допускается трудовым законодательством государства трудоустройства для собственных граждан. Для трудящихся государств - членов ЕАЭС предусмотрены отдельные ограничения, касающиеся видов трудовой деятельности. Так, трудящиеся государств-членов имеют право заниматься педагогической, юридической, медицинской и фармацевтической деятельностью только по прохождении процедуры признания образования, полученного в другом государстве, эквивалентным образованию государства трудоустройства, и процедуры допуска к профессии в порядке, предусмотренном законодательством государства трудоустройства для иностранных специалистов. Договор о ЕАЭС не содержит правовых механизмов взаимного признания дипломов в этих сферах деятельности, зачета стажировок или интернатуры. Так, трудящиеся государств-членов, которые хотят работать в сфере медицины или фармацевтики в Республике Беларусь, обязаны получить документ об эквивалентности образования <1> и сертификат о прохождении интернатуры (стажировки) <2>, а в России - пройти процедуру нострификации документов об образовании и сдать экзамен для получения сертификата, который дает право на занятие деятельностью по специальности на всей территории России <3>.
-------------------------------- <1> Постановление Совета министров Республики Беларусь от 21 июля 2011 г. N 981 "Об утверждении Положения о порядке признания документов об образовании, выданных в иностранных государствах, и установления их эквивалентности (соответствия) документам об образовании Республики Беларусь, признания и установления соответствия периодов обучения, курсов высшего образования в организациях иностранных государств" (в ред. от 29 августа 2014 г.). <2> Постановление Министерства здравоохранения Республики Беларусь от 31 декабря 2008 г. N 239 "О порядке допуска к занятию должностей медицинских (фармацевтических) работников на территории Республики Беларусь лиц, получивших медицинское (фармацевтическое) образование за пределами Республики Беларусь". <3> Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (в ред. от 17 июня 2019 г.); Постановление Правительства РФ от 7 февраля 1995 г. N 119 "О порядке допуска к медицинской и фармацевтической деятельности в Российской Федерации лиц, получивших медицинскую и фармацевтическую подготовку в иностранных государствах"; Приказ Минтруда России от 19 декабря 2016 г. N 758н "Об утверждении Примерного положения о совете по профессиональным квалификациям и Порядка наделения совета по профессиональным квалификациям полномочиями по организации проведения независимой оценки квалификации по определенному виду профессиональной деятельности и прекращения этих полномочий". Свободу движения рабочей силы сдерживают любые дополнительные требования, которые предъявляются к трудящимся государств-членов и свидетельствуют о недоверии государств-членов к уровню образования в других государствах-членах или о протекционизме каждого государства по отношению к местным работникам в указанных сферах трудовой деятельности. По общему правилу, установленному Договором, документы об ученых степенях и ученых званиях, выданные уполномоченными органами государств-членов, признаются в соответствии с законодательством государства трудоустройства. На практике взаимное признание ученых степеней и званий может стать неразрешимой проблемой или потребовать больших усилий и времени. Согласно законодательству Республики Беларусь нострификации подлежат документы, выданные иностранным гражданам, постоянно проживающим в Беларуси, при условии согласования защиты с Высшей аттестационной комиссией Республики Беларусь и только в случае, когда в Беларуси нет диссертационного совета для осуществления защиты <1>. В Казахстане для граждан государств - членов ЕАЭС предусмотрена обязательная процедура экспертизы диссертации, срок которой может составлять до пяти месяцев <2>, а в России аналогичная процедура может длиться семь месяцев <3>. -------------------------------- <1> Томашевский К.Л. государств - членов ЕАЭС о трудовой миграции с международными договорами // Трудовое право в России и за рубежом. 2016. N 4. С. 55 - 59. <2> Пункты 19 - 20, абз. 2 - 3 п. 23 Приказа Министра образования и науки Республики Казахстан от 31 марта 2011 г. N 127 (в ред. от 28 сентября 2018 г. N 512). <3> Пункт 17 Приказа Министерства образования и науки РФ от 26 декабря 2014 г. N 1632 "Об утверждении Административного регламента Министерства образования и науки Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по признанию ученых степеней и ученых званий, полученных в иностранном государстве, выдаче свидетельства о признании ученой степени или ученого звания, полученных в иностранном государстве" (в ред. от 29 ноября 2018 г. N 68н).
Для обеспечения свободы движения квалифицированных работников в ЕАЭС Договор должен предусмотреть автоматическое признание ученых степеней и званий граждан государств-членов, присвоенных им в любом государстве-члене, без дополнительных процедур, установленных национальным законодательством в целях защиты рынка труда. Дискуссионным представляется центральное положение Договора о ЕАЭС, обеспечивающее свободу движения рабочей силы. Хотя граждане государства-члена и вправе осуществлять трудовую деятельность в иных государствах-членах без разрешения на работу, но работодатели и трудящиеся государств-членов вовлечены в отдельные административные процедуры, от прохождения которых Договор не освобождает. Так, в Республике Беларусь работодатель, использующий труд более десяти иностранных граждан, обязан получить разрешение на привлечение иностранной рабочей силы (ст. 26 Закона Республики Беларусь от 30 декабря 2010 г. N 225-З "О внешней трудовой миграции") без исключений для трудящихся государств-членов. Работодатели России (повторим) обязаны уведомлять органы государственной власти в сфере внутренних дел о заключении и расторжении трудового договора с любым иностранным работником, в том числе трудящимся государства-члена. Невыполнение работодателем указанной обязанности, как было сказано, может стать основанием для признания нахождения трудящегося государства-члена в государстве трудоустройства незаконным. Данные административные ограничения могут быть сняты, если в Договоре будет закреплено общее правило, по которому и работодатели, и трудящиеся государств-членов будут освобождены от прохождения административных процедур, обязательных при оформлении трудовых отношений с иностранными гражданами в государстве трудоустройства. При подписании Договора о ЕАЭС между государствами-членами были согласованы индивидуальные национальные перечни ограничений в сфере труда. По решению Высшего Евразийского экономического совета от 23 декабря 2014 г. N 112 <1> стороны согласовали виды экономической и трудовой деятельности, которыми трудящиеся государств-членов не вправе заниматься в государстве трудоустройства. В силу указанного решения в Казахстане трудящиеся государств-членов не могут работать главным редактором средства массовой информации, стажером адвоката, нотариусом, помощником нотариуса, судебным экспертом в органах судебной экспертизы, осуществлять все виды охранной деятельности; в Республике Беларусь трудящиеся государств-членов не могут быть регистратором недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним, нотариусом или медиатором; в Российской Федерации трудящиеся государств-членов не могут быть назначены на должность командира экипажа пилотируемого космического объекта, работать нотариусом, стажером, помощником нотариуса, осуществлять детективную и охранную деятельность и т.д.; в Кыргызской Республике трудящиеся государств-членов не имеют права быть нотариусом, помощником, стажером нотариуса, осуществлять охранную деятельность и т.д. -------------------------------- <1> Решение Высшего Евразийского экономического совета от 23 декабря 2014 г. N 112 "Об утверждении индивидуальных национальных перечней ограничений, изъятий, дополнительных требований и условий в рамках ЕАЭС для Республики Армения, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации" (в ред. решений Высшего Евразийского экономического совета от 8 мая 2015 г. N 18, от 16 октября 2015 г. N 32). Индивидуальные перечни ограничений не содержат исчерпывающих сведений о том, какие виды трудовой деятельности недоступны для трудящихся государств-членов.
Так, индивидуальный национальный перечень ограничений, изъятий, дополнительных требований и условий в рамках ЕАЭС для Российской Федерации предусматривает оговорку о том, что только граждане РФ имеют право быть адвокатом (при наличии статуса адвоката в другом государстве), арбитражным управляющим, патентным поверенным, нотариусом, стажером или помощником нотариуса, частным детективом, командиром экипажа космического объекта, осуществлять охранную и археологическую деятельность. В то же время в индивидуальный перечень не включены виды трудовой деятельности, которые в силу норм Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" разрешены только для граждан России. К таковым относятся муниципальная служба, работа в экипаже судна или военного корабля, плавающего под флагом РФ, экипаже летательного аппарата авиации, работа командира экипажа гражданского воздушного судна, работа на объектах и в организациях, деятельность которых связана с обеспечением безопасности России, работа должностного лица, на которое возлагается ведение бухгалтерского учета. Кроме того, в силу отдельных нормативных актов России <1> иностранцы, в том числе граждане государств - членов ЕАЭС, в дополнение к упомянутым выше должностям государственных гражданских служащих не могут занимать должности сотрудника прокуратуры, судьи, сотрудников органов внутренних дел, эксперта государственного судебно-экспертного учреждения, председателя Счетной палаты, члена избирательной комиссии с правом решающего голоса, частного детектива, а будучи архитектором, иностранец должен работать только вместе с архитектором - гражданином РФ. -------------------------------- <1> См.: п. 2 ст. 40.1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. от 27 декабря 2018 г.); п. 3 ст. 1 Федерального закона от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" (в ред. от 18 июля 2019 г.); пп. 7 - 8 п. 1 ст. 14 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в ред. от 3 августа 2018 г.); ст. 13 Федерального закона от 31 мая 2001 г. N 73-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации" (в ред. от 8 марта 2015 г.); п. 4 ст. 7 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (в ред. от 29 мая 2019 г.); п. 1 ст. 29 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в ред. от 29 мая 2019 г.); ч. 4 ст. 1 Федерального закона от 11 марта 1992 г. N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (в ред. от 5 декабря 2017 г.); ст. 3.1 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" (в ред. от 19 июля 2011 г.). Перечисленные выше ограничения не оговорены в Договоре о ЕАЭС. Для устранения трудового неравенства граждане государств-членов должны иметь доступ к тем профессиям, для которых предусмотрено требование о гражданстве трудоустройства, за исключением тех, которые связаны с государственной тайной или безопасностью государства. Трудящийся государства-члена должен иметь равные возможности с гражданами государства-члена на занятость исходя из принципа профессионализма (квалификации, образования, опыта).
Государство трудоустройства должно быть заинтересовано в квалифицированных кадрах вне зависимости от того, гражданство какого государства-члена они имеют. Договор о ЕАЭС предусматривает срок, в течение которого трудящийся государства-члена имеет право находиться на территории государства трудоустройства после прекращения трудового договора. Данный срок составляет 15 дней после прекращения трудового договора, если с момента прибытия в государство трудоустройства прошло более 90 суток. Из-за столь короткого срока на поиск работы трудящиеся государств-членов поставлены перед жестким выбором: согласиться на любую работу и остаться в стране на законных основаниях или покинуть государство трудоустройства. Рекомендация МОТ о косвенном принуждении к труду N 35 говорит о нежелательности установления каких-либо ограничений для добровольного перемещения рабочей силы из одного вида занятости в другой или из одного района в другой, что могло бы иметь косвенным результатом принуждение работников поступать на работу в определенные отрасли хозяйства или районы, за исключением тех случаев, когда такие ограничения считаются необходимыми в интересах соответствующего населения или трудящихся. Договор о ЕАЭС в этой части должен быть пересмотрен. У трудящихся государств-членов должно быть время на поиск той работы, которая соответствует или лучше его предыдущей занятости. Срок пребывания трудящегося государства-члена в государстве трудоустройства после прекращения трудовых отношений должен быть существенно увеличен. Согласно п. 2 ст. 97 Договора о ЕАЭС государства-члены вправе применять национальные ограничения по защите рынка труда в целях обеспечения национальной безопасности и общественного порядка в отношении осуществляемой трудящимися государств-членов трудовой деятельности, рода занятий и территории пребывания. В Договоре о ЕАЭС не перечислены критерии, по которым можно объективно судить об обоснованности тех или иных ограничений. Существенную работу по устранению указанного пробела проводят Евразийская экономическая комиссия (ЕЭК) и Суд Евразийского экономического союза. Решением от 14 ноября 2017 г. N 152 Коллегия ЕЭК утвердила Методологию разделения препятствий на внутреннем рынке ЕАЭС на барьеры, изъятия и ограничения <1>. Методология исходит из того, что те ограничения, которые установлены Договором о ЕАЭС, являются данностью и не будут устраняться, а устранению подлежат ограничения, которые существуют в силу несовершенства национального законодательства государств-членов и некорректной практики применения норм Договора, что мешает формированию общего рынка труда. -------------------------------- <1> URL: http://www.eurasiancommission.org/ru/Lists/Decisions/DispForm.aspx?ID=3393 (дата обращения: 01.06.2018). Формально к барьерам отнесены препятствия для свободного движения товаров, услуг, капитала, рабочей силы в рамках функционирования внутреннего рынка Союза, не соответствующие праву Союза. Изъятиями считаются зафиксированные в праве Союза исключения в части неприменения государством-членом общих правил функционирования внутреннего рынка Союза. В число ограничений входят препятствия для свободного движения товаров, услуг, капитала, рабочей силы в рамках функционирования внутреннего рынка Союза, возникшие из-за невозможности развития предусмотренных правом Союза отношений в силу имеющихся в нем пробелов (в том числе противоречивой практики, возникшей из-за таких пробелов) (п. 2 Методологии). Как свидетельствует Доклад ЕЭК за 2017 г.
<1>, свои представления о препятствиях в сфере трудовой миграции ЕЭК формирует чаще всего на основании обращений, поступающих от государств-членов, организаций и граждан. Поскольку обращений в ЕЭК, касающихся вопросов трудовой миграции, мало (4% всех обращений за 2017 г. <2>), то и выявленных Комиссией препятствий в этой сфере немного. -------------------------------- <1> Доклад "О работе по выявлению и устранению барьеров, изъятий и ограничений на внутреннем рынке Евразийского экономического союза за 2017 год". С. 6. URL: https://barriers.eaeunion.org/ru-ru/Documents/d12.pdf. <2> Там же. С. 6. Государства-члены представляют в ЕЭК периодические отчеты о результатах интеграции, но в вопросах трудовой миграции они малосодержательны и полны необоснованного оптимизма. Согласно отчетам Кыргызской Республики и Республики Армения о результатах интеграции <1> оба государства положительно оценивают динамику роста трудовой миграции из своих государств в Россию (треть экономически активного населения Армении и Киргизии находятся в трудовой эмиграции), обосновывая свою точку зрения ростом денежных переводов трудовых мигрантов (30% ВВП Кыргызской Республики составляют денежные переводы). При этом, по оценкам специалистов в сфере трудовой миграции, Правительство Кыргызстана негласно поощряет выезд своих граждан в другие страны, поскольку не может обеспечить работой трудоспособную молодежь <2>. В результате такой политики в Кыргызской Республике есть целые села, в которых население представлено только старшим поколением, ухаживающим за внуками и проживающим на средства своих родственников-мигрантов <3>. Другие исследователи рассматривают отток рабочей силы как причину дефицита квалифицированных кадров, неравномерности экономического развития регионов, ухудшения условий проживания в сельской местности и малых городах, роста числа депрессивных территорий, усиления зависимости страны от процессов трудовой миграции и денежных переводов мигрантов <4>. -------------------------------- <1> Распоряжение Высшего Евразийского экономического совета от 14 мая 2018 г. N 2 "О докладе "Республика Армения: два года в Евразийском экономическом союзе. Первые результаты". URL: http://www.eurasiancommission.org/ru/Lists/Decisions/DispForm.aspx?ID=3619; распоряжение Высшего Евразийского экономического совета от 14 мая 2018 г. N 1 "О докладе "Кыргызская Республика: два года в Евразийском экономическом союзе. Первые результаты". URL: http://www.eurasiancommission.org/ru/Lists/Decisions/DispForm.aspx?ID=3618 (дата обращения: 01.10.2018). <2> Вступление Кыргызской Республики в Евразийский экономический союз: влияние на процессы миграции / В.С. Малахов, Е.Б. Деминцева, А.Б. Элебаева, А.Д. Мусабаева; гл. ред. И.С. Иванов. М., 2015. С. 19. <3> Ablezova M., Nasritdinov E., Rahimov R. The impact of migration on elderly people. Grandparentheaded households in Kyrgyzstan. Bishkek, 2018. URL: https://www.auca.kg/uploads/Migration_Database/Impact%20of%20migration%20on%20elderly,%20eng.pdf (дата обращения: 01.10.2018). <4> Единый доклад по миграции в Кыргызской Республике Министерства труда, миграции и молодежи КР. Бишкек, 2014. URL: http://ssm.gov.kg/wp-content/uploads/2018/01/6085ac55f5312eedfe985ed7b374466d.pdf (дата обращения: 01.10.2018).
Указанные отчеты государств-членов о результатах интеграции не содержат сведений об уровне средних заработных плат граждан государств-доноров в принимающих государствах ЕАЭС; видах трудовой деятельности, к которой привлекаются их граждане в государствах трудоустройства; административной практике по выдворению; условиях труда граждан государств-членов; количестве обращений граждан за защитой своих трудовых прав в государстве трудоустройства; реализации права трудящихся государств-членов на участие в профсоюзах и результатах защиты их трудовых прав. Государства - доноры рабочей силы не говорят о проблемах своих трудящихся-мигрантов, рапортуя о позитивном влиянии отмены административных барьеров и увеличения денежных переводов. Возможно, из-за отсутствия полной информации о проблемах в сфере трудовой миграции и реальных статистических данных, дающих представление о фактических условиях труда мигрантов ЕАЭС, план ЕЭК на 2018 - 2019 гг. содержит всего один пункт. Согласно Плану мероприятий ("дорожная карта") по устранению изъятий и ограничений на внутреннем рынке ЕАЭС на 2018 - 2019 года, утвержденному распоряжением Евразийского межправительственного совета от 25 октября 2017 г. N 17, в 2018 г. в сфере трудовой миграции планируется проработка вопроса о подготовке международного договора о взаимном признании документов об ученых степенях и ученых званиях, в том числе проведение оценки эквивалентности регулирования в данной сфере. Безусловно, разрешение данного вопроса и принятие соответствующего международного договора внесут значительный вклад в обеспечение защиты прав трудящихся государств-членов с высокой квалификацией. Однако это далеко не единственная проблема трудящихся государств-членов. Большое значение для защиты прав трудящихся государств-членов имеет деятельность Суда Евразийского экономического союза. Так, 21 июня 2016 г. в ЕЭК обратился представитель Республики Армения, который указал на нарушение трудовых прав профессиональных спортсменов в ЕАЭС, а именно на применяемые в Российской Федерации количественные ограничения на участие иностранных спортсменов (в том числе граждан государств - членов ЕАЭС) в спортивных мероприятиях. Данное обстоятельство было квалифицировано ЕЭК как ограничение <1>, о чем всем государствам-членам были направлены соответствующие уведомления с просьбой устранить их. Россия не выполнила требование ЕЭК <2>, ссылаясь на то, что такие ограничения служат цели реализации государственной политики Российской Федерации в сфере профессионального спорта и направлены на создание условий для подготовки спортсменов. -------------------------------- <1> Решение Коллегии ЕЭК от 11 мая 2017 г. N 47 "О выполнении государствами - членами Евразийского экономического союза обязательств в рамках функционирования внутреннего рынка Евразийского экономического союза". URL: https://docs.eaeunion.org/docs/ru-ru/01415173/clcd_10112017_135 (дата обращения: 01.06.2018). <2> Доклад ЕЭК "О работе по выявлению и устранению барьеров, изъятий и ограничений на внутреннем рынке Евразийского экономического союза за 2017 год". В декабре 2018 г. Суд Евразийского экономического союза представил консультативное заключение по толкованию п. 2 ст. 97 Договора о ЕАЭС, значение которого трудно переоценить.
Суд дал официальное толкование понятия "трудящийся государства-члена", в частности перечислил признаки, которым он должен соответствовать: 1) обладание гражданством одного из государств-членов; 2) законность нахождения на территории государства трудоустройства; 3) законность осуществления трудовой деятельности на основании трудового договора или гражданско-правового договора; 4) отсутствие гражданства государства трудоустройства; 5) получение вознаграждения за осуществление своей деятельности. Кроме того, Суд указал на недопустимость установления в национальном законодательстве государств-членов ограничений трудовой деятельности по признаку гражданства государства-члена. Данное толкование суда восполняет важнейший пробел Договора о ЕАЭС - отсутствие в нем указания на запрет дискриминации трудящихся государств-членов по признаку гражданства и на равенство трудовых прав граждан государства трудоустройства и трудящихся государств-членов. Суд Евразийского экономического союза также обозначил перечень недопустимых ограничений в отношении трудящихся государств-членов: 1) ограничения, касающиеся осуществляемой трудовой деятельности, в частности условий реализации трудовой функции при наличии трудовых или гражданско-правовых отношений (например, условия труда, заработная плата, возможность выступать в соревнованиях); 2) ограничения, налагаемые на доступ к определенной профессии (например, резервирование конкретных видов деятельности за гражданами соответствующего государства, квоты, пропорциональное соотношение граждан и неграждан либо предъявление к негражданам дополнительных требований для доступа к определенному виду трудовой деятельности); 3) ограничения в отношении территории пребывания, т.е. препятствия для доступа к работе, обусловленные обязательным проживанием в определенной местности. Суд Евразийского экономического союза дал более четкое определение понятию "ограничения", указав в качестве основного признака цель их внедрения - запрещение или ограничение притока на рынок государства трудоустройства работников из государств - членов Союза. Суд обозначил границы прав государств-членов на принятие мер по защите рынка труда в целях обеспечения национальной безопасности и общественного порядка. В частности, Суд указал на принцип пропорциональности мер поставленным задачам. Суд Евразийского экономического союза справедливо обратил внимание государств-членов на принцип прямого действия п. 2 ст. 97 Договора, отметив, что неисполнение обоснованных решений ЕЭК в сфере трудовых прав трудящихся государств-членов ставит под сомнение эффективность Договора о Евразийском экономическом союзе в целом. Список литературы Вступление Кыргызской Республики в Евразийский экономический союз: влияние на процессы миграции / В.С. Малахов, Е.Б. Деминцева, А.Б. Элебаева, А.Д. Мусабаева; гл. ред. И.С. Иванов. М., 2015. Головина С.Ю. Особенности трудового договора по законодательству государств - членов ЕАЭС // Российское право: образование, практика, наука. 2017. N 3. Давлетгильдеев Р.Ш. Международно-правовое регулирование трудовой миграции в Евразийском регионе: попытка приблизиться к свободе передвижения работников? // Журнал исследований социальной политики. 2018. Т. 16. N 4. Давлетгильдеев Р.Ш. трудовой миграции: от ЕврАзЭС к Евразийскому экономическому союзу // Журнал российского права. 2015. N 6. Давлетгильдеев Р.Ш., Сычева О.В. Сравнительный анализ правового положения трудящихся-мигрантов по Соглашению ЕЭП о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей и Договору о Евразийском экономическом союзе // Московский журнал международного права.
2014. N 3. Дутов П.О. Трудовая деятельность иностранных граждан на территории Российской Федерации в контексте евразийской интеграции // Государственная служба и кадры. 2018. N 3. Егиазарова М.В. Унификация норм, регулирующих трудовые отношения в международном частном праве: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2018. Казанцева О.Л., Меженине О.В. Особенности сторон служебного контракта на государственной гражданской службе в Российской Федерации // Известия Алтайского государственного университета. 2016. N 3. Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1957 - 1990. Женева, 1991. Т. 2. Миннигулова Д.Б. Административно-правовое регулирование статуса государственных гражданских служащих на основе служебного контракта // Юридическая наука и практика: вестник Нижегородской академии МВД России. 2001. N 1. Томашевский К.Л. государств - членов ЕАЭС о трудовой миграции с международными договорами // Трудовое право в России и за рубежом. 2016. N 4. Томашевский К.Л. Системы источников трудового права государств - членов ЕАЭС: теория и практика: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2017. Ульянова А.В. Служебный контракт и трудовой договор: общие черты и отличия (сравнительно-правовой анализ): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. Ablezova M., Nasritdinov E., Rahimov R. The impact of migration on elderly people. Grandparent-headed households in Kyrgyzstan. Bishkek, 2018. URL: https://www.auca.kg/uploads/Migration_Database/Impact%20of%20migration%20on%20elderly,%20eng.pdf (дата обращения: 01.06.2018). Lyutov N., Golovina S. Development of Labor Law in the EU and EAEU: How Comparable? // Russian Law Journal. 2018. Vol. 6. No. 2. References Ablezova M., Nasritdinov E., Rahimov R. The impact of migration on elderly people. Grandparent-headed households in Kyrgyzstan. Bishkek, 2018. URL: https://www.auca.kg/uploads/Migration_Database/Impact%20of%20migration%20on%20elderly,%20eng.pdf (data obrashcheniya: 01.06.2018). Davletgil'deev R.Sh. Mezhdunarodno-pravovoe regulirovanie trudovoi migratsii v Evraziiskom regione: popytka priblizit'sya k svobode peredvizheniya rabotnikov? // Zhurnal issledovanii sotsial'noi politiki. 2018. T. 16. N 4. Davletgil'deev R.Sh. Mezhdunarodno-pravovoe sotrudnichestvo v oblasti trudovoi migratsii: ot EvrAzES k Evraziiskomu ekonomicheskomu soyuzu // Zhurnal rossiiskogo prava. 2015. N 6. Davletgil'deev R.Sh., Sycheva O.V. Sravnitel'nyi analiz pravovogo polozheniya trudyashchikhsya-migrantov po Soglasheniyu EEP o pravovom statuse trudyashchikhsya-migrantov i chlenov ikh semei i Dogovoru o Evraziiskom ekonomicheskom soyuze // Moskovskii zhurnal mezhdunarodnogo prava. 2014. N 3. Dutov P.O. Trudovaya deyatel'nost' inostrannykh grazhdan na territorii Rossiiskoi Federatsii v kontekste evraziiskoi integratsii // Gosudarstvennaya sluzhba i kadry. 2018. N 3. Egiazarova M.V. Unifikatsiya norm, reguliruyushchikh trudovye otnosheniya v mezhdunarodnom chastnom prave: dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2018. Golovina S.Yu. Osobennosti trudovogo dogovora po zakonodatel'stvu gosudarstv - chlenov EAES // Rossiiskoe pravo: obrazovanie, praktika, nauka. 2017. N 3. Kazantseva O.L., Mezhenine O.V. Osobennosti storon sluzhebnogo kontrakta na gosudarstvennoi grazhdanskoi sluzhbe v Rossiiskoi Federatsii // Izvestiya Altaiskogo gosudarstvennogo universiteta. 2016. N 3. Konventsii i rekomendatsii, prinyatye Mezhdunarodnoi konferentsiei truda. 1957 - 1990. Zheneva, 1991. T. 2. Lyutov N., Golovina S. Development of Labor Law in the EU and EAEU: How Comparable? // Russian Law Journal. 2018. Vol. 6. No. 2. Minnigulova D.B. Administrativno-pravovoe regulirovanie statusa gosudarstvennykh grazhdanskikh sluzhashchikh na osnove sluzhebnogo kontrakta // Yuridicheskaya nauka i praktika: vestnik Nizhegorodskoi akademii MVD Rossii. 2001. N 1. Tomashevskii K.L. Garmonizatsiya natsional'nogo zakonodatel'stva gosudarstv - chlenov EAES o trudovoi migratsii s mezhdunarodnymi dogovorami // Trudovoe pravo v Rossii i za rubezhom. 2016. N 4. Tomashevskii K.L. Sistemy istochnikov trudovogo prava gosudarstv - chlenov EAES: teoriya i praktika: dis. ... d-ra yurid. nauk. M., 2017. Ul'yanova A.V. Sluzhebnyi kontrakt i trudovoi dogovor: obshchie cherty i otlichiya (sravnitel'no-pravovoi analiz): dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2013. Vstuplenie Kyrgyzskoi Respubliki v Evraziiskii ekonomicheskii soyuz: vliyanie na protsessy migratsii / V.S. Malakhov, E.B. Demintseva, A.B. Elebaeva, A.D. Musabaeva; gl. red. I.S. Ivanov. M., 2015.