Решение Совета ЕЭК № 8 от 26.01.2018 О проекте распоряжения Евразийского межправительственного совета «О макроэкономической ситуации в государствах – членах Евразийского экономического союза и предложениях по обеспечению устойчивого экономического развития»

4.1. Национальные бюджетные правила и показатели, используемые для обеспечения бюджетной и долговой устойчивости в государствах – членах ЕАЭС и процесс их актуализации.

Республика Армения

Бюджетные правила. В Республике Армения с 2008 г. действует бюджетное правило, согласно которому, долг центрального правительства не может превышать 60% ВВП. Если уровень долга превышает 50% ВВП в определенном году, то дефицит государственного бюджета в следующем бюджетном году не должен превышать 3% от среднего ВВП за предыдущие 3 года. Это бюджетное правило было применено впервые Республикой Армения в 2017 г., после того как долг Правительства превысил уровень в 50% ВВП. Это выразилось в планировании фактического дефицита государственного бюджета РА на уровне 2,8% ВВП в рамках среднесрочной программы расходов РА на 2018-2020 гг.

Актуализация. В соответствии с Программой Правительства Республики Армения на 2017-2022 гг., утвержденной постановлением Правительства Республики Армения от 19 июля 2017 г. № 646-А, предусмотрено введение в 2018 г. нового бюджетного правила. В связи с этим Правительство Республики Армения при технической поддержке МФВ начало работу по его пересмотру.

В настоящее время разработаны основанные на расходах и долговой устойчивости новые правила, подготовлены вытекающие из них проекты изменений в ряде законов Республики Армения, которые были приняты в Национальном собрании Республики Армения.

Республика Беларусь

Бюджетные правила. В Беларуси в ряде нормативных правовых актов (Бюджетный кодекс) и программных документов (Основные направления бюджетно-финансовой и налоговой политики Республики Беларусь на очередной финансовый год и плановый период, Стратегия управления государственным долгом Республики Беларусь в 2015-2020 гг.) установлены количественные ограничения на отдельные бюджетные параметры: величину государственного долга, дефицит, расходы. Которые определяют условия, принимаемые для составления проектов республиканского и местных бюджетов на очередной год, и подходов к формированию среднесрочных финансовых программ на республиканском и местном уровнях для обеспечения бюджетной и долговой устойчивости.

Бюджетным кодексом определены требования к составлению среднесрочных финансовых программ, в т.ч. предусматривающих определение (с учетом условий, указанных в Основных направлениях бюджетно-финансовой и налоговой политики Республики Беларусь на очередной финансовый год и плановый период):

лимитов государственного долга;

основных параметров республиканского бюджета по доходам, расходам, и дефициту (профициту);

предельных уровней расходов по отдельным направлениям расходов бюджета, в т.ч. по приоритетным направлениям социально-экономического развития, осуществляемым в рамках государственных программ.

Основные направления бюджетно-финансовой и налоговой политики Республики Беларусь на очередной финансовый год и плановый период определяют:

удельный вес прогнозного годового объема ВВП, перераспределяемого через консолидированный бюджет;

предельный размер дефицита консолидированного бюджета и основных источников финансирования дефицита консолидированного бюджета;

лимит государственного долга.

Стратегией управления государственным долгом Республики Беларусь в 2015-2020 гг. установлены правила и целевые ориентиры в сфере регулирования долговой нагрузки:

1) привлечение несвязанных государственных займов должно: а) осуществляться исключительно в целях погашения государственного долга и пополнения золотовалютных резервов; б) составлять не более половины от годовой потребности в погашении государственного долга;

2) платежи по обслуживанию государственного долга должны осуществляться за счет доходов республиканского бюджета;

3) отношение государственного долга к ВВП не должно превышать 45 процентов (в качестве индикатора экономической безопасности используется отношение долга сектора государственного управления к ВВП не более 50%).

Отдельные элементы правил имплементированы в законы о бюджете:

целевое использование части доходов (в частности вывозных таможенных пошлин на нефтепродукты) на погашение внешнего государственного долга;

предельная (минимальная) величина дефицита/профицита бюджета, достаточная для погашения части государственного долга, непокрытой за счет привлечения государственных займов, что автоматически ограничивает предельные размеры расходов республиканского бюджета в условиях моратория на увеличение налоговой нагрузки.

Актуализация. МВФ в своем отчете за сентябрь 2016 года в рамках консультаций в соответствии со статьей IV рекомендует государственным органам Республики Беларусь разработку правила корректировки бюджетных расходов с целью достижения целей по долгу.

Республика Казахстан

Бюджетные правила. В Республике Казахстан, учитывая зависимость экономики республики от колебаний мировых цен на нефть, газ и другие продукты горнодобывающей промышленности, бюджетная устойчивость, а также макроэкономическая устойчивость в целом обеспечиваются с помощью бюджетных правил, ненефтяного дефицита бюджета и специально созданного для этих целей Национального Фонда Республики Казахстан (НФРК).

В период 2001-2005 гг. налоги добывающего сектора поступали в республиканский и местные бюджеты Республики Казахстан. Доходы этих бюджетов сверх расчетной цены на нефть перечислялись в НФРК. В период 2006-2010 гг. все прямые налоги от предприятий нефтяного сектора, а также средства от приватизации поступали в НФРК, а НФРК в свою очередь обеспечивал гарантированный трансферт в республиканский бюджет, рассчитываемый по формуле, но не более 1/3 средств НФРК.

В период 2010-2014 гг. гарантированный трансферт устанавливался в абсолютном размере в национальной валюте в эквиваленте 8 млрд. долларов США с интервалом отклонения плюс/минус 15% в зависимости от циклических колебаний доходной части республиканского бюджета. Неснижаемый остаток НФРК не должен был быть ниже 20% ВВП. Объем выплат процентов по государственному долгу не должен был превышать уровень доходности НФРК, а расходы на обслуживание государственного долга не должны были превышать 15% доходов республиканского бюджета.

Актуализация. В декабре 2016 года Правительство Республики Казахстан утвердило новые правила для НФРК. Целью этих правил является достижение к 2020 году ненефтяного дефицита бюджета в размере 7% ВВП, а к 2025 году – 6% ВВП. В соответствии с этими правилами гарантированный трансферт из НФРК постепенно снижается к 2020 году. Неснижаемый остаток НФРК не должен быть ниже 30% ВВП. МВФ в целом поддержал эти новые правила в рамках своего отчета за май 2017 года по итогам консультаций с Республикой Казахстан в рамках IV статьи.

Кыргызская Республика

Бюджетные правила. В Кыргызской Республике отсутствует целевой показатель того или иного сальдо бюджета. Однако до 2016 года в республике законодательно были установлены ограничения для государственного долга. Общий объем государственного долга не должен был превышать 100% ВВП, а объем внешнего государственного долга не должен был превышать 60% ВВП. В связи с невозможностью соблюдать ограничение по внешнему государственному долгу Кыргызская Республика отказалась от вышеупомянутых ограничений.

Актуализация.

МВФ в третьем обзоре своей программы в Кыргызской Республике за декабрь 2016 года, опубликованной в 2017 г., предложил Правительству Кыргызской Республики принять бюджетное правило, которое бы включало ограничение по дефициту бюджета и по долгу, совмещенное с возможностью таргетирования налоговых доходов и уровня социальных расходов.

Российская Федерация

Бюджетные правила. В Российской Федерации бюджетные правила модифицировались несколько раз за последние 10 лет. Так или иначе они были привязаны к цене на нефть, величине трансферта из резервного фонда в федеральный бюджет и постепенном снижении ненефтяного дефицита. В 2013 году правило, основанное на величине ненефтяного дефицита, было заменено правилом средней цены за последние 5 лет с постепенным увеличением этого периода до 10 лет.

Все поступления сверх средней цены должны были направляться в резервный фонд, а по достижению им величины в 7% ВВП половина дополнительных поступлений – в фонд национального благосостояния, а половина – в федеральный бюджет на инфраструктурные расходы. Максимально возможный дефицит бюджета был ограничен 1% ВВП. Однако по причине кризисов 2009 и 2014-2016 гг., а также по причине серьезных структурных изменений цены на нефть в последние годы правила практически не соблюдались, и нефтяные доходы шли на финансирование расходов федерального бюджета.

Актуализация. В 2017 г. в Российской Федерации было разработано и вступило в силу новое бюджетное правило. В соответствии с этим правилом определяется предельный объем расходов федерального бюджета, рассчитываемый как сумма (1) базового объема нефтегазовых доходов, рассчитанного при базовой цене на нефть, базовой цене на экспортируемый газ, прогнозном обменном курсе рубля, (2) объема ненефтегазовых доходов, рассчитанных при подготовке закона о бюджете, и (3) расходов по обслуживанию долга.

Такой способ определения предельных расходов позволяет обеспечить бездефицитный бюджет на первичном уровне при базовых параметрах. Отрицательная разница между фактически полученными нефтегазовыми доходами и прогнозируемыми нефтегазовыми доходами, которые были заложены в бюджет, финансируется из Фонда национального благосостояния, а положительная разница будет использоваться для пополнения Фонда национального благосостояния.

Выпадающие ненефтегазовые доходы и обслуживание долга должны финансироваться за счет новых заимствований в рамках государственного долга. Таким образом, обеспечивается недопущение замещения средствами ФНБ недобора источников финансирования или доходов бюджета, не связанных с отклонением цен на нефть.

В зависимости от динамики средств ФНБ заимствования в рамках долга могут также использоваться для финансирования выпадающих нефтегазовых доходов. В случае, когда объем средств ФНБ на 1 января первого года планового периода опускается ниже уровня в 5% ВВП, предельный объем использования средств ФНБ не может превышать 1% ВВП (т.е. исходя из этой суммы корректируется предельный объем расходов и/или другие источники финансирования дефицита бюджета). Это является механизмом подстройки к структурно неблагоприятной конъюнктуре. Полностью применение этих бюджетных правил начнется с 2019 года. До того времени, в рамках переходного периода, дополнительные нефтегазовые доходы будут оставаться в бюджете при превышении цены на нефть отметки в 40 долларов США за баррель и использоваться при проведении корреспондирующих операций по покупке/продаже валюты на открытом рынке с целью снижения зависимости валютного курса от цен на нефть. Фактически новые бюджетные правила Российской Федерации обеспечивают постепенное сокращение структурного дефицита федерального бюджета в течение переходного периода 2017-2018 гг.

В отчете МВФ за июль 2017 года в рамках консультаций по статье IV рекомендовал Правительству Российской Федерации внести элемент гибкости в целевой уровень нефтяной цены за счет включения в расчет будущих цен, повышения уровня сбережения нефтяных доходов, и возможной дополнительной цели по темпу роста бюджетных расходов.

4.2. Совершенствование основ бюджетной политики, направленных на имплементацию бюджетных правил и использование среднесрочных ориентиров для структурного бюджетного баланса в долгосрочной перспективе.

Использование структурного бюджетного баланса позволяет повысить эффективность стабилизационной макроэкономической политики. Привязка бюджетной политики к структурному балансу бюджета отражает стремление правительства усилить устойчивость государственных финансов в среднесрочной и долгосрочной перспективе, улучшает планирование параметров бюджета, позволяет эффективнее достигать установленного показателя фактического дефицита бюджета, правильно оценивать меры проводимой налогово-бюджетной политики и своевременно их корректировать. Значение целевого показателя структурного баланса зависит от структуры экономики и от уровня государственного долга. Это значение может пересматриваться в связи с изменением долговой нагрузки, потенциала роста ВВП и долгосрочной фискальной устойчивости или в случае проведения крупных структурных реформ.

Многие страны внедрили в бюджетную политику целевой среднесрочный ориентир по структурному дефициту бюджета. При этом, фактическое значение бюджетного дефицита остается основным показателем бюджетной политики. Например, в Германии была принята конституционная поправка, ограничивающая с 2015 г. структурный дефицит величиной в 0,35% ВВП. В Испании была проведена конституционная реформа об ограничении с 2020 г. структурного дефицита уровнем в 0,4% ВВП. В Чили был установлен целевой структурный дефицит в размере 1% ВВП.

Целевой ориентир структурного бюджетного дефицита может устанавливаться и в рамках интеграционного объединения. Например, в Евросоюзе наряду с определением допустимого значения уровня фактического дефицита бюджета в размере 3% ВВП установлен также и целевой уровень структурного дефицита бюджета в размере 0,5% ВВП. Для стран, в которых государственный долг ниже 60% и система государственных финансов признана устойчивой, допускается поддержание структурного дефицита в размере 1% ВВП.

Кроме этого, Европейская комиссия ежегодно устанавливает для каждой страны-члена ЕС краткосрочные (годовые) целевые ориентиры по данному показателю, определяющие динамику продвижения конкретной страны к намеченной среднесрочной цели – достижению целевого уровня годового структурного бюджетного дефицита в размере 0,5% ВВП.

Международный опыт свидетельствует, что одной из мер достижения структурного бюджетного дефицита является установление бюджетного правила, обеспечивающего снижение зависимости государственных финансов от структурных и циклических колебаний и сглаживание циклических колебаний доходов для обеспечения основных расходов государства. Так, в соответствии с финансовым правилом, введенным в Швейцарии в 2003 году, предельный уровень государственных расходов не может превышать доходы с поправкой на цикличность. В сырьевых странах бюджетное правило привязано к базовой цене основного сырьевого товара. В ЕС общим правилом для стран - членов, не достигших целевого уровня структурного бюджетного дефицита, является ограничение роста расходов бюджета уровнем роста ВВП.

В странах ЕАЭС показатель структурного дефицита бюджета не применяется в качестве целевого ориентира, но используется ведомствами как аналитический индикатор. Ряд центральных (национальных) банков государств – членов ЕАЭС в аналитических целях рассчитывает разрыв выпуска и структурный дефицит консолидированного бюджета.

На законодательном уровне в трех странах ЕАЭС существуют бюджетные правила, регулирующие уровень доходов и расходов бюджета (Армения, Россия, Казахстан), но не упоминается структурный бюджетный баланс. При этом, сохраняется необходимость повышения эффективности бюджетной политики, снижения ее зависимости от циклических колебаний и повышения долгосрочной бюджетной и долговой устойчивости. Внедрение в бюджетные политики стран ЕАЭС показателя структурного дефицита, как ориентира при проведении макроэкономической политики, может стать одной из мер повышения ее эффективности.

Контрциклическая бюджетная политика, проводимая странам ЕАЭС в 2015-2016 гг., привела к росту структурных дефицитов. Увеличение бюджетных расходов было обусловлено необходимостью поддержки внутреннего спроса (увеличился разрыв выпуска во всех странах ЕАЭС), в то же время доходные поступления в бюджеты значительно уменьшились. Исключением среди стран ЕАЭС стала Беларусь, где сохранялся профицит бюджета, формируемый для обслуживания внешнего долга. Проведение контрциклической политики было оправдано в условиях отрицательного разрыва выпуска. Вместе с тем, в среднесрочной перспективе ожидается восстановление темпов роста ВВП и стимулирующие меры бюджетной поддержки должны будут снижаться.

Для уменьшения рисков процикличности бюджетной политики страны ЕАЭС совместно при поддержке Комиссии могут начать разработку концепций и согласованных подходов установления фискальных правил «второго поколения», нацеленных на внедрение в долгосрочной перспективе целевого уровня структурного дефицита бюджета. Согласно предварительным расчетам ЕЭК, фактический дефицит консолидированного бюджета СГУ государств – членов ЕАЭС не превышает установленный Договором показатель в 3% ВВП, если структурный дефицит не превышает 2% ВВП. Для внедрения структурного баланса в бюджетные правила необходимо: (1) провести обзор и анализ сложившейся практики расчета и использования структурных бюджетных балансов; (2) создание соответствующих технических и институциональных основ, включающих: выбор и разработку правил, осуществление их не формального апробирования, закрепление основных элементов правил в соответствующих правовых актах; (3) определенное время для формирования доверия к этим правилам и устойчивых ожиданий; (4) разработать методологические подходы к расчету структурного дефицита консолидированного бюджета сектора государственного управления, включающие оценку разрыва выпуска ВВП, а также эластичностей бюджетных параметров по разрыву выпуска; (5) согласовать количественное значение целевого уровня структурного дефицита бюджета СГУ (в процентах к ВВП); (6) разработать механизм и процедуру действий государств-членов и Комиссии для его введения и соблюдения.

Табл. 6

Показатели разрыва выпуска, фактического, структурного и циклического баланса бюджета за 2011-2016 гг.

Источник: фактический баланс бюджета (профицит/дефицит) – данные согласно методике расчета ЕЭК (см. сайт Комиссии). Расчеты разрыва ВВП проведены ЕЭК на основе модели среднесрочного прогнозирования, расчеты структурного баланса – на основе упрощенной версии метода ОЭСР и Еврокомиссии.

Приложение 1

Интеграционные меры по повышению устойчивости экономик государств – членов ЕАЭС

Название меры

Разработка подходов к установлению единого (общего) инфляционного ориентира для государств – членов ЕАЭС

Интенсификация взаимных расчетов в ЕАЭС в национальных валютах

Развитие сотрудничества с региональными финансово-кредитными институтами в целях углубления интеграционных процессов в ЕАЭС

Основание для реализации:

Распоряжение Евразийского межправительственного совета от 13 апреля 2016 года №4, принятое на основе Доклада «Об интеграционных мерах по повышению устойчивости экономик государств – членов Евразийского экономического союза».

Имплементация в программные документы:

Основные ориентиры макроэкономической политики государств – членов Евразийского экономического союза на 2017 – 2018 годы.

Форма реализации

Порядок установления и согласования среднесрочного ориентира по уровню инфляции (индексу потребительских цен) государств – членов Евразийского экономического союза.

Доклад о мерах по увеличению использования национальных валют государств – членов ЕАЭС в трансграничных операциях на территории ЕАЭС.

Декларация о сотрудничестве Евразийской экономической комиссии с Евразийским фондом стабилизации и развития.

Текущий статус

Порядок установления и согласования среднесрочного ориентира по уровню инфляции (индексу потребительских цен) государств – членов Евразийского экономического союза со Сторонами согласован со Сторонами на 9-ом заседании Консультативного комитета по макроэкономической политике 14 ноября 2017 г.

Доклад был рассмотрен на 9-ом заседании Консультативного комитета по макроэкономической политике 14 ноября 2017 г., также будет рассмотрен на очередном заседании Консультативного комитета по финансовой политике.

Подготовленный проект декларации направлен на согласование в Министерства финансов Сторон.

Источник: ЕЭК.

ЕВРАЗИЙСКИЙ МЕЖПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЙ СОВЕТ

РАСПОРЯЖЕНИЕ

« » 20 г. № г.

О макроэкономической ситуации в государствах - членах Евразийского экономического союза и предложениях по обеспечению устойчивого экономического развития

1. Правительствам, центральным (национальным) банкам государств - членов Евразийского экономического союза принять к сведению предложения Евразийской экономической комиссии по экономическим мерам для обеспечения макроэкономической стабильности в государствах - членах Евразийского экономического союза с учетом доклада Евразийской экономической комиссии «О макроэкономической ситуации в государствах - членах Евразийского экономического союза и предложениях по обеспечению устойчивого экономического развития» (прилагается в качестве информационного материала). 2. Настоящее распоряжение вступает в силу с даты его принятия. Члены Евразийского межправительственного совета:

От Республики Армения От Республики Беларусь От Республики Казахстан От Кыргызской Республики От Российской Федерации