Об утверждении программы Правительства Российской Федерации "Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах" — действующая редакция, полный текст

Текст очень длинный, поэтому разбит на части. Часть 1 из 7.

Постановление Правительства Российской Федерации от 31.03.1997 г. № 360 (Собрание законодательства Российской Федерации от 1997 г., № 19, ст. 2230)

Исходная редакция

ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

от 31 марта 1997 г. N 360 г. Москва

Об утверждении программы Правительства Российской Федерации "Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах"

В целях улучшения социально-экономического положения в Российской Федерации, обеспечения экономического роста, структурной перестройки экономики и повышения благосостояния граждан, а также реализации положений, содержащихся в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" Правительство Российской Федерации п о с т а н о в л я е т: Утвердить прилагаемую программу Правительства Российской Федерации "Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах".

Председатель Правительства Российской Федерации В.Черномырдин __________________________

УТВЕРЖДЕНА постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 1997 г. N 360

ПРОГРАММА ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

"СТРУКТУРНАЯ ПЕРЕСТРОЙКА И ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ В 1997-2000 ГОДАХ"

Введение

Программа Правительства Российской Федерации "Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 годах" была принята в 1995 году и рассчитана на 3 года. И хотя срок ее действия еще не завершен, есть необходимость в разработке новой программы. Она определяется тем, что после выборов Президента Российской Федерации окончились полномочия прежнего Правительства Российской Федерации. В своем новом составе Правительство Российской Федерации обязано представить программу, которая была бы рассчитана на срок полномочий Президента Российской Федерации и отражала бы его обязательства, взятые перед избирателями в соответствии с Программой действий на 1996-2000 годы "Россия: человек, семья, общество, государство". Помимо этого, за время, прошедшее после принятия предыдущей программы Правительства Российской Федерации, в экономике страны произошли важные изменения. С ними связана необходимость определенных корректировок экономической и социальной политики, которые должны быть отражены в новой программе Правительства Российской Федерации.

1. Итоги реализации программы Правительства Российской Федерации на 1995-1997 годы

1.1. Состояние российской экономики

В программе Правительства Российской Федерации "Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 годах" (далее именуется - программа) были намечены следующие основные цели социально-экономической политики: достижение устойчивой стабилизации производства и возобновление экономического роста; обеспечение к концу 1995 года, в основном, финансовой стабилизации; укрепление законности и правопорядка, институтов государственной власти, платежной и финансовой дисциплины; существенное улучшение условий для предпринимательства и деловой активности, продолжение приватизации в интересах повышения эффективности производства и увеличения инвестиций; активизация структурной перестройки экономики посредством стимулирования инвестиций в высокоэффективные и конкурентоспособные производства; обеспечение роста уровня жизни населения, проведение активной социальной политики с учетом интересов его различных групп и слоев. В результате работы Правительства Российской Федерации по реализации программы в 1995-1996 годах была существенно сокращена инерция спада объемов производства продукции (работ, услуг), инфляция стабилизировалась на низком уровне, приостановлено снижение уровня жизни населения, а также его имущественная дифференциация. Развитие экономики все в большей мере осуществляется под воздействием рыночных регуляторов. Сделаны ощутимые шаги в направлении дальнейшей либерализации и открытости российской экономики. Отменены льготы во внешнеэкономической деятельности, снижены, а с середины 1996 года отменены последние экспортные пошлины. В результате реализации программы система регулирования импорта в России ограничена только импортным тарифом и набором мер нетарифного регулирования, опирающимся на правила Всемирной торговой организации. Продолжалось становление и укрепление инфраструктуры финансовых рынков, происходила дальнейшая либерализация валютного регулирования, обеспечена конвертируемость рубля по текущим операциям. Вслед за либерализацией и осуществлением программы массовой приватизации в 1995-1996 годах удалось сформировать основу для финансовой стабилизации, обеспечив снижение темпов инфляции. В целом за 1996 год темп прироста потребительских цен составил 22%, что в 6 раз ниже, чем в 1995 году. Снизились инфляционные ожидания, сокращается скорость обращения денег. В достижении этих результатов главную роль сыграли прекращение в соответствии с программой финансирования дефицита бюджета за счет кредитов Центрального банка Российской Федерации, а также меры по регулированию цен на продукцию естественных монополий. Стабилизировалась национальная валюта, созданы значительные валютные резервы. Внешняя торговля в настоящее время представляет собой один из стабильных и высокодоходных секторов экономики. Сохраняется значительное положительное сальдо внешнеторгового баланса. Несмотря на ухудшение конъюнктуры для российского экспорта вследствие стабилизации рубля и сокращения разрыва между внутренними и мировыми ценами, экспорт продолжает расти. В 1996 году во внешнеторговом обороте заметно возросла доля государств - участников Содружества Независимых Государств, отражая тенденцию к экономической интеграции внутри Содружества. Изменения, происходящие в экономике государства, в сочетании с результатами мер по финансово-экономической стабилизации, сказались на динамике показателей, характеризующих уровень жизни населения. Под воздействием роста реальных доходов граждан, работающих по найму, и реальных размеров выплаченных социальных трансфертов происходит относительная стабилизация уровня жизни.

Размер реальной начисленной заработной платы в целом за 1996 год превысил прошлогоднюю отметку на 6 процентных пунктов. По сравнению с предыдущим годом объем выплаченных населению социальных трансфертов в реальном выражении возрос на 7 процентов. Под воздействием этих факторов численность населения с денежным доходом ниже величины прожиточного минимума сократилась по сравнению с прошлым годом на 13 процентов. Начала изменяться в лучшую сторону дифференциация населения по доходам: в 1996 году соотношение доходов 10% наиболее и наименее обеспеченных слоев населения сократилось до 13 раз против 13,5 в 1995 году. С замедлением роста цен на основные потребительские товары и платные услуги сократились темпы роста величины прожиточного минимума. В 1996 году среднемесячный денежный доход на душу населения, как и средняя заработная плата, обеспечивал 2 прожиточных минимума. Размер среднемесячной пенсии сохранился в 1996 году на уровне, на 16 процентов превышающем прожиточный минимум пенсионера. Удалось избежать резкого обострения ситуации на рынке труда. Численность официально зарегистрированных безработных на конец года составила 2,5 млн. человек, или 3,4 процента экономически активного населения. Уровень общей безработицы заметно выше - 9,3 процента. Вместе с тем по ряду направлений продолжают нарастать негативные тенденции. Хотя до истечения срока действия программы остается более полугода и сегодня можно подвести только промежуточные итоги, в ее реализации накапливается существенное отставание. По существу полностью решена лишь одна из поставленных задач - снижение инфляции. После продолжительного периода снижения регистрируемого спада валового внутреннего продукта и производства промышленной продукции в середине 1996 г. он вновь усилился, хотя, по прогнозу, в этот период уже ожидалось его прекращение. Основные причины сложившегося положения: незавершенность системных рыночных преобразований, в результате чего потенциал рыночной экономики во многом еще не раскрылся; недостаточная эффективность государственного регулирования экономики (в том числе работы части государственного аппарата, осуществляющего эту деятельность), что позволяет многим участникам экономической системы решать свои проблемы за счет государственного бюджета; низкий инвестиционный спрос (уменьшение инвестирования в основной капитал в 1996 году даже ускорилось); ухудшившееся финансовое положение многих предприятий, обусловленное их неготовностью работать в условиях низкой инфляции; сокращение государственного финансирования промышленности, строительства и оборонного заказа из федерального бюджета (в 1996 году государственная поддержка отраслей народного хозяйства составила 55,4% от годовых бюджетных назначений; финансирование промышленности, энергетики и строительства составило 52,5% от бюджетных назначений на год, национальной обороны - 79,7%). Кроме того, усилился переход части производства в нерегистрируемый сектор, выросла бартеризация экономики. В целом за 1996 год спад объема валового внутреннего продукта и промышленной продукции составил 6% и 5% соответственно, что превысило показатели 1995 года. В то же время основные изменения носили структурный характер, что постепенно приближало основные макропропорции российской экономики к структуре, характерной для стран с развитыми рыночными отношениями. Не достигнуто укрепление платежной и финансовой дисциплины. Напротив, произошло ее дальнейшее ухудшение, отчасти обусловленное политическими факторами. Общий объем просроченной задолженности по обязательствам предприятий на конец 1996 года оценивается в размере 24 процентов

валового внутреннего продукта против 15 процентов валового внутреннего продукта в 1995 году. В 1996 году наметилась тенденция быстрого роста в составе неплатежей задолженности по заработной плате, а также перед бюджетом и, особенно, внебюджетными фондами, тогда как рост объемов взаимных долгов между предприятиями несколько замедлился. Во многом это обусловлено расширяющимся использованием бартера и денежных суррогатов - векселей, взаимозачетов и т. д. В отличие от всплеска неплатежей осени 1994 года, спровоцированного сильными инфляционными ожиданиями и являвшегося механизмом защиты финансов предприятий реального сектора от инфляционных потерь, нынешний кризис может быть разрешен только с помощью устранения причин, вызывающих недостаток оборотных средств и недоступность кредита, действительного реструктурирования промышленных предприятий в течение ближайших лет, включая экономические и административные меры оздоровления нежизнеспособной части реального сектора. Несмотря на усилия Правительства Российской Федерации, продолжает нарастать задолженность по выплате заработной платы, что стало одной из наиболее острых социальных проблем. На конец декабря 1996 года суммарная задолженность по заработной плате превысила 47,1 трлн. рублей, в том числе из-за отсутствия прямого финансирования из бюджетов всех уровней - около 9,3 трлн. рублей, собственных средств у предприятий и организаций - свыше 37,8 трлн. рублей. Вместо прогнозированного повышения сбора платежей в бюджет произошло их снижение. Доходы федерального бюджета к валовому внутреннему продукту составили в 1996 году 12,5% против 14-15% по программе и 14,2% в 1995 году. Запаздывание с улучшением организации сбора налогов - один из важнейших недостатков в работе Правительства Российской Федерации, что заставляет вносить существенные коррективы в политику, замещая налоговые доходы бюджета займами, увеличивая расходы на обслуживание долга. Серьезное негативное влияние оказали вынужденная эмиссия налоговых освобождений и использование кредитов коммерческих банков на покрытие бюджетных расходов. К середине года зачет налоговых освобождений превысил 50 процентов налоговых поступлений. Сказалось и сложное финансовое положение предприятий. Во многом из-за несинхронной динамики цен конечных и промежуточных продуктов в 1996 году впервые с начала экономических реформ стала сокращаться совокупная масса прибыли в промышленности, на транспорте и в строительстве (за 1996 год к 1995 году - на 46%). Растет число убыточных предприятий, составившее в промышленности за 1996 г. 43% к общему числу предприятий по сравнению с 27% за 1995 год. Произошедшее в 1996 году скачкообразное повышение цен на продукцию естественных монополий, обеспечившее достаточно высокий уровень рентабельности в производящих отраслях, создает весьма серьезные проблемы для секторов, потребляющих их продукцию. С целью улучшения собираемости налогов Правительство Российской Федерации предприняло в последние месяцы ряд мер, направленных на привлечение дополнительных доходных источников и перекрытие каналов уклонения от уплаты налогов. Ведется работа с крупнейшими должниками перед федеральным бюджетом и внебюджетными фондами. Прекращено применение налоговых освобождений. Однако ситуация с поступлением налогов продолжает оставаться очагом напряженности в экономике. Это отражается на финансировании большинства расходных статей, особенно выплаты пенсий, оплаты коммунальных и транспортных услуг бюджетной сфере, инвестиций и других. В программу было заложено решение об увеличении внутренних и

внешних заимствований для покрытия разрыва между доходами и расходами бюджета на время, необходимое для улучшения сбора налогов. Оно опиралось на развитие рынка государственных ценных бумаг. Доходность государственных краткосрочных облигаций (ГКО) оказалась весьма высокой, хотя к концу декабря 1996 г. на вторичном рынке она снизилась до 33% годовых против примерно 100% в начале года. Резко возросшие в 1996 году масштабы заимствований на внутреннем рынке (объем правительственных обязательств только в части ГКО и облигаций федерального займа (ОФЗ) увеличился за год в 3 раза) привели к повышению размера внутреннего долга, оформленного ГКО и ОФЗ, с 16% до 25% по отношению к валовому внутреннему продукту (по оценке с учетом срочности государственных ценных бумаг), что близко к предельно допустимой величине внутреннего долга, выраженного в процентах к валовому внутреннему продукту (в частности, определяемой Советом Безопасности Российской Федерации в 30%). При этом краткосрочный характер долговых обязательств (средний срок погашения облигаций не превышает пяти месяцев) делает невозможным обслуживание и погашение внутреннего долга без дальнейшего наращивания его масштабов. Вследствие этого ставки банковского кредита вопреки сценарию программы снижаются медленно, финансовое состояние большинства предприятий не нормализовано. Недостаток оборотных средств и недоступность кредита толкают многие из них к неплатежам и сокращению производства. Все это препятствует также развитию в необходимых масштабах инвестиционного процесса и реструктуризации производства. Общий объем инвестиций в 1996 году сократился на 18 процентов. Правительственная программа в инвестиционной сфере оказалась сорвана. Федеральная инвестиционная программа 1995 года профинансирована на 63 процента годовых бюджетных назначений, или на 8,1 трлн. рублей. По субъектам Федерации федеральная инвестиционная программа была обеспечена финансированием только на 68 процентов. Не лучше ситуация и в 1996 году. За 1996 год профинансировано всего 17,4 трлн. рублей государственных инвестиций, или 52 процента годовых назначений, программа конверсии оборонных отраслей профинансирована на 20,3 процента, а инвестиции, намеченные к размещению на конкурсной основе для реализации быстроокупаемых коммерческих проектов, - на 6,4 процента от годовых назначений. Такое положение дестабилизирует рынок капитальных вложений и приводит к потере доверия к государству со стороны частных инвесторов. Под воздействием низкого платежеспособного спроса на научно-техническую продукцию как со стороны государства, так и негосударственного сектора снизились масштабы инновационной деятельности. Сохраняется высокая степень долларизации экономики. Позитивные тенденции середины 1995 года в текущем году были прерваны и пока не возобновились. В итоге предусмотренная программой активизация структурной перестройки до сих пор не достигнута и в ближайшее время необходимо добиться серьезных сдвигов на этом направлении. В целом в основе бюджетного и инвестиционного кризисов лежит резкое обострение структурных и институциональных проблем. За пять лет реформ не удалось окончательно разделить финансы государства и предприятий. Предприятия и банки с низкой экономической эффективностью продолжают функционировать за счет средств государственного бюджета, а также кредиторов, поставщиков и потребителей. В программе была поставлена цель обеспечить повышение уровня жизни населения. Однако в 1995 году заметно снизились реальные располагаемые доходы населения (на 13%), особенно в первые месяцы

вследствие усиления инфляции, а в 1996 году их стабилизация достигнута на более низком уровне. Предприняты меры по повышению минимальных размеров оплаты труда, пенсий, пособий и стипендий, по сокращению масштабов бедности. Однако результативность мер снижалась из-за задержки выплаты зарплаты и пенсий. Региональная картина бедности по-прежнему тесно связана с отраслевой спецификой территорий. Наиболее значительные группы беднейшего населения сконцентрированы в регионах с преобладанием обрабатывающей промышленности и низким уровнем экономического развития, слабыми возможностями обеспечения за счет собственных ресурсов приемлемого уровня развития социальной сферы. В таких регионах, как правило, пониженный по сравнению с другими территориями удельный вес занятого населения. В более благополучном положении находятся регионы с преобладанием добывающих отраслей промышленности, на продукцию которых имеется устойчивый спрос на внутреннем и внешнем рынках (предприятия топливно-энергетических отраслей, цветной и черной металлургии). Это прежде всего регионы Северного, Западно-Сибирского и Восточно-Сибирского экономических районов. В области институциональных преобразований существенный прогресс был достигнут в сфере законодательства: введены в действие первая и вторая части Гражданского кодекса, законы об акционерных обществах и ценных бумагах. Однако реализация основных задач программы в этой области была сорвана. Не удалось добиться прогресса в защите прав собственности и обеспечении выполнения взаимных обязательств хозяйствующих субъектов. Темпы приватизации заметно отстают от предусмотренных программой, доходы от приватизации и продажи акций, принадлежащих государству, существенно ниже запланированных. Тормозом для проведения эффективной приватизации остается неурегулированность вопросов, связанных с приватизацией земли и недвижимости. Несмотря на углубление неплатежеспособности предприятий, процедуры банкротства не стали пока важным инструментом их реструктуризации. Не удалось отладить механизм управления государственной собственностью. Оценивая сложившуюся экономическую ситуацию в целом, можно утверждать, что страна проходит самую трудную фазу кризиса, охватившего российскую экономику с 1990 года. Его преодоление дается с большими сложностями и идет гораздо медленнее, чем первоначально предполагалось. Это обусловлено тремя группами факторов. Первая группа связана со структурными деформациями и технологической отсталостью, сформировавшимися в условиях действия командных методов управления, неразвитостью рыночных механизмов и институтов частной собственности, а также с разрывом длительно складывавшихся связей с республиками бывшего Союза ССР и странами СЭВ. Вторая - с отставанием в области институциональных преобразований, особенно в создании баланса прав, власти и интересов собственников, менеджеров и работников предприятий, а также органов государственной власти всех уровней, в обеспечении правовых отношений собственности в аграрном секторе. Третья группа факторов включает ошибки, допущенные в ходе самих реформ. Среди них - слабая социальная составляющая и, соответственно, высокая цена реформ для большей части населения, запаздывание с реформами на микроуровне, серьезные недостатки в функционировании налоговой системы, сочетающей высокое налоговое бремя для одних и многочисленные льготы для других, что не способствовало укреплению налоговой, бюджетной, платежной и договорной дисциплины, укреплению законности и правопорядка. Значительным недостатком является отсутствие должной последовательности и согласованности в проведении денежно-кредитной и финансовой политики, когда периоды жестких подходов сменялись периодами их ослабления. Отставание с реализацией программы, особенно в институциональных преобразованиях, в налогово-бюджетной и инвестиционной сферах серьезно влияет на перспективы выхода из кризиса. Тем не менее главные предпосылки экономического роста и структурной перестройки созданы. Теперь необходимо энергичными и последовательными действиями добиться перелома и реализовать имеющиеся возможности. Достижение этой цели должны обеспечить мероприятия, составляющие суть новой программы Правительства Российской Федерации "Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах".

1.2. Угрозы национальным интересам России в области экономики

При разработке настоящей Программы Правительство Российской Федерации исходило из необходимости решения важнейших социально-экономических проблем и преодоления внешних и внутренних угроз, которые могут затормозить или остановить продвижение страны к экономическому благополучию. Основными из них являются: неэффективная структура накоплений, низкий уровень инвестиций в основные фонды и человеческий капитал; демонетизация экономики; низкий уровень платежной и договорной дисциплины и сбора налогов, существование в экономике значительного числа нежизнеспособных предприятий; высокая долговая нагрузка на экономику, необходимость обслуживания внешнего долга; низкое качество управления, техническая и технологическая отсталость и высокая степень физического износа основных фондов большинства предприятий, их медленная адаптация к новой экономической среде; высокая затратность национальной экономики, касающаяся практически всех факторов производства - труда, капитала, материалов, энергии; возрастающая доля теневого сектора экономики; ослабление научно-технического потенциала страны, вывоз за ее пределы результатов перспективных НИОКР и конкурентоспособных технологий, осуществляющийся зачастую нелегально или на несправедливых, невыгодных для России условиях; отставание в приросте разведанных запасов минерально-сырьевых ресурсов от темпов их добычи, а также формировании инфраструктуры для первичной переработки и транспортировки добытых природных ресурсов в районах освоения новых месторождений; неэффективная структура экспорта и импорта, существенная зависимость от конъюнктуры мирового рынка по ряду товарных позиций, утечка капиталов за рубеж, имеющая место практика монопольного поведения иностранных производителей на внутреннем рынке, нарушающая принципы справедливой конкуренции; сохранение дискриминационных барьеров для российских экспортеров на внешних рынках; высокая дифференциация населения по уровню доходов, фактическое отсутствие "среднего класса" в российском обществе, значительная доля населения с доходами ниже прожиточного минимума, существование очагов высокой локальной концентрации безработицы; несоответствие между структурой спроса на рабочую силу и ее предложением; неурегулированность межбюджетных отношений.

1.3 Потенциал развития российской экономики

Россия имеет существенные конкурентные преимущества, способные оказать воздействие на улучшение экономического положения. От эффективности использования имеющегося позитивного потенциала и устранения существующих ограничений зависят темпы социально-экономического развития страны и ее экономическое могущество. Население и трудовые ресурсы. Конкурентными преимуществами страны являются наличие квалифицированных трудовых ресурсов при относительно низкой стоимости рабочей силы. Демографическая ситуация, сложившаяся в России на данный момент, позволяет сделать вывод, что численность лиц в трудоспособном возрасте имеет тенденцию к увеличению. Это создает предпосылки для роста трудового потенциала страны. В то же время указанные процессы сопряжены с необходимостью создания новых рабочих мест. Позитивным фактором является наметившаяся в 1995 году тенденция увеличения средней продолжительности жизни россиян. Природно-сырьевая база. В настоящее время Россия располагает основными видами минерально-сырьевых ресурсов в объемах, удовлетворяющих текущие и перспективные потребности производства и населения, а также позволяющих осуществлять экспортные поставки. Вместе с тем экономика страны в целом и отдельные ее регионы

испытывают дефицит в высококачественных рентабельных для промышленного освоения ресурсах урана, марганца, хрома, титана, вольфрама, некоторых видов топливно-энергетического сырья, неметаллов. В структуре минерально-сырьевой базы более 71 процента занимают топливно-энергетические ресурсы, представленные газом, углем, нефтью, 15 процентов - нерудное сырье, 13 процентов - черные, цветные и редкие металлы. Высокой является обеспеченность России хвойной древесиной и пресной водой. Нерешенными проблемами являются отставание прироста разведанных запасов от темпов их добычи, а также формирование инфраструктуры для первичной переработки и транспортировки в районах освоения новых месторождений; неблагоприятное географическое размещение подготовленных запасов отдельных видов минерального сырья; отсутствие на территории России разведанных запасов некоторых руд черных и легирующих металлов и достаточных объемов остродефицитных видов неметаллического сырья; резкое сокращение поискового задела; создание единой системы учета и оценки природных ресурсов, повышение уровня рационального и эффективного их использования, охраны и воспроизводства, переход на платное пользование природными ресурсами, совершенствование нормативно-правовой базы природопользования. Производственный потенциал. Производственный потенциал по своей общей мощности является избыточным, особенно в связи с демилитаризацией экономики. В то же время остро не хватает мощностей по производству современной, конкурентоспособной, высококачественной продукции потребительского и инвестиционного назначения. Несмотря на низкий уровень использования производственных мощностей, не вся их незагруженная часть может рассматриваться в качестве резервной из-за несоответствия структуре спроса, ресурсоемкости и устаревших технологий. В результате сложилась ситуация, когда требуется масштабное и быстрое замещение устаревшего производственного потенциала, оказавшегося не востребованным рынком. Содержание на балансе предприятий больших объемов незагруженных производственных мощностей (порядка 50-60%) увеличивает издержки и понижает конкурентоспособность продукции. Таким образом, главным узким местом российской экономики в настоящее время является отсутствие широкомасштабных инвестиций в реальный сектор, несоответствие структуры вложений потребностям экономики в целом. Основные задачи и мероприятия настоящей Программы концентрируются именно на этом направлении. Научно-технический потенциал. Уровень развития научно-технического потенциала во многом определяет эффективность экономической деятельности, обороноспособность, духовную и политическую культуру населения страны, защищенность личности и общества от воздействия неблагоприятных природных и антропогенных факторов. Большим преимуществом является развитость фундаментальной науки и наличие достаточно сильных позиций по передовым технологическим направлениям. Среди них - биотехнологии, лазерная техника, генная инженерия, исследования и разработки в области ядерной энергетики, авиации, освоение и исследование космического пространства и ряд других. Необходимо сохранить имеющийся потенциал, остановить нарастание потерь в этой сфере. Реализация научно-технического потенциала будет определяться формированием эффективного механизма трансформации результатов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в наукоемкие технологии, способные стать основой технического перевооружения широкого круга отраслей и производств на качественно новом уровне, создать основу для технологического перевооружения, занять прочные позиции на мировом технологическом рынке.

Финансовый потенциал. Потенциально страна располагает определенной базой для экономического роста, определяемой прежде всего высоким уровнем негосударственных сбережений. Этот потенциал может быть эффективно реализован при совершенствовании структуры накопления и приобретаемых активов, поддержания на оптимальном уровне их динамики, трансформации сбережений в инвестиции, эффективные в целом для страны. Потенциал интеграционных процессов. Развитие интеграционных процессов формирует предпосылки для полноценной реализации возможностей экономического роста, выстраивания новых экономических, политических и гуманитарных отношений со странами ближнего и дальнего зарубежья. Ожидается, что введение единой европейской валюты в рамках ЕЭС приведет к существенному возрастанию экономической активности в этом регионе. Значительные резервы роста имеют страны Восточной Европы. Высокие темпы экономического роста сохранятся и в странах азиатско-тихоокеанского региона. С учетом этих процессов для России создаются новые возможности использования преимуществ своего местоположения. Можно ожидать, что при этом улучшатся условия для устранения существующих барьеров для российских товаров, повысится конкурентоспособность страны на мировом рынке капиталов, будут созданы предпосылки для интенсивного развития транспортной и информационной инфраструктуры. Формирование мощных экономических объединений стран создает основу для экономического притяжения стран СНГ, расширения взаимовыгодного сотрудничества и формирования общего экономического пространства. Однако в условиях активизации интеграции в мировое хозяйство России придется столкнуться с обострением конкурентной борьбы с иностранными производителями на внутреннем рынке, а также на мировых рынках товаров, услуг и капиталов. Процесс укрепления на традиционных для России рынках и проникновения на новые потребует немалых усилий. Это предъявляет высокие требования к динамике социально-экономического развития страны и параметрам его эффективности. Прогнозируемые темпы роста мировой экономики до конца столетия составят 2,5-3% в год. Для занятия Россией достойного места в мировой экономике необходим выход на среднегодовые темпы экономического роста, по крайней мере вдвое превышающие среднемировые.

2. Новый этап преобразований - структурная перестройка и экономический рост

При всех исключительных трудностях, которые переживает российская экономика, в ней произошли серьезные качественные изменения. В основном завершена либерализация цен и хозяйственных связей. Осуществлена массовая приватизация, более 70 процентов валового внутреннего продукта производится в негосударственном секторе. В 1996 году после ряда попыток удалось добиться ощутимого снижения инфляции. Все это позволяет сделать вывод, что основные задачи первого этапа реформ решены, российская экономика стала преимущественно рыночной. Исходя из этого можно говорить о переходе к следующему этапу преобразований российской экономики, к ее подъему, без которого невозможно решение нарастающих социальных проблем. Главное же - воссоздана система государственного регулирования экономики, хотя и на новой институциональной основе. Общество созрело для существенного повышения роли и ответственности государства в обеспечении нормального хода социально-экономического развития. Ключевой фактор возобновления экономического роста - структурная перестройка экономики. Ее специфика состоит в том, что перестраивать необходимо экономику, сложившуюся, в основном, в условиях планово-распределительной системы и изоляции от мирового рынка, страдающую глубокими деформациями, низкой конкурентоспособностью большинства изделий обрабатывающей промышленности, высоким уровнем монополизации. Формирование в России структуры экономики, отвечающей критериям развитых индустриальных стран, объективно требует на этапе структурной перестройки повышения роли государства, проведения им активной структурной политики с применением всего арсенала методов рыночной экономики. Структурная перестройка - длительный процесс, который займет не менее 10-15 лет. Вместе с тем динамика структурных изменений, сроки начала и темп экономического роста будут зависеть от ряда факторов, из которых важнейшими являются следующие: создание и поддержание макроэкономических условий, необходимых для роста; обеспечение высокого уровня накоплений и трансформации их в инвестиции, повышение эффективности инвестиций, в том числе за счет улучшения их структуры; создание предпосылок для активизации структурной перестройки, прежде всего за счет поддержки эффективного сектора, выявления возможностей улучшения финансово-экономического положения проблемных предприятий с учетом перспектив возобновления экономического роста, расширения платежеспособного спроса, восстановления нормальной экономической и инвестиционной активности, снижения налогового бремени с одновременным пресечением уклонения от налогообложения, продажи по демпинговым ценам контрабандных, фальсифицированных, недоброкачественных товаров и преодоления других экономических деформаций экономики переходного периода и, в случае отсутствия таких перспектив, процессов отбраковки устаревших, нежизнеспособных производств; осуществление институциональных преобразований, необходимых для формирования эффективной рыночной экономики, снимающих барьеры на пути роста.

2.1. Макроэкономические условия

Макроэкономические условия для возобновления экономического роста и структурной перестройки состоят в: снижении налогового бремени отечественных товаропроизводителей с одновременным улучшением сбора налогов, сокращении налоговых льгот с ориентацией их на стимулирование инвестиций и укрепление финансовой дисциплины; упорядочении государственных расходов. Необходимо отладить механизм исполнения бюджета так, чтобы исключить нецелевое использование государственных средств (в том числе государственных внебюджетных фондов), задержку платежей и недофинансирование; сокращении заимствований на покрытие бюджетного дефицита; снижении процентных ставок, в том числе путем введения жесткого контроля за уровнем задолженности и платежеспособности заемщиков. Сегодня это ключевая проблема с точки зрения обеспечения роста производства и повышения инвестиционной активности. Следом за этим можно будет реализовать мероприятия по решению проблемы укрепления рубля как средства накопления и дедолларизации экономики. Трудность состоит в том, что повышать собираемость налогов придется в условиях низкого уровня производства и сокращения налогооблагаемой базы, за счет тех резервов, которые связаны с пресечением уклонения от уплаты налогов, прежде всего в сфере обращения, производстве алкогольных напитков, налогообложением торговых операций, особенно импорта товаров, осуществляемого физическими лицами в целях перепродажи, частичной заменой налогообложения доходов налогообложением недвижимости и рентными налогами и т. п. При этом сокращения доли государственных расходов в валовом внутреннем продукте следует добиваться путем увеличения последнего, поскольку возможности для ограничения расходов исчерпаны. Требуется, хотя и более медленный относительно динамики валового внутреннего продукта, но рост абсолютных размеров расходов государства на укрепление правопорядка и обороноспособности, образовательного и научно-технического потенциала, на инвестиции в развитие инфраструктуры, на обеспечение более высокой социальной защищенности граждан, особенно детей и престарелых, на развитие здравоохранения, культуры и искусства. Для увеличения доходов бюджета будут приняты также меры по наращиванию производства и налогооблагаемой базы на действующих производственных мощностях, в том числе за счет реализации комплекса мероприятий по совершенствованию ценовой и налоговой политики, а также ослаблению остроты кризиса неплатежей. Увеличение доходов бюджета, а также реструктуризация и повышение эффективности его расходов позволят сократить бюджетный дефицит и заимствования государства на финансовых рынках, снизить доходность государственных ценных бумаг, приступить к последовательному сокращению размеров государственного долга и расходов по его обслуживанию. При этом условии, а также при стабильности национальной валюты станет возможным снизить реальные процентные ставки до уровня, доступного для нормально работающих предприятий. Снижение процентных ставок и удешевление кредита - критическая точка, с прохождением которой открываются возможности разрешения ряда хронических проблем реформируемой российской экономики: создаются реальные условия для ликвидации кризиса платежей, сокращения объемов бартера, для реального укрепления платежной и финансовой дисциплины; появляются условия для пополнения оборотных средств и улучшается финансовое положение жизнеспособных предприятий. Объективно выявляются и те производства, которые неконкурентоспособны и тянут всю экономику вниз. При этом не происходит усиления инфляции; у предприятий появляется реальная возможность наращивать накопление и осуществлять эффективные инвестиции в развитие производства. Для снижения процентных ставок потребуется принимать и иные меры, направленные в том числе на обеспечение рационального использования предприятиями предоставляемых кредитов, по повышению доверия кредиторов к заемщикам, поскольку уровень процентных ставок включает и риск кредиторов. Наряду с государственным контролем уровня их платежеспособности необходимо ввести процедуры контроля за финансами неплатежеспособных предприятий со стороны комитетов кредиторов, обеспечить сохранность активов заемщиков, выступающих в качестве обеспечения кредитов и т. д. Снижение процентных ставок до нормального уровня будет означать завершение финансовой стабилизации.

2.2. Накопления и инвестиции

Увеличение накоплений и полная трансформация их в инвестиции - основное условие быстрого экономического роста. В странах с высокими темпами роста экономики уровень накопления достигал трети валового внутреннего продукта. В настоящее время уровень негосударственных сбережений в России достаточно высок в сравнении с большинством стран - 34-36 процентов валового внутреннего продукта. Но из них инвестируется лишь около двух третей. Остальное иммобилизуется государственным заимствованием, обращается в доллары или вывозится из страны. Возможности повышения уровня накопления в России сравнительно ограничены. Тем не менее эти возможности существуют. Они связаны прежде всего с тем, что, во-первых, производство многих видов массовых потребительских и инвестиционных товаров, ныне импортируемых, может быть налажено в стране с меньшими издержками, во-вторых, при расширении потребительского и инвестиционного спроса существенно увеличится емкость внутреннего рынка, что весьма важно в условиях высоких транспортных барьеров, в-третьих, имеется недоиспользуемый потенциал предприятий оборонного комплекса по производству экспортной и гражданской продукции, в-четвертых, существует значительный платежеспособный спрос на создание объектов инфраструктуры индустрии отдыха и туризма. Но первоочередная для России, лежащая на поверхности проблема, - это трансформация имеющихся сбережений в инвестиции и, прежде всего, дедолларизация экономики и укрепление доверия к рублю, прекращение утечки капитала. Только за счет этого фактора возможно дополнительное увеличение инвестиций на 6% в год. Другой важный фактор - формирование эффективного рынка капиталов и механизмов, обеспечивающих мобилизацию инвестиционных ресурсов и их наиболее эффективное размещение. Ключевым условием роста накоплений и повышения инвестиционной активности является снижение инвестиционных рисков, повышение уровня доверия потенциальных инвесторов к хозяйственным партнерам и к государству. Для этого необходимы политическая и экономическая стабильность, укрепление права собственности, улучшение управления предприятиями, успехи в борьбе с преступностью. Важную роль могут сыграть и государственные вложения, сначала в формах, позволяющих возложить на государство часть инвестиционных рисков, а затем за счет возрастающей доли государственных инвестиций, направляемых на развитие инфраструктуры и поддержку прогрессивных сдвигов в структуре экономики. Это предполагает усиление функций государства как "стратегического" инвестора. В настоящее время в России в процессе становления рыночной экономики происходит болезненный процесс смены инвестиционных режимов: на смену большим объемам капиталовложений при низкой их эффективности приходит новый режим, для которого будет характерна высокая эффективность при относительно меньших объемах инвестиций. Условием роста инвестиций в производство является предложение высокоэффективных, хорошо обоснованных инвестиционных проектов. На новом этапе преобразований государство будет активно осуществлять институциональные изменения, содействующие повышению эффективности и конкурентоспособности отечественных предприятий, в том числе поощряя конкуренцию на внутреннем рынке, контролируя деятельность естественных монополий; прямо поддерживать в определенных случаях отечественную обрабатывающую промышленность, особенно в высокотехнологичных конкурентноспособных производствах; содействовать адаптации других отраслей к рыночным условиям и сохранению за важнейшими из них устойчивого положения на внутреннем рынке. Тем самым будут решаться задачи обеспечения занятости и доходов населения, расширения налоговой базы и сбалансированности бюджета, улучшения платежного баланса, укрепления национальной валюты. В соответствии с основными целями Программы будет развиваться и процесс нормотворчества, направленный, в первую очередь, на системное правовое обеспечение развития российской экономики и интеграцию ее в мировое хозяйство. Основное внимание Правительство Российской Федерации направит на законодательное обеспечение гарантий права собственности и инициативной деятельности предпринимателей, конкретизацию основ федерализма, создание целостной правовой базы организации и деятельности судебной системы, совершенствование и укрепление системы исполнения судебных решений. Предстоит большая работа в области создания правовых механизмов реформирования имущественных, земельных, жилищных и трудовых отношений. Предпосылкой экономического подъема является также последовательное освобождение производственного сектора от бремени содержания социальной сферы и "перекрестного субсидирования", когда за счет повышенных цен и тарифов для производства поддерживается их льготный уровень для населения и некоторых иных категорий потребителей. Осуществление намеченных первоочередных мероприятий должно привести к перелому в негативных тенденциях, который необходим для решения стратегических задач Программы, и прежде всего главной социальной задачи - обеспечения роста доходов и потребления населения. Реальный социальный эффект реформ может быть достигнут только в том случае, если людям будет предоставляться работа и своевременно выплачиваться заработная плата. Особо нуждающимся, малообеспеченным гражданам будут предоставляться пособия в соответствии с формируемой системой государственных минимальных социальных стандартов.

3. Цели, задачи и этапы реализации программы "Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах"

Структурная перестройка экономики, составляющая основное содержание нового этапа преобразований, охватывает продолжительный период, выходящий за срок действия настоящей Программы. Соответственно цели и задачи настоящей Программы определяются исходя из необходимости решения долгосрочных проблем социально-экономического развития страны с постановкой задач, реально выполнимых в 1997-2000 годах. Цели настоящей Программы: 1. Достижение к концу столетия устойчивого экономического роста не ниже 5 процентов в год. Обеспечение высоких темпов роста инвестиций, необходимых для динамичного развития экономики и структурных преобразований. 2. Осуществление институциональных преобразований, необходимых для эффективного функционирования рыночной экономики, обеспечивающих гарантии прав собственности, справедливую конкуренцию, регулирование естественных монополий, укрепление законности и правопорядка. 3. Обеспечение прогрессивных структурных сдвигов в производстве и экспорте. Повышение на этой основе эффективности и конкурентоспособности предприятий. Сокращение доли неэффективных производств. 4. Рост реальных доходов и потребления населения, существенное продвижение в борьбе с бедностью. Для достижения указанных целей необходимо решить следующие задачи: 1. Обеспечить макроэкономические условия для структурной перестройки и экономического роста: темпы инфляции не выше 6-8 процентов в год, дефицит федерального бюджета в конце периода - 1,5-2 процента валового внутреннего продукта. 2. Провести реформу предприятий с целью существенного повышения эффективности управления ими в рыночных условиях, включающего в себя в том числе установление контроля за деятельностью руководителей со стороны собственников, исключение возможностей присвоения отдельными руководителями, работниками и акционерами акционерных обществ его имущества или нанесения ему ущерба иными способами, установление порядка оплаты руководителей в зависимости от размеров налогооблагаемой прибыли, прироста капитала предприятия и выплачиваемых по голосующим акциям дивидендам. 3. Стабилизировать ситуацию в научно-технической сфере, привести объемы и механизмы государственной поддержки научно-технической сферы в соответствие с потребностями ее реструктуризации и требованиями ее дальнейшего развития с целью достижения технологического лидерства по ряду приоритетных направлений. 4. Провести реформу социальной сферы с целью значительного повышения ее эффективности, включая прекращение субсидирования через цены на товары и услуги и замещение его адресными пособиями нуждающимся в увязке с прожиточным минимумом. Обеспечить соблюдение трудового законодательства и усилить ответственность за его нарушение. 5. Обеспечить реализацию системы государственных минимальных социальных стандартов в сфере потребления, образования, здравоохранения и культуры. 6. Осуществить налоговую реформу, предусмотрев упрощение налоговой системы, повышение сбора налогов при снижении налогового бремени для предприятий. Обеспечить стабилизацию поступлений налогов и сборов в бюджет расширенного правительства, включая пенсионный фонд и внебюджетные социальные фонды, на уровне 32-34 % валового внутреннего продукта, в том числе в консолидированный бюджет - на уровне 25-26% валового внутреннего продукта. Ввести в действие Налоговый кодекс, отвечающий этим требованиям. 7. Воздействовать на формирование оптимальной структуры и уровня доходов на основе совершенствования системы налогообложения доходов.

8. Обеспечить уровень накопления в экономике до 27-28% валового внутреннего продукта и создать условия для трансформации сбережений в инвестиции. Повысить долю инвестиций в основной капитал до 22-24% валового внутреннего продукта. Стимулировать инвестиции в высокотехнологичные, наукоемкие отрасли экономики. Создать благоприятный климат для иностранных инвестиций, довести их приток к концу периода до 10 млрд. долларов США в год. 9. Добиться прекращения долларизации экономики, обеспечить укрепление национальной валюты и привлекательность рублевых сбережений. Остановить утечку капитала. 10. Сократить государственные заимствования и обеспечить увеличение их срочности. Снизить доходность государственных ценных бумаг к концу периода до 2-3 процентных пунктов сверх уровня инфляции в расчете на год. Добиться снижения среднего уровня процентных ставок до уровня, обеспечивающего движение капитала в реальный сектор. 11. Обеспечить формирование конкурентоспособного финансового сектора, включающего рынок долгосрочных государственных ценных бумаг (в том числе индексируемых инвестиционных облигаций), систему государственных институтов страхования и гарантирования инвестиций, банки развития с государственным участием, специализирующиеся на инвестировании реального сектора, рынке корпоративных ценных бумаг, коммерческие банки, финансовые, инвестиционные компании и паевые инвестиционные фонды. 12. Решить проблему неплатежей на неинфляционной основе и за счет этого добиться существенного снижения использования бартера и денежных суррогатов в хозяйственном обороте. Ввести ограничения для неплатежеспособных предприятий на использование форм расчетов и методов учета реализации продукции, приводящих к уменьшению поступлений средств на расчетные счета, а также на предоставление коммерческого кредита поставщикам и покупателям, ссуд физическим лицам и иное использование средств предприятий на цели потребления. В частности, ввести нормирование заработной платы и фонда потребления, отнеся выполнение обязательств предприятия по выплате сверхнормативной заработной платы и фонда потребления в очередь после выполнения обязательств перед бюджетами и государственными внебюджетными фондами. 13. Обеспечить защиту интересов отечественных производителей и повышение их конкурентоспособности. 14. Сформировать условия для взаимовыгодной интеграции России в мировую экономику, рационализации ее роли в системе международного разделения труда. Обеспечить достижение устойчивости платежного баланса страны на основе финансирования отрицательного сальдо по текущим операциям притоком капиталов в экономику, преимущественно в виде прямых инвестиций, и ослабления бремени обслуживания внешнего долга в период возобновления экономического роста. 15. Осуществить военную реформу. Изменить структуру расходов бюджета на национальную оборону в пользу затрат, связанных с проведением НИОКР и оснащением Вооруженных Сил современными видами вооружения и военной техники.

16. Продолжить укрепление экономических и финансовых позиций субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления для обеспечения самостоятельности в решении социально-экономических вопросов, относящихся к их ведению. Для комплексного решения этой задачи провести реформирование взаимоотношений бюджетов всех уровней. Обеспечить достижение подлинного бюджетного федерализма. Реализация настоящей Программы осуществляется в три этапа: 1997 год, 1998 год, 1999-2000 годы.

1997 год

Основное содержание политики 1997 года - ремонетизация экономики (перевод основной части расчетов в денежную форму), подготовка и начало широкомасштабных структурных реформ (реформа предприятий, коммунальная реформа, военная реформа), создание условий для оживления инвестиционного процесса. Основные задачи в макроэкономической сфере - сокращение процентных ставок до 20-25 процентов в номинальном исчислении, вытеснение из денежного оборота иностранной валюты и не имеющих реального обеспечения квазиденежных инструментов, увеличение оборотных средств предприятий. На этой основе - обеспечение оживления производства. Существенное повышение сбора налогов, делая основной упор на косвенное налогообложение (таможенные пошлины, алкоголь, автомобили) и налогообложение доходов, оборотов и имущества, локализованных ныне в теневом секторе. Введение методов учета и ценообразования, исключающих занижение налогоплательщиками доходов от реализации продукции. Сокращение чрезмерного налогового бремени путем снижения ставок ряда специфических налогов. Подготовка налоговой реформы, принятие первой части Налогового кодекса, подготовка и представление Налогового кодекса полностью. Предоставление любых налоговых льгот и иных мер государственной поддержки лишь при условии строгого соблюдения налогоплательщиками и предприятиями требований законодательства, налоговой, бюджетной, платежной и договорной дисциплины, экономических нормативов, особенно - обеспечивающих защиту прав акционеров, кредиторов, вкладчиков, деловых партнеров и потребителей. Жесткое ограничение масштабов внутренних заимствований, их максимально возможное замещение внешними заимствованиями. Жесткая регламентация отношений по исполнению бюджета. Принятие Бюджетного кодекса. Подготовка мероприятий по реструктуризации расходов консолидированного бюджета. Начало реализации бюджета развития с закрепленными источниками доходов и особым порядком управления, концентрация ресурсов на осуществлении высокоэффективных проектов. Начало массового притока прямых иностранных инвестиций. Начало осуществления крупных инвестиционных проектов с участием иностранных инвесторов. Начало реформы предприятий и реструктуризации долгов. Осуществление с участием государства ряда проектов по реструктуризации проблемных предприятий. Принятие нормативных актов, регулирующих инвестиционные процессы и управление государственными пакетами акций. Значительный рост иностранных портфельных инвестиций и курсовой стоимости акций российских предприятий. Денежная приватизация ряда крупных предприятий. Начало структурной перестройки в отраслях естественных монополий, введение новых механизмов ценообразования, снижение масштабов перекрестного субсидирования, исключающих использование трансфертных цен и дискриминацию потребителей и поставщиков. В социальной сфере - нормализация выплаты заработной платы, стабилизация доходной базы Пенсионного фонда Российской Федерации, инвентаризация социальных льгот и привилегий. Принятие поправок к законодательству, обеспечивающих целевой характер социальных трансфертов.

Согласование с регионами концепции коммунальной реформы, утверждение схемы снижения дотаций жилищно-коммунальному хозяйству. Подготовка органов местного самоуправления к проведению реформы. Решение о характере пенсионной реформы - накопительная или солидарная.

1998 год

Основное содержание политики 1998 года - обеспечение существенного роста инвестиций в основные фонды и масштабная реструктуризация бюджетных расходов. Налоговая реформа. Принятие Налогового кодекса. Введение упрощенной системы налогообложения малого предпринимательства. Принятие бюджета с четко выделенным бюджетом развития и с существенно уменьшенным дефицитом. Введение системы страхования банковских депозитов как условия роста вкладов в банки. Создание финансовых и институциональных предпосылок для осуществления технологического прорыва в производствах, обладающих потенциальной конкурентоспособностью на мировом и внутреннем рынке товаров. Полномасштабная реализация реформы предприятий. Существенное увеличение частных инвестиций. Продажа государством остаточных государственных пакетов акций. Полномасштабное проведение коммунальной реформы. Обеспечение в большинстве регионов полной оплаты населением текущих затрат по содержанию жилья. Существенное сокращение дотаций жилищно-коммунальному хозяйству. Ликвидация перекрестного субсидирования в отраслях естественных монополий, перевод субсидий в бюджет. Введение новой системы социальных трансфертов, увязанной с реальными доходами реципиентов. Принятие пакета законодательных актов, нормализующих систему социальных льгот и обеспечивающих адекватные источники их финансирования. Начало реформ по перестройке здравоохранения и образования. Принятие нормативных актов, запускающих пенсионную реформу.

1999-2000 годы

Основное содержание заключительного этапа реализации настоящей Программы - переход к устойчивому экономическому росту. В этот период дадут результаты мероприятия по реструктуризации расходной части бюджета: произойдет относительное снижение военных расходов, государственное накопление приблизится к положительным значениям. Станет возможным также существенное увеличение расходов на образование и здравоохранение (в рамках проводимой реформы финансирования этих сфер). Начало пенсионной реформы. Практически завершится реформа предприятий, произойдет существенное обновление управленческого корпуса, сформируется устойчивая структура собственности. Завершение в основном процесса приватизации. Начало преодоления отставания технического уровня отраслей, ориентированных на внутренний рынок. Активная модернизация отечественной обрабатывающей промышленности. Рост доли продукции высокой степени обработки в экспорте. Логика реализации Программы отражена в следующей схеме:

СХЕМА РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

+--------------+ +-------------+ +--------------------+ ¦Рост доходов и¦ ¦ЭКОНОМИЧЕСКИЙ¦ ¦Прогрессивные струк-¦ ¦ потребления +----¦ РОСТ +----------¦ турные сдвиги ¦ +--------------+ +-------------+ +--------------------+ ¦ ¦ ¦ +--------+ ¦ ¦ ¦ ¦ +-------------+ ¦ ¦ ¦ БЮДЖЕТ +-+ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦РАЗВИТИЯ¦ +-----------+ ¦ ¦ +----------------+ +------------+¦ +--------+ ¦Привлечение¦ ¦ ¦ ¦Макроэкономичес-¦ ¦Накопления и++-----+ ¦иностранных¦ ¦ ¦ ¦ кие условия ¦ ¦ инвестиции ++---------------¦инвестиций ¦ ¦ ¦ +----------------+ +------------++--------+ +-----------+ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +-----------------+ ¦¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦Институциональные¦ ¦¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +-+ ¦ преобразования ¦ ¦¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +-----------------+ ¦¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ + - - - - - - - - +¦¦ ¦ ¦ ¦ +----------+ +-------------+ ¦ ¦ +-----------+ ¦¦ ¦ ¦ ¦ +---¦Ликвидация+-¦Реструктуиро-+-+---+-+--¦ Реформа +----++¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +-¦неплатежей¦ ¦вание долгов ¦ ¦ ¦ +¦предприятий+------+-+---+ ¦ ¦ ¦ +----------+ +-------------+ ¦ ¦ ¦ ¦+-----------+ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +-----+ +---+ ¦ ¦ +-------+ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +----------+ ¦ +------------+ ¦ +--------¦Реформа¦¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦Снижение ¦ ¦ ¦ Остановка ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ЖКХ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦процентных¦ +--¦утечки капи-¦ +---¦ +-------+¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ставок ¦ ¦тала; дедол-¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +----------+ ¦ ларизация ¦ ¦+-----------+ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +------------+ ¦ ¦¦ Реформа ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +¦социальной +-+ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +----------+ +------------+ ¦ ¦¦ сферы ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦Снижение ¦ ¦ Укрепление ¦ ¦+-----------+ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ставок по ¦ ¦национальной¦ ¦ ¦+-----------+ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ГКО ¦ ¦ валюты ¦ ¦¦ Военная ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +----------+ +------------+ ¦ +¦ реформа ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦+-----------+ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +-----------+ ¦ ¦+-----------+ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦Улучшение ¦ +¦ Налоговая ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦собираемо- +----------------------+-+¦ реформа +------+ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦сти налогов¦ ¦+-----------+ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +-----------+ ¦ ¦+--------------+ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦¦Регулирование ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +¦ест. монополий¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +--------------+ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +--------------+ ¦ ¦ ¦ ¦ +-------------+ ¦Улучшение ра- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ Борьба с ¦ ¦ ¦боты судов, ¦ ¦ ¦ ¦ +--¦преступностью+----------------------¦судебная ре- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +-------------+ ¦ ¦ форма ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +--------------+ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ + - - - - - - - - - + ¦ ¦ ¦ +-----------------------------------------------+ ¦ ¦ +--------------------+ +------------------------------------------------¦ Банкротства ¦ +--------------------+

4. Макроэкономическая политика

4.1. Основные задачи макроэкономической политики

Несмотря на ряд позитивных сдвигов, произошедших за последние годы, российская экономика столкнулась с качественно новыми проблемами, от способа решения которых зависят перспективы развития страны в средне- и долгосрочной перспективе. После подавления инфляции главной целью макроэкономической политики Правительства становится преодоление сохраняющихся негативных тенденций в реальном секторе, переход к стадии экономического роста и его поддержание в дальнейшем на устойчивом уровне. Эта цель должна быть достигнута на основе формирования условий, обеспечивающих паритет социальных интересов в обществе, ускорение структурных преобразований в реальном секторе и повышение эффективности его функционирования. При этом Правительство Российской Федерации намерено последовательно продолжать линию на ограничение инфляции сверх уровня, препятствующего повышению инвестиционной активности и росту производства товаров и услуг. Для решения поставленных задач действия Правительства Российской Федерации будут направлены как на создание благоприятной макроэкономической среды, так и на создание правовых основ, способствующих развитию частного бизнеса. Правительство Российской Федерации будет последовательно продолжать курс на либерализацию хозяйственной жизни, развивать отношения добросовестной конкуренции между производителями. Лишь в условиях роста производства товаров и услуг может обеспечиваться высокая занятость населения и повышение уровня жизни. Однако в краткосрочной перспективе решение этих задач будет осложняться имеющимися диспропорциями в денежно-кредитной и финансовой сферах, низким уровнем внутреннего спроса, предъявляемого как со стороны государства, так и со стороны домашних хозяйств и частного сектора. В ближайшее время необходимо существенно замедлить рост государственного внутреннего долга, а в перспективе привести в соответствие темпы экономического роста и роста государственного долга, обеспечив опережающий реальный прирост валового внутреннего продукта по сравнению с уровнем реальной процентной ставки по государственным ценным бумагам. Необходимо также в кратчайшие сроки создать условия, препятствующие росту задолженности между предприятиями. В числе основных макроэкономических проблем, которые предстоит решить Правительству Российской Федерации, следует выделить следующие: - своевременное обслуживание и погашение внешнего и внутреннего долга; - ремонетизация экономики и избавление от денежных суррогатов, не имеющих реального обеспечения, снижение дефицита бюджета (в том числе и ограничение растущего дефицита региональных и местных бюджетов), реструктуризация его доходной и расходной частей: в России сохраняется относительно высокий уровень государственных субсидий, эффективность же использования государственных средств чрезвычайно низка. На повестке дня по-прежнему стоит вопрос о реальном совершенствовании налоговой системы. Дальнейшее снижение дефицита государственного бюджета - важнейшая задача Правительства Российской Федерации. Эта проблема будет решаться на базе немедленного ускорения структурных и институциональных реформ, прежде всего реформы жилищно-коммунального хозяйства, повышения финансовой и платежной дисциплины, а следовательно и сбора налогов. Реструктуризация бюджетной сферы позволит пойти на сокращение отдельных статей расходной части бюджета. Перед государством стоит также задача определения рациональной политики заимствования на внутреннем и внешнем рынках. Без снижения реальной процентной ставки по ценным бумагам Правительства до уровня, сопоставимого с рентабельностью капиталовложений в реальный сектор экономики, вряд ли можно рассчитывать на рост инвестиций в производство. Создание благоприятного инвестиционного климата должно будет стимулировать повышение инвестиционной активности как за счет консолидации внутренних источников, так и за счет притока иностранного капитала. Не менее важная задача, которая должна быть решена в среднесрочной перспективе, - обеспечение реального выполнения принимаемых законов о бюджете. Закон должен предусматривать также механизм корректировки бюджета в зависимости от изменения основных макроэкономических и структурных параметров. Только реально выполнимый бюджет способен служить эффективным макроэкономическим инструментом обеспечения финансовой стабильности, снижения процентных ставок, доверия экономических агентов к политике Правительства и переориентации капиталов в инвестиционный сектор. Правильность макроэкономической политики и тактики ее реализации будет определяться оживлением инвестиционной деятельности. На практике это будет означать, что на макроуровне удалось обеспечить сбалансированность интересов государства и населения, реального и финансового секторов экономики, т. е. создать условия для эффективного продвижения реформ на микроуровне. Уровень безработицы - один из основных социальных индикаторов, отражающих уровень эффективности экономической политики и динамику структурных преобразований - должен приближаться к значениям, обеспечивающим высокий уровень конкуренции на рынке труда, стимулирующим повышение квалификационного уровня и качество работы персонала, переток трудовых ресурсов в сферы их наиболее эффективного использования, но не вызывающим социальной напряженности в обществе.

4.2. Основные методы и механизм реализации макроэкономической политики

Обеспечение предсказуемости динамики цен, являющейся непременным условием устойчивого и сбалансированного роста экономики, дальнейшее снижение инфляции остаются важнейшими приоритетами макроэкономической политики Правительства Российской Федерации. В целях обеспечения условий для конкурентоспособности российской перерабатывающей промышленности и создания на этой основе предпосылок для экономического подъема в стране ценовая политика должна быть направлена на сдерживание роста цен на первичные энергоносители и другие сырьевые ресурсы за счет повышения эффективности производства и совершенствования налоговой системы при одновременном стимулировании внедрения энергосберегающих технологий в перерабатывающих отраслях. Этот процесс должен проходить на фоне вытеснения из обращения денежных суррогатов и иностранной валюты. В этих условиях ограничение темпов роста цен будет достигаться: проведением структурных и институциональных преобразований, включая реформу предприятий и формирование жизнеспособного сектора экономики; последовательным сокращением дефицита государственного бюджета, включая дефициты региональных и местных бюджетов; активным воздействием на формирование оптимальной структуры финансовых потоков, в том числе на основе реализации мер государственного контроля за денежным обращением, сведения к минимуму неденежных и налично-денежных форм расчетов; усилением ценового контроля за деятельностью естественных монополий (уровень цен на товары и услуги естественных монополий не должен превышать уровень цен мирового рынка); снижением рыночной процентной ставки и расширением доступа предприятий к финансовым ресурсам для пополнения оборотных средств и осуществления инвестиционной деятельности. Для достижения поставленных целей Правительство Российской Федерации будет последовательно проводить политику, направленную на сокращение бюджетного дефицита. Сокращение бюджетного дефицита может быть обеспечено прежде всего в результате проведения широкомасштабных структурных реформ, направленных на снижение нагрузки на бюджеты всех уровней и ликвидацию нежизнеспособных предприятий, а также институциональных преобразований. Основным направлением сокращения бюджетного дефицита Правительство Российской Федерации считает улучшение сбора налогов. Это будет достигаться в результате двух взаимосвязанных действий - борьбы с уклонением от уплаты налогов и реформирования налоговой системы, направленного на общее снижение налоговой нагрузки на производителей. Снижение дефицита бюджета будет достигаться также за счет: некоторого увеличения отдельных неналоговых доходов бюджета, прежде всего за счет доходов от использования государственной собственности (дивиденды, арендная плата и т. д.); рационализации государственных расходов: финансирование расходов для выполнения задач, исходя из определенных Конституцией полномочий для каждого из уровней государственного управления, существенное сокращение числа федеральных целевых программ при повышении требований к их отбору и обеспечению финансированием; выделение бюджета развития, финансирование инвестиций в "человеческий капитал", отмена дотаций и снятие перекрестного субсидирования в жилищно-коммунальном хозяйстве, на транспорте и т. д. Непременным условием стабильного роста экономики является доступность кредитных ресурсов для субъектов рынка. Одним из приоритетов макроэкономической политики Правительства Российской Федерации является снижение ставки процента по заемным средствам, которое будет достигаться вследствие:

сокращения бюджетного дефицита и повышения доверия к бюджетной политике, оказывающим стабилизирующее воздействие на финансовые рынки; привлечения на финансовые рынки той части сбережений населения, которая в настоящее время исключена из хозяйственного оборота (ожидаемый эффект дедолларизации); снижения кредитных рисков посредством предоставления государственных гарантий при финансировании инвестиций в реальном секторе экономики; совершенствования системы рефинансирования коммерческих банков. Политика устойчивого экономического роста подразумевает ремонетизацию экономики, что в приоритетном порядке требует сокращения масштабов неплатежей, рост которых служит одним из факторов сжатия внутреннего спроса. Вместе с тем Правительство Российской Федерации декларирует отказ от эмиссионного способа решения этой проблемы, так как он не устраняет причину самого явления. Решение может быть найдено только в результате проведения структурных реформ, включая реформу предприятий, обеспечивающую существенное повышение эффективности их производственно-финансовой деятельности, технологическую модернизацию производства, повышение степени загрузки производственных мощностей и прекращение государственной поддержки нежизнеспособных субъектов хозяйственной деятельности, ведущих дело неэффективно, расточительно, не принимающих усилий по сбережению ресурсов. Одновременно с этим Правительство Российской Федерации намерено полностью выполнять бюджетные обязательства, что возможно, однако, только при реальном бюджете. Для снижения остроты проблемы неплатежей Правительство Российской Федерации будет последовательно проводить курс на активизацию процедуры банкротств и реорганизацию убыточных предприятий. Снижению масштабов неплатежей будет способствовать снижение стоимости заемных средств и расширение возможностей для предприятий в пополнении оборотного капитала. Вхождение в стадию экономического подъема подразумевает не только поддержание высокого внутреннего потребительского спроса, но и рост инвестиций. Для повышения инвестиционной активности действия Правительства Российской Федерации будут направлены в первую очередь на обеспечение защиты права собственности и интересов владельцев капиталов. Основные задачи экономической политики в этой сфере: совершенствование амортизационной и налоговой политики; увеличение объемов государственных инвестиций и повышение эффективности их использования, что является особо важным на начальном этапе вывода экономики из кризиса. Кроме того, дальнейшее становление России как демократического государства, развитие правовых основ рыночной экономики и совершенствование практики их применения в совокупности с общим улучшением макроэкономических условий будет обусловливать приток иностранных инвестиций в страну. Повышение уровня жизни населения Российской Федерации, ограничение уровня безработицы пределом, обеспечивающим высокую конкуренцию на рынке труда, может достигаться только в условиях экономического роста, повышения активности каждого члена общества. Государство, наряду с созданием благоприятных условий для экономического развития, будет также осуществлять социальные программы, направленные на поддержание социальной стабильности в обществе.

4.3. Налогово-бюджетная политика

Необходимо предпринять очередные серьезные шаги по совершенствованию налогово-бюджетной политики, устранению накопившихся противоречий в этой сфере. Они определяются прежде всего несоразмерными с уровнем инфляции и характером избранной в 1995 году кредитно-денежной и финансовой политики масштабами субсидирования в российской экономике. Уровень субсидирования составляет почти 1/10 часть внутреннего валового продукта. Субсидии населению по линии жилищно-коммунального хозяйства достигают 4,5% внутреннего валового продукта, скрытые субсидии, предоставляемые коммерческим предприятиям и местным бюджетам через неплатежи по поставкам газа и электроэнергии, составляют около 3% внутреннего валового продукта, субсидии сельскому хозяйству и угольной отрасли - 1-1,5 % внутреннего валового продукта. Не доведенная до конца реформа бюджетной сферы, чрезмерные субсидии заставляют государство использовать высокое, неравномерно распределенное по субъектам экономики налоговое бремя и чрезмерные заимствования, подавляют экономический рост. Одной из важных задач является обеспечение целевого использования бюджетных средств. Предстоит наладить строгий контроль за бюджетными средствами на всех стадиях бюджетного процесса и ввести ответственность бюджетополучателей за целевое расходование бюджетных ассигнований. Этому будет содействовать переход исполнения федерального бюджета на казначейскую систему и четкое определение порядка формирования и исполнения бюджета развития. Принятие Бюджетного кодекса позволит усилить контроль за бюджетными средствами со стороны законодательной и исполнительной властей на всех стадиях бюджетного процесса. Необходимо также создать стимулы для укрепления финансового положения реального сектора экономики, в частности распространить налоговое бремя на те сектора экономики, в которые "утекает" ликвидность реального сектора, доля которых во внутреннем валовом продукте быстро растет, а вклад в доходы бюджета незначителен. Равномерное обложение налогами всех секторов экономики будет препятствовать искажению финансовых потоков и оттоку финансовых ресурсов от производства. Без таких радикальных шагов нельзя рассчитывать на существенное повышение налоговых поступлений. Основным направлением налоговой политики будет обеспечение приемлемых как для государства, так и для участников рынка условий налогообложения деятельности, обеспечивающих достижение целей бюджетной политики. Каково бы ни было стремление улучшить сбор налогов, любые попытки будут иметь ограниченную эффективность в рамках существующей налоговой системы. Единственный способ наладить стабильное поступление налоговых сборов - это провести реформу налоговой системы, главными целями которой являются выравнивание налогового бремени, обеспечение принципов справедливого налогообложения, опора на налоги, обеспечивающие стабильное поступление доходов в федеральный бюджет при неуменьшении доли средств, аккумулируемых в федеральном бюджете в результате рационализации налоговой системы. Это может быть достигнуто на основе справедливости, ясности, стабильности и предсказуемости условий налогообложения. Принципиальные положения, которые должны быть реализованы в рамках рассматриваемого периода, сводятся к следующему. Выравнивание условий налогообложения за счет резкого сокращения числа налоговых льгот и перераспределения налогового бремени на сектора, поглощающие ликвидность реального сектора, при сокращении налоговой нагрузки на производителей. Действующее налоговое законодательство предусматривает большое количество

льгот практически по каждому из существующих налогов. Кроме того, все еще сохраняется множество индивидуальных льгот. Такая ситуация, являющаяся беспрецедентной в мировой практике, превращает контроль за соблюдением налогового законодательства в чрезвычайно трудную задачу, оставляя множество лазеек для полулегального ухода от налогов. Каждая налоговая льгота является мощным стимулом для развития того вида деятельности, на который она распространяется: при наличии льгот экономическая активность перетекает именно к льготным видам деятельности. В результате даже в случае роста внутреннего валового продукта в целом налоговые поступления будут снижаться, так как рост будет достигнут в основном за счет не облагаемой налогами деятельности. При этом доля внутреннего валового продукта, облагаемая налогами, будет падать, что приведет к еще более неравномерному распределению налоговой нагрузки. Не отрицая обоснованность существования некоторых льгот, прежде всего в отношении инвестиций, в качестве средства экономического стимулирования, необходимо серьезное сокращение льгот и исключений из общего режима налогообложения, что сделает налоговое законодательство более справедливым и улучшит собираемость налогов. Объединение налогов, сокращение их количества позволит уменьшить общий уровень налоговых изъятий у налогоплательщиков, при этом отмена многочисленных налоговых льгот и улучшение сбора налогов не приведут к сокращению доли доходов бюджета во внутреннем валовом продукте. Установление исчерпывающего перечня налогов и сборов, применение которых допустимо на территории Российской Федерации. Эта мера необходима для обеспечения предсказуемости налогового законодательства. Введение подобного перечня федеральным законом исключит возможность увеличения налогового бремени в отдельных субъектах Федерации, сделает невозможным установление новых неэффективных налогов. Другой мерой, логически вытекающей из первой и направленной на достижение стабильности налоговой системы, должно стать установление предельных ставок для региональных и местных налогов. Это, с одной стороны, оградит экономических агентов от необоснованного повышения налоговой нагрузки. С другой стороны, местные власти смогут использовать возможности изменения ставок для проведения необходимой для них налоговой политики. Отмена практики изменения региональными властями налогооблагаемой базы федеральных налогов. В частности, необходимо прекратить практику отнесения местных налогов на себестоимость, что приводит к сокращению налогооблагаемой прибыли. Подобная практика противоречит принципам бюджетного федерализма. Сокращение числа налогов и упрощение правил определения размеров налоговых платежей. Объединение налогов и других обязательных платежей, имеющих одинаковую налоговую базу. Такая мера сделает налоговое законодательство более ясным как для налогоплательщиков, так и для контролирующих органов. При этом отпадет необходимость в существовании множества инструкций, которые иногда противоречат друг другу. Отмене подлежат прежде всего те налоги, суммарные поступления которых в бюджет незначительны, а в качестве объекта налогообложения выступает выручка от реализации товаров (работ, услуг). Кодификация правил, регламентирующих взаимоотношения налогоплательщика и фискальных органов, на основе устранения противоречий налогового и гражданского законодательства, обеспечения защиты гражданских прав налогоплательщиков. В проекте Бюджетного кодекса следует четко определить, что изменение налогового законодательства возможно не чаще одного раза в год одновременно с принятием федерального бюджета.

Этой норме Правительство Российской Федерации намерено следовать начиная с 1997 года. Подобная мера направлена на обеспечение стабильности и предсказуемости условий налогообложения. Частые изменения в налоговом законодательстве делают невозможным грамотное планирование экономической деятельности, создавая немалые трудности предприятиям. Особенно болезненными такие действия становятся для малых и средних предприятий, зачастую ставя их на грань банкротства. Постоянные изменения налоговых законов не только сдерживают рост малого и среднего бизнеса, но и препятствуют нормальному развитию крупных предприятий. Применение единых правил установления акцизов на отечественные и импортные товары. Эта мера направлена на усиление конкуренции на внутреннем рынке, что должно привести к улучшению качества предлагаемых товаров. При этом государство оставляет за собой право на использование протекционистских мер, однако осуществляться они должны путем изменения ввозных пошлин. Совершенствование налогового администрирования, системы контроля за исполнением налоговой дисциплины, упорядочение системы ответственности за налоговые правонарушения. В отношении формирования системы налоговых стимулов предполагается осуществление следующих мероприятий: установление налоговых льгот до трех лет на ввод в разработку новых нефтяных и газовых месторождений, а также на применение новых технологических процессов разработки трудноизвлекаемых запасов; введение дифференциации акцизов на продукцию добывающих отраслей в зависимости от горно-геологических условий производства, поэтапное замещение акцизов соответствующими рентными платежами. Рентные платежи позволят учесть горно-геологические условия месторождения, установить зависимость налога от прибыльности, что будет способствовать прогрессивности налогообложения. В результате налоговые обязательства будут перераспределены между отдельными предприятиями; введение рыночного механизма налогообложения недвижимости, обеспечивающего зависимость размеров платежей от доходности ее использования. В настоящее время не разработана единая система оценки стоимости недвижимости для налогообложения, а ее балансовая стоимость не всегда связана с рыночной. В результате налог на недвижимость не выполняет своей основной задачи, состоящей в изъятии части доходов у владельцев наиболее дорогостоящей недвижимости. Для обеспечения быстрого и простого расчета налогооблагаемой базы необходима разработка для каждой административно-территориальной единицы регрессионного уравнения, учитывающего основные показатели, влияющие на рыночную стоимость недвижимости в данной местности. В частности, для оценки стоимости квартиры будут использоваться такие показатели, как общая площадь, географическое расположение, этажность и т. п.; определение экономически обоснованного состава затрат, относимых на себестоимость продукции (работ, услуг). Прежде всего это касается таких затрат, как расходы на рекламу, представительские расходы. При этом необходимо поэтапное снижение ставки налога на прибыль с компенсацией потерь бюджетных поступлений как за счет отмены льгот, так и за счет повышения эффективной ставки подоходного налога; расширение сферы применения агрегированного налогообложения субъектов малого предпринимательства. Для улучшения сбора налогов предполагается осуществить следующие меры: введение счетов-фактур и поэтапный переход к начислению и уплате налогов по отгрузке. Подобная мера значительно упростит аудиторский контроль за правильностью ведения налоговой отчетности и устранит существующую множественность принципов начисления НДС;

поэтапный перенос обязанности уплаты налогов с получателя средств на плательщика (налогообложение у источника, налогообложение сделок); введение механизма контроля за доходами физических лиц и повышения ответственности за непредставление деклараций, уклонение от налогообложения или сокрытие фактических доходов. Данная мера должна привести к улучшению сбора подоходного налога части населения, имеющей высокие доходы. Это позволит постепенно переносить налоговую нагрузку с предприятий на физические лица; соединение процедур регистрации субъекта малого предпринимательства (выдачи патента) и внесения им единого налога; усиление контроля и ответственности за неполное или недостоверное отражение в бухгалтерской отчетности операций по наличному денежному обращению; совершенствование методов банковского контроля, в том числе за целевым использованием амортизационных накоплений, детальная регламентация использования различных видов банковских счетов; реструктуризация недоимки и, в частности, переоформление ее в налоговый инвестиционный кредит. В качестве приоритетов в расходовании бюджетных средств предусматривается оказание государственной поддержки по следующим направлениям, обусловленным необходимостью развития экономического потенциала страны и реализации социальной политики государства: поддержка реализации высокоэффективных и быстроокупаемых инвестиционных проектов, оказываемая как путем выделения бюджетных средств на возвратной основе, так и путем предоставления государственных гарантий; создание экономически выгодных условий для реализации эффективных инвестиционных проектов, финансируемых на основе тендеров, расширение практики их совместного (долевого) государственно-коммерческого финансирования; поддержка отраслей, способных наладить производство высокотехнологичной продукции и сделать ее конкурентно способной на мировом рынке; сохранение научно-технической и кадровой базы российского военно-промышленного комплекса, создание экономических условий для совершенствования технологий двойного назначения, позволяющих увеличить на этой основе экспортный потенциал страны; государственная финансовая поддержка реструктуризации угольной промышленности при систематическом снижении ее размеров; создание револьверных фондов и механизмов их использования для финансовой поддержки сезонных мероприятий по созданию запасов топлива у потребителей и населения, ремонту энергетического оборудования, закачке газа в подземные хранилища и завозу топлива и нефтепродуктов в районы Крайнего Севера и приравненных к ним территорий; финансирование жилищного строительства как путем прямого выделения бюджетных средств, так и с использованием различных форм кредитования, включая ипотечное, совершенствование механизма выдачи субсидий; усиление гарантий социальных и экономических прав граждан, определенных Конституцией Российской Федерации, включая гарантии в области занятости и социальных услуг; приоритетное финансирование расходов на науку (в первую очередь фундаментальные исследования), культуру, образование. В целях концентрации финансовых ресурсов на приоритетных направлениях и обеспечения полноты финансирования предусмотренных в бюджете мероприятий будет сокращено количество федеральных целевых программ, и в первую очередь имеющих ведомственную и узкорегиональную направленность. Правительство Российской Федерации определит жесткие критерии отбора программ, предлагаемых к разработке. С целью повышения эффективности использования государственных ресурсов необходимо усилить государственный контроль за целевым использованием средств консолидированных в федеральном бюджете фондов. С целью выделения в составе федерального бюджета расходов, непосредственно оказывающих воздействие на рост производства, начиная с 1997 года в составе расходов бюджета предусмотрено формирование бюджета развития. Средства из бюджета развития на платной, срочной и возвратной основе предусматривается выделять по конкурсу на конверсионные проекты, на поддержку долгосрочных экспортных контрактов, санацию и осуществление процедуры банкротства предприятий. Предусматривается выдача государственных гарантий на конкурсной основе по окупаемым инвестиционным проектам. Реализация бюджета развития будет обеспечиваться закреплением определенной и возрастающей по годам доли источников финансирования дефицита бюджета. Задача состоит в том, чтобы разрыв между государственными капитальными вложениями и величиной дефицита бюджета сокращался темпами, позволяющими существенно сократить величину отрицательного государственного накопления.

4.4. Государственный долг и финансирование дефицита бюджета

С развитием рынка государственных ценных бумаг начиная с 1995 года прекращено финансирование дефицита федерального бюджета за счет предоставления кредитов Банка России Правительству Российской Федерации. Это позволило обеспечить высокую степень независимости денежно-кредитной политики Центрального банка Российской Федерации, что явилось одним из основных факторов снижения инфляции. Однако стоимость и объемы заимствований, осуществлявшихся в 1995-1996 годах, привели к быстрому росту внутреннего долга и затрат на его обслуживание. Реальные процентные ставки по государственным ценным бумагам в 1996 году составляли в различные месяцы года от 20 до 120 процентов годовых. В условиях, когда рост внутреннего валового продукта может составить в ближайшие годы не более 5% в год, сохранение столь существенного превышения реальных процентных ставок над реальным ростом экономики ведет к развитию долгового кризиса, который заключается в отсутствии необходимого объема внутренних сбережений для обслуживания внутреннего долга и потере независимости денежно-кредитной политики Центрального банка Российской Федерации, что приведет к необходимости обслуживать долг с помощью денежной эмиссии. Если существующие тенденции будут продолжаться, то долговой кризис может состояться уже в декабре 1998 года. Начиная с этого момента времени обслуживание внутреннего долга будет возможным только за счет кредитно-денежной эмиссии Центрального банка Российской Федерации. Единственный способ избежать этого - устанавливать размер дефицита федерального бюджета, финансируемого за счет внутренних источников, в рассматриваемом периоде исключительно исходя из необходимости урегулирования проблемы внутреннего долга путем снижения реальной процентной ставки по государственным ценным бумагам до уровня, не превышающего реальный рост экономики. За счет этого фактора дефицит федерального бюджета в 2000 году, финансируемый за счет внутренних источников, исчисленный по принятой в международной практике методологии, снизится на 2,1 процентных пункта внутреннего валового продукта, или в 1,48 раза по сравнению с уровнем 1996 года. Таким образом, в связи с агрессивной политикой внутренних заимствований, проводившейся в 1995-1996 гг., достичь низкого уровня бюджетного дефицита к концу рассматриваемого периода без существенного профицита непроцентных расходов не представляется возможным. В связи с этим в рассматриваемом периоде будет качественно изменена суть политики государства на рынке государственных ценных бумаг. Во-первых, во главу угла будут поставлены не потребности бюджета, а ограничение негативного влияния на экономический рост бремени обслуживания внутреннего долга государства, имея в виду индикативный показатель прироста внутреннего валового продукта 2,5%, и избежание на этой основе долгового кризиса. Во-вторых, будут изменены некоторые принципы работы государства на финансовом рынке. В частности, будет создан необходимый финансовый резерв Министерства финансов Российской Федерации, предназначенный для активных операций на рынке ценных бумаг с целью сглаживания ценовых колебаний, осуществления политики по реструктуризации портфеля ценных бумаг, принадлежащего инвесторам, и улучшения платежного графика. Политика финансирования бюджетного дефицита за счет внутренних источников будет характеризоваться: дальнейшим сокращением доли монетарных источников покрытия дефицита; последовательным увеличением доли бюджетных заимствований в небанковском секторе за счет привлечения средств населения и других

мелких инвесторов с превращением его после 1997 года в основной источник финансирования бюджетного дефицита. Политика Правительства Российской Федерации в области внешних заимствований направлена на последовательное сокращение их объема, в особенности связанных двусторонних кредитов. Их доля во внешних заимствованиях должна существенно сократиться при росте заимствований на зарубежных финансовых рынках. Политика новых государственных заимствований не должна ухудшать относительные показатели внешней задолженности (соотношение внешнего долга и внутреннего валового продукта, соотношение внешнего долга и общего объема экспорта товаров и услуг). В условиях исчерпания в 1998 году квоты Российской Федерации в МВФ и с началом выплаты Россией основной части резервного и расширенного кредитов важным источником дешевого и долгосрочного кредита останутся международные банки развития и, прежде всего, Международный банк реконструкции и развития (МБРР). Кредиты МБРР, привлекаемые по ставке менее 7 процентов на срок до 17 лет с пятилетним льготным периодом, будут направлены на поддержку структурных и секторальных реформ. Поскольку расходы по погашению основного внешнего долга Российской Федерации согласно достигнутым договоренностям с основными кредиторами о реструктуризации внешнего долга будут постепенно возрастать, то чистое внешнее финансирование дефицита федерального бюджета начиная с 1999 года станет отрицательным. Внешние источники финансирования вместе с источниками финансирования дефицита федерального бюджета за счет внутренних источников позволяют оценить показатель общего дефицита федерального бюджета в 2000 году по международному определению в 4% внутреннего валового продукта, включая 2,3% внутреннего валового продукта, приходящегося на обслуживание государственного внутреннего долга по ГКО-ОФЗ, и 1,7% внутреннего валового продукта, приходящегося на первичный дефицит или дефицит непроцентных расходов. Показатель дефицита консолидированного бюджета, исчисляемый по международному определению, в 1996 году составил около 8% внутреннего валового продукта. Тревожным является рост дефицита бюджетов субъектов Федерации, финансируемый кредитами коммерческих банков, облигационными займами, с помощью вексельных схем и др. Быстро набирающий темпы процесс заимствований субъектами Федерации осуществляется без должной координации выпуска федеральных и региональных (муниципальных) облигационных займов, необходимых для поддержания сбалансированности внутреннего финансового рынка в целом и устранения ненужной конкуренции между бюджетами разных уровней. Однако не менее важно то, что муниципальные займы гораздо слабее защищены как по технологии их размещения и обслуживания, так и со стороны поддержки их рынка Центральным банком Российской Федерации. В случае долгового кризиса, созданного чрезмерными заимствованиями на муниципальном уровне, механизм его разрешения через денежную эмиссию невозможен, поэтому, развивая систему муниципальных облигационных займов, органы местного самоуправления, по сути дела, вторгаются в сферу макроэкономической политики, являющуюся прерогативой федеральных органов власти. В связи с этим политика заимствований на уровне бюджетов субъектов Федерации должна быть поставлена под жесткий надзор федеральных органов власти, включая установление количественных ограничений на объемы заимствований. Для этого необходимо принятие закона о займах субъектов Российской Федерации и муниципальных займах, а также закона о простом и переводном векселе, предусматривающего запрет органам исполнительной власти субъектов Федерации обязываться по векселям.

4.5. Денежно-кредитная политика

Основной целью денежно-кредитной политики в среднесрочной перспективе является защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам, создание условий для стабильного экономического роста. Целевые ориентиры денежно-кредитной политики постепенно будут смещаться от количественных ограничений на темпы роста денежной массы в сторону качественных параметров, характеризующих состояние денежно-кредитной сферы. В связи с этим более важное значение для реализации денежно-кредитной политики будет иметь регулирование процентных ставок, которое будет направлено на достижение оптимального реального уровня процентных ставок в экономике и большей равнодоступности кредитных ресурсов для различных секторов экономики, обеспечение на этой основе устойчивого неинфляционного экономического роста. Возможности использования арсенала инструментов денежно-кредитного регулирования будут расширяться, в частности, по мере сближения уровня доходности государственных ценных бумаг и уровня инфляции. В условиях стабильной финансовой системы качественно изменится структура применяемых инструментов денежно-кредитной политики. Это позволит перейти к более развитым механизмам рефинансирования коммерческих банков, которые в свою очередь в условиях ограниченной инфляции смогут удовлетворить спрос нефинансового сектора экономики на кредитные ресурсы. По мере снижения инфляционного фона и инфляционных ожиданий, характерных для кризисного периода, в условиях начала экономического подъема возрастание спроса на деньги будет обусловливать процесс ремонетизации экономики. Валютная политика должна быть взаимоувязана с основными целями и целевыми ориентирами кредитно-денежной политики. При этом, изменение валютного курса будет связано с динамикой таких макроэкономических показателей, как внутренний валовый продукт, инфляция, показатели платежного баланса, бюджетный дефицит. В перспективе следует придерживаться политики, направленной на поддержание валютного курса на уровне, обеспечивающем среднесрочное внутреннее и внешнее макроэкономическое равновесие. Это укрепит доверие к национальной валюте, предотвратит рост сбережений в долларах, нелегальный отток капитала и вытеснение инвестиций. Объем валовых международных золотовалютных резервов должен достигнуть показателя, позволяющего обеспечить финансирование трехмесячного импорта товаров и услуг.

5. Институциональные преобразования

На этапе реформ, ориентированных прежде всего на структурную перестройку экономики, особое значение приобретают институциональные преобразования, призванные создать необходимые предпосылки для перехода к стадии экономического роста, к повышению отдачи от инвестиций. Требования структурной перестройки определяют следующие основные направления формирования и развития рыночных институтов: реформа предприятий; управление государственной собственностью, приватизация и развитие рынка недвижимости; развитие финансовых рынков и финансовых институтов, развитие рынка ценных бумаг; развитие банковского сектора; поощрение конкуренции и активизация антимонопольной политики, поддержка предпринимательства; регулирование естественных монополий; совершенствование законодательства, укрепление судебной системы, в том числе развитие системы арбитражных судов, усиление борьбы с преступностью. Кроме того, важнейшие институциональные преобразования произойдут в ходе реформы социальной сферы и военной реформы. Если макроэкономические условия создадут в ближайшие годы возможность для возобновления экономического роста, то институциональные преобразования призваны прежде всего сформировать и совершенствовать институты, обеспечивающие рост экономики.

5.1. Основные направления реформы предприятий

Усилия институтов государственного управления в ходе экономической реформы были нацелены в основном на проведение рыночной макроэкономической политики. В этой области к настоящему времени достигнуты определенные успехи: проведена либерализация экономики, осуществлена приватизация объектов государственной собственности, подавлена инфляция, стабилизировался обменный курс рубля, снижаются процентные ставки за пользование финансовыми ресурсами. Однако создание макроэкономических условий экономического роста само по себе не способно переломить негативные тенденции экономического спада и сформировать реальные предпосылки для преодоления промышленного кризиса. Недостаточное внимание государственных органов к проведению активной микроэкономической политики не позволило максимально реализовать потенциал экономической реформы и наладить эффективное функционирование рыночного механизма. С достижением финансовой стабилизации и высокой степени либерализации экономики одним из основных препятствий на пути к экономическому росту становится медленный процесс преобразований на уровне предприятий. Снижение инфляции и процентных ставок не дадут автоматического эффекта в виде роста инвестиций и производства. Это прежде всего связано с двумя факторами: 1) с неготовностью получателей инвестиций - предприятий к эффективному освоению средств, в первую очередь из-за низкого качества управления; 2) с неготовностью инвесторов вкладывать капиталы в нереформированные предприятия по причине как высоких рисков (незащищенность прав собственности, значительный риск невозврата средств из-за плохого управления), так и невозможности более или менее адекватно определить сам уровень риска (непрозрачность финансового состояния предприятия, неадекватность бухгалтерского учета). Подавляющее большинство российских предприятий было создано в 20-50-х годах и отличается не только устаревшими основными фондами, но и не соответствующей новым условиям структурой управления и системой организационно-технологических взаимодействий. На предприятиях накопилось множество проблем, часть из которых была унаследована от административно-командного периода управления промышленностью, часть возникла в последние годы. Для многих предприятий эти проблемы начинают приобретать неразрешимый характер и ставят под угрозу само их существование. Так, в 1996 продолжала увеличиваться доля убыточных предприятий промышленности, строительства и транспорта. За 10 месяцев 1996 года доля убыточных предприятий промышленности увеличилась с 35 до 42 процентов, строительства - с 35 до 37 процентов. Доля убыточных транспортных предприятий не изменилась и осталась на высоком уровне - 59%. В январе-октябре 1996 года общая сумма убытка в промышленности, строительстве и на транспорте составила 47,5 трлн. рублей и возросла по сравнению с соответствующим периодом прошлого года в 2,6 раза. К числу характерных для современных предприятий внутренних проблем, препятствующих наиболее эффективному их функционированию, а также оказывающих крайне негативное влияние на состояние экономики страны, в целом относятся: 1) слабое влияние собственников (акционеров) на решения, принимаемые на предприятиях, в том числе на тех, где имеется государственный пакет акций; 2) повсеместное применение правового института ограниченной ответственности как формы организации торгового, промышленного и финансового капитала (открытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью); 3) отсутствие эффективных механизмов обеспечения выполнения контрактных обязательств;

4) медленные темпы приобретения предприятиями в собственность земельных участков, на которых они расположены; 5) отсутствие достоверной информации о финансово-экономическом состоянии предприятия для собственников, акционеров, руководителей предприятия, потенциальных инвесторов и кредиторов, а также для органов государственного управления и фискальных органов; 6) неэффективность системы управления предприятием; 7) возрастающее несоответствие между структурой промышленного производства (в разрезе предприятий), структурой спроса на продукцию и структурой предложения факторов и технологий промышленного производства.

Основные цели и задачи реформирования предприятий.

Чтобы переломить негативные тенденции экономического развития, необходимо сконцентрировать усилия и ресурсы реформы на обеспечении эффективного развития предприятий как основного структурного элемента экономической системы России. Если раньше основным направлением реформ было изменение среды функционирования предприятий, то в ближайшие годы действия Правительства Российской Федерации должны быть направлены на стимулирование внутренних преобразований на предприятиях. Поэтапный, стимулируемый государством процесс перехода предприятий на общепринятые в рыночной экономике принципы функционирования составит содержание реформы предприятий, к которой необходимо приступить в 1997 году. Целью реформы предприятий является содействие их реструктуризации, необходимой для успешной работы в условиях рыночной экономики, улучшение управления предприятиями, стимулирование их деятельности по повышению эффективности производства, конкурентоспособности выпускаемой продукции, производительности труда, по снижению издержек производства, улучшению финансово-экономических результатов деятельности. Реформа предприятий, кроме того, создаст необходимые институциональные предпосылки для повышения эффективности инвестиций, что существенно в условиях ограниченности источников и объемов инвестирования, и в конечном счете - для экономического подъема на базе освоения новых перспективных технологий. Реформирование должно проводиться предприятиями самостоятельно. Однако большинство из них не хочет или не может этого сделать. Предприятия, работающие успешно, обычно считают это излишним, а убыточные - невозможным. В условиях экономического спада, платежного кризиса лишь незначительное число предприятий способно реформироваться самостоятельно. Правительство, прямо не вмешиваясь во внутренние дела предприятий (большая часть которых является частными), должно создавать более благоприятные условия хозяйствования тем предприятиям, которые сами активно реформируются. Приоритетными задачами в ходе реформы предприятий являются: защита прав акционеров, четкое разграничение ответственности собственников и управляющих, развитие механизмов корпоративного управления, обеспечение свободного перераспределения прав участия в капитале акционерного общества и перехода таких прав к эффективным собственникам; создание системы защиты контрактов, укрепление контрактного права; обеспечение инвестиционной привлекательности предприятий; обеспечение необходимой информацией органов управления, а также доступа к информации о финансово-экономическом состоянии предприятий собственников, инвесторов, кредиторов; создание эффективного механизма управления предприятиями, полностью или частично находящимися в государственной собственности.

Основные принципы и направления реформирования предприятий.

Для реализации поставленных задач реформирования предприятий предусматривается: 1) определить требования (оценочные критерии), предъявляемые к

реформированию предприятий, включая: ведение реестра акционеров независимым регистратором (для акционерных обществ); переход на международные стандарты бухгалтерского учета; отсутствие текущей задолженности по уплате налогов; переход на уплату НДС и акцизов по методу отгрузки; существенное снижение неденежных форм расчетов вплоть до полного отказа от бартера; разработать систему экономических нормативов (аналогичных устанавливаемым Банком России для коммерческих банков), лимитирующих уровень кредиторской задолженности предприятий (в том числе просроченной) относительно собственного капитала, налогооблагаемого имущества, валовой и налогооблагаемой прибыли; размер выплачиваемых дивидендов относительно валовой и чистой прибыли, фонда оплаты труда и фонда потребления, расходов на управление; размеры и структуру дебиторской задолженности; 2) разработать комплекс мер по стимулированию предприятий, выполняющих требования, предъявляемые к их реформированию. Только предприятия, отвечающие указанным критериям, получат преимущества при распределении государственных инвестиций на конкурсной основе, возможность реструктуризации долгов бюджету и внебюджетным фондам и другие меры государственной поддержки, включая снижение налога на прибыль, право на ускоренную амортизацию и получение каких-либо налоговых льгот; 3) определить формы и методы государственной поддержки реформирования предприятий, в том числе: предпринять меры по дальнейшему укрупнению организаций, ведущих реестры акционеров. Защита прав собственности и свободного их перераспределения между участниками делового оборота невозможна без создания единой системы регистрации прав пользования, владения и распоряжения имуществом, а также упорядочения деятельности специализированных регистраторов, осуществляющих ведение и хранение реестров акционеров. В этой связи необходимо предусмотреть создание межрегиональных организаций, осуществляющих регистрационную деятельность как исключительную, разработать и утвердить порядок ведения и хранения реестров акционеров, обеспечить скорейшее введение единой системы регистрации имущественных прав, наладить механизм регистрации имущественного оборота, сформировать полный перечень и установить классификацию имущественных объектов, в гражданском обороте ограниченных; ввести стандарты раскрытия информации о ценных бумагах и т. д.; отношения между собственником и менеджером предприятия перевести из сферы трудовых в сферу гражданских правоотношений; гарантировать предприятиям право приобретения в собственность по минимальным ценам земельных участков, на которых они размещены. В результате повысится ликвидность предприятий, их инвестиционная привлекательность, будет задействован механизм ипотечного кредитования; создать условия для рыночной оценки активов предприятий. Кроме очевидных преимуществ для инвесторов, связанных с рыночной оценкой акций, это позволит предприятию в сочетании с переходом от налога на имущество к налогу на недвижимость (с установлением его предельного размера для фондоемких отраслей) формировать более рациональную стратегию в отношении использования собственных активов; внести изменения в амортизационную политику, направленные на ее либерализацию, повышение степени свободы реформированных предприятий при выборе методов амортизационной политики (использование ускоренной амортизации, нелинейных методов амортизации, в том числе метода уменьшающегося остатка с применением удвоенных амортизационных норм, метода суммы лет, специальной первоначальной амортизационной скидки), упрощение и укрупнение норм амортизации.

Одновременно, по мере решения проблемы оборотных средств, будет осуществляться более жесткий контроль за целевым использованием амортизационных отчислений; в целях выравнивания правовых условий деятельности хозяйствующих субъектов внести предложения по прекращению действия правовых норм, устанавливающих особенности правового положения акционерных обществ, созданных путем приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также специального правового регулирования порядка приобретения и прекращения права собственности в процессе приватизации государственного и муниципального имущества; стимулировать выбор предприятиями правового статуса, предусматривающего большую степень ответственности учредителей (участников) юридического лица за состояние дел на предприятии, а именно организационно-правовые формы, предполагающие полную либо дополнительную ответственность учредителей (участников) по обязательствам предприятия. Для этого предлагается резко увеличить минимальный уставный капитал открытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью; организовать подготовку и переподготовку руководителей предприятий по вопросам реформирования предприятий; разработать общегосударственную программу перехода на международные стандарты бухгалтерского учета, включая меры по подготовке и переподготовке специалистов предприятий. Безотлагательное реформирование системы бухгалтерского учета становится необходимым условием активизации инвестиционного процесса, улучшения качества управления предприятиями. Учитывая роль бухгалтерского учета как одного из основных способов формирования экономических показателей и анализа хозяйственной деятельности предприятий и организаций, необходимо: установить единые минимальные требования к объему, содержанию и форме финансовой информации, подлежащей раскрытию ее пользователям; установить единые минимальные требования к аудиту бухгалтерской отчетности, обеспечивающие ее объективность и достоверность; подготовить единые стандарты аудита и единые квалификационные требования к аттестации аудиторов. Радикальная реформа бухгалтерского учета требует длительной адаптации к ней всей системы ведения учета на уровне предприятий, подготовки кадров бухгалтеров, экономистов предприятий, налоговых и других работников. Поэтому комплексная, постепенная и предсказуемая перестройка бухгалтерского учета будет осуществляться в несколько этапов: в 1997 году будет создана правовая база реформы бухгалтерского учета, направленная на приведение его в соответствие с международными стандартами и ориентированная на собственников, потенциальных инвесторов и кредиторов, иных пользователей. Одновременно будут разработаны новые программы обучения бухгалтеров и аудиторов; в 1998 году начнется внедрение новой системы бухгалтерского учета. В течение 1998-1999 годов возможно параллельное сосуществование двух систем учета - старой и новой, при этом переход предприятия на новую систему учета будет стимулироваться в рамках реформы предприятий. На этом этапе соответствующие бухгалтеры должны пройти переподготовку по разработанным программам обучения. Наряду со стимулированием реформирующихся предприятий будут ужесточены санкции к предприятиям, допускающим неплатежи, неуплату налогов, активнее будет применяться процедура банкротства. Приоритетным направлением совершенствования процедуры банкротства должно стать развитие законодательных, а не внесудебных процедур. В условиях недостаточности контроля собственника за деятельностью управляющих предусматривается предпринять меры по

повышению ответственности руководителей предприятий за принимаемые управленческие решения, за сохранность и эффективное использование имущества предприятия, за финансово-хозяйственные результаты его деятельности. В этих целях (в соответствии с проектом федерального закона "Об особенностях регулирования правоотношений коммерческой организации и ее руководителя", принятого Государственной Думой в первом чтении 18 декабря 1996 г.) предлагается: установить предусмотренную гражданским законодательством полную материальную ответственность руководителей предприятий за причиненные убытки, в том числе путем включения в договора между руководителем и организацией условий по исполнению обязательств (неустойка, залог, удержание имущества должника, поручительство и т. д.); уточнить порядок заключения и расторжения контрактов с руководителями организаций (с целью его упрощения, прежде всего для собственников и учредителей), а также условия указанных контрактов; установить для руководителей хозяйственных обществ разрешительный порядок совместительства в целях ограничения сложившейся практики одновременной работы на руководящих должностях в разных организациях; установить обязательность и нформирования руководителем своих учредителей о сделках, потенциально влекущих конфликт интересов. Что касается реформы предприятий, где имеется государственная доля капитала, то наряду с общими мерами необходимо существенное обновление и усовершенствование механизма доверительного управления государственным пакетом акций и представительства интересов государства в органах управления акционерных обществ. Право доверительного управления целесообразно передавать исключительно на конкурсной основе. Доверительный управляющий получает права акционера (за исключением прав продажи, залога и т. п.) и реализует цели, определенные в соответствующем договоре (прежде всего погашение долгов акционерного общества, повышение котировок акций, реструктуризация предприятия). Представительство интересов государства в органах управления акционерных обществ физическим лицом (за вознаграждение), получившим это право по конкурсу, должно осуществляться на основе полного разграничения компетенции и ответственности государственных органов, осуществляющих регулирующие и контрольные функции (в том числе в отдельных отраслях), с одной стороны, и органов и лиц, представляющих интересы государства как собственника, с другой стороны. Соответствующим договором должны быть определены юридические формы ответственности указанных лиц за действия, совершаемые ими в качестве представителей государства. При этом необходимо принять меры по недопущению случаев представительства интересов государства в органах управления акционерных обществ лицами, состоящими в трудовых отношениях с данным предприятием. Эффективная реализация комплекса мер по реформированию предприятий возможна лишь при создании общей среды, благоприятной для функционирования предприятий, что прежде всего предполагает: снижение процентных ставок; снижение для предприятий социального бремени путем освобождения их от объектов социально-культурного назначения и жилищно-коммунального хозяйства, а так же прекращения перекрестного субсидирования промышленными предприятиями других категорий потребителей продукции естественных монополий; разрешение кризиса платежей, ремонетизацию экономики. Эффективное разрешение проблемы неплатежей предполагает прежде всего устранение причин, их порождающих. Все виды неплатежей вызваны взаимосвязанными причинами, среди которых важнейшими являются: остающиеся высокими темпы инфляции и связанное с этим

обесценение оборотных средств; высокие риски производственной деятельности, отток денежных ресурсов из реального сектора в финансовый; высокие ставки банковского кредита; неразвитость финансовых рынков (в том числе рынка долгов) и используемых финансовых инструментов; неэффективное управление предприятиями, прежде всего финансовое; недостаточное использование процедуры банкротства, отсечения неэффективных предприятий, являющихся источником цепочки неплатежей; неполное выполнение государством своих финансовых обязательств (что в основном является следствием принятия нереальных бюджетов). Изменение структуры неплатежей в сторону увеличения доли неплатежей в бюджет и внебюджетные фонды, а также рост уровня неплатежей на фоне снижающейся инфляции показывают, что кроме действия объективных факторов на динамику неплатежей оказывает влияние низкая требовательность к налогоплательщикам со стороны государства. В то же время для решения проблемы неплатежей по налогам и иным обязательным отчислениям следует прежде всего трансформировать систему налогового законодательства, усилить требования налоговой дисциплины в отношении текущих платежей и осуществить реструктуризацию просроченной фискальной задолженности по отношению к реформирующимся предприятиям. Необходимо уточнить налогооблагаемую базу предприятий и привести ее в соответствие с общепринятыми мировыми стандартами, существенно изменить систему штрафов и пеней за просрочку платежей, ввести принцип налогообложения только полученных доходов либо доходов, которые должны быть получены при надлежащем ведении бизнеса (для малых предприятий), уточнить момент возникновения налогового обязательства, а также предусмотреть возможность перевода налоговых обязательств в гражданско-правовые. В части неплатежей по средствам, выделяемым на потребление, будет разработана система санкций, включающая привлечение к ответственности, вплоть до уголовной, руководства предприятий, которые имеют длительную задолженность по заработной плате. В области неплатежей поставщикам Правительство Российской Федерации будет содействовать постепенному переходу от временно и вынужденно принятого вексельного обращения (учета и переучета векселей) к денежному, применению процедур банкротства, обращению взыскания задолженности на имущество должников и их акционерный капитал.

5.2. Управление государственной собственностью

Целью управления государственной собственностью является освобождение государства от не свойственных ему функций в экономической сфере, постепенное прекращение деятельности государства и его органов в качестве хозяйствующих субъектов, повышение эффективности управления государственными предприятиями и снижение нагрузки на бюджет. Гражданский кодекс Российской Федерации и ряд нормативных документов Правительства Российской Федерации создали нормативно-правовую базу эффективного управления государственной собственностью. Созданию эффективного механизма управления объектами государственной собственности будет способствовать долгосрочная стабилизация отношений (прав) собственности и скорейшее разграничение государственной собственности между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Существующая в настоящее время неопределенность при перераспределении прав собственности в государственном секторе экономики и наличие значительного количества индивидуальных решений в отношении того или иного объекта управления (унитарного предприятия или пакета акций) существенно повышают инвестиционные и иные коммерческие риски и имеют следствием экономическую неэффективность. Для устранения указанной неопределенности Правительство Российской Федерации намерено: до 1 июня 1997 г. сформировать перечень объектов государственного имущества, закрепляемых в федеральной собственности до конца срока действия Программы; до 1 января 1998 г. передать в собственность субъектов Российской Федерации объекты, не отнесенные законодательными и иными правовыми актами к исключительному ведению федеральных властей, и ограничить процесс дальнейшего перераспределения прав собственности между различными уровнями государственной власти. В 1995-1996 годах происходило поэтапное сокращение применения права хозяйственного ведения по отношению к предприятиям, находящимся в государственной и муниципальной собственности. Однако дальнейшее существование в российской экономике указанного правового института ведет к замедлению структурной перестройки, необходимой для экономического роста, концентрации промышленного капитала, а также служит препятствием для вертикальной и горизонтальной интеграции предприятий (организаций) промышленности, энергетики, транспорта и связи. В этой связи Правительство Российской Федерации считает целесообразным: прекратить начиная с 1 января 1997 г. создание унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, а также их реорганизацию путем разделения и выделения, если иное не предусмотрено действующим законодательством; реорганизовать до 1 января 1999 г. все федеральные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, путем преобразования в хозяйственные общества с бессрочным закреплением 100% прав участия в уставном капитале таких обществ в собственности Российской Федерации (без права отчуждения) либо в федеральные казенные предприятия, либо в учреждения. В среднесрочной перспективе органам государственной власти предстоит решить проблему повышения эффективности управления объектами государственной собственности. Это потребует ужесточения системы ответственности за состояние управления, распоряжение государственным имуществом. Учитывая, что в настоящее время значительное количество пакетов акций, обеспечивающих возможность существенно влиять на решения, принимаемые акционерными обществами, либо определять указанные решения, находится в федеральной собственности, Правительство Российской Федерации намерено в среднесрочной перспективе резко повысить бюджетный

эффект от владения, пользования и распоряжения указанным имуществом и принять решения, обязывающие представителей государства в органах управления акционерных обществ обеспечивать направление прибыли таких обществ на выплату дивидендов, поступающих в федеральный бюджет, а также установить, что голосование представителя государства по вопросу расходования прибыли акционерного общества на иные цели, не влекущие за собой перечислений в федеральный бюджет, осуществляется в порядке исключения, на основании специального решения Правительства Российской Федерации, при наличии соответствующего инвестиционного проекта либо иного существенного основания. Средства, полученные от управления объектами федеральной собственности, предполагается направить в бюджет развития, а также на компенсацию затрат по управлению объектами федеральной собственности. В целях повышения эффективности управления объектами федеральной собственности Правительство Российской Федерации считает целесообразным осуществлять, как правило, разграничение компетенции и ответственности органов государственного управления, осуществляющих регулирующие, контрольные и надзорные функции, а также распоряжающихся средствами федерального бюджета, с одной стороны, и органов (лиц), представляющих интересы государства как собственника, с другой стороны. В период с 1997 по 2000 год государственная доля должна сохраняться лишь в акционерных обществах, производящих товары и услуги, имеющие стратегическое значение для обеспечения безопасности страны. Доля государства в таких акционерных обществах должна составлять: 75% плюс одна акция (когда признано необходимым полностью руководить деятельностью акционерного общества); 51% плюс одна акция (когда необходимо контролировать деятельность акционерного общества); одна "Золотая акция" (когда необходимо иметь возможность блокировать решения по ряду вопросов деятельности акционерного общества). За 1997-1998 годы нужно оценить целесообразность участия государства в акционерных обществах с государственным пакетом до 49%. С учетом полученных результатов госпакеты акций либо довести до 51%, либо продать с учетом складывающихся на фондовом рынке условий, осуществив обязательную предпродажную подготовку в процессе доверительного управления (что обеспечит поступление дополнительных средств в федеральный бюджет), оставив за государством "Золотую акцию". Институт представителей государства в акционерных обществах с государственной долей нуждается в серьезном обновлении. Начиная с 1997 года с выходом соответствующего Указа Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации будут совершенствоваться способы управления государственными пакетами акций, в том числе развиваться: доверительное управление государственным пакетом акций. Право доверительного управления передается на конкурсной основе. Доверительный управляющий получает права акционера (за исключением прав продажи, залога и т. п.) и реализует цели, определенные в соответствующем договоре (прежде всего погашение долгов акционерного общества, повышение котировок акций, реструктуризация предприятия); представительство интересов государства в органах управления акционерных обществ физическим лицом (за вознаграждение), получившим это право по конкурсу, на основе полного разграничения компетенции и ответственности государственных органов, осуществляющих регулирующие и контрольные функции (в том числе в отдельных отраслях), с одной стороны, и органов и лиц, представляющих интересы государства как собственника, с другой стороны. Соответствующим договором будут определены юридические формы ответственности указанных лиц за действия, совершаемые ими в качестве представителей государства. При этом будут приняты меры по исключению случаев представительства интересов государства в органах управления акционерных обществ лицами, состоящими в трудовых и гражданско-правовых отношениях с данным предприятием.

5.3. Приватизация

Приватизация государственной собственности по-прежнему остается важным направлением институциональных реформ. К настоящему времени в стране приватизировано 125,4 тыс. предприятий. В негосударственном секторе экономики производится около 70 процентов валового национального продукта. В результате этот сектор стал доминирующим в экономике. Анализ динамики приватизации предприятий в 1995-1996 годах показал, что процесс приватизации вышел на этап "насыщения". Политика государства в этой области получила возможность быть более направленной, адресной, появились тенденции усиления контроля Правительства Российской Федерации за управлением государственным имуществом. В результате можно говорить о начале нового, третьего этапа приватизации - по индивидуальным проектам с переходом к эффективному управлению госсобственностью и отказом от рассмотрения приватизации преимущественно как средства пополнения доходов бюджета. Третий этап приватизации основывается на принципе преемственности к Закону Российской Федерации "О приватизации государственных и муниципальных предприятий". Его начало связано с разработкой и утверждением новой государственной программы приватизации в Российской Федерации. Главными целями приватизации на третьем этапе являются: повышение эффективности российской экономики в целом и отдельных предприятий; привлечение в производство инвестиций, необходимых для производственного, технологического и социального развития приватизируемых предприятий, улучшения состояния окружающей среды; формирование эффективных собственников, ориентированных на стратегию развития предприятия, накопления и обновления основного капитала; уменьшение бюджетных расходов на управление экономикой и на поддержку нерентабельных предприятий без нанесения ущерба интересам государства; создание условий для развития рынка недвижимости; государственная защита прав и интересов собственников; содействие в реализации мероприятий по социальной защите населения. Для достижения указанных целей предусмотрен: отказ от количественных показателей и от обязательной приватизации с доведением соответствующих заданий; отказ от предоставления льгот трудовым коллективам; расширение прав субъектов Федерации и органов местного самоуправления при проведении приватизации; оценка имущества предприятия по рыночной стоимости. На новом этапе будет существенно изменен порядок принятия решений о приватизации. Увеличен перечень предприятий, решение о приватизации которых принимается непосредственно Правительством Российской Федерации. Приватизация крупных предприятий и продажа акций, находящихся в федеральной собственности, будет проводиться только после тщательной предпродажной подготовки. Целью такой подготовки является повышение инвестиционной привлекательности приватизируемых предприятий, увеличение котировок продаваемых акций, их ликвидности. 1997 год должен стать последним годом, когда планируется напряженное бюджетное задание по поступлению доходов от приватизации. Ожидаемая величина дохода от приватизации государственной собственности в размере 4,179 трлн. рублей будет получена за счет: продажи крупных пакетов акций акционерного общества "Связьинвест" и т. п.; продажи региональными фондами имущества пакетов акций более 2500 приватизированных предприятий и вновь созданных акционерных обществ; продажи недвижимости в субъектах Российской Федерации; передачи субъектам Российской Федерации находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ. В 1997 году будет сформирована программа продаж на 1998-2000 годы акций, закрепленных в федеральной собственности.

До конца 1998 года будут проданы акции крупнейших российских компаний, переданных в залог в 1995 году в соответствии с Указом Президента Российской Федерации N 889. Продажа этих акций должна проводиться с соблюдением принципов публичности и гласности, под строгим контролем Госкомимущества России. Основными процедурами предпродажной подготовки при реализации индивидуальных проектов должны стать: проведение мероприятий по раскрытию информации об объекте приватизации с привлечением авторитетных аудиторских фирм и финансовых консультантов; "отсроченная продажа" акций, подразумевающая размещение ценных бумаг, конвертируемых в акции лишь по истечении некоторого срока, как правило, по окончании срока закрепления; передача акций в доверительное управление по конкурсу, основным условием которого является обязательство доверительного управляющего повысить котировки акций и провести реструктуризацию акционерного общества. Реализация индивидуальных проектов не означает отказа в 1997-2000 годах от реализации стандартных, отработанных способов приватизации. Выбор предпочтительных способов приватизации существенно зависит от реализации в рассматриваемый период комплекса мероприятий по оздоровлению экономики. Основными способами продажи будут аукционы и коммерческие конкурсы. Вместо инвестиционных конкурсов, не оправдавших себя как способ привлечения реальных инвестиций (по официальным отчетам эмитентов, выполнение инвестиционных обязательств победителями инвестиционных конкурсов не превышает 53%), будет использоваться схема индивидуального распределения средств от продажи предприятия на аукционе или по коммерческому конкурсу. Такая схема распределения позволит Правительству Российской Федерации гибко реагировать на изменения экономической конъюнктуры и проводить эффективную инвестиционную политику. Наиболее эффективным способом продажи находящихся в государственной собственности акций должны стать специализированные денежные аукционы, которые гарантируют участие большого количества мелких инвесторов, исключают неконкурентную продажу по заниженной цене, позволяют привлечь внешних, в том числе и иностранных инвесторов. В этих условиях необходимо осуществить продажу оставшихся в распоряжении соответствующих фондов имущества акций, реализация которых в настоящее время по реальным ценам существенно затруднена. Для обеспечения максимальной эффективности таких продаж необходимо: продолжить практику заблаговременной публикации планов - графиков продаж государственного имущества, что даст потенциальным покупателям время для привлечения необходимых финансовых ресурсов; обеспечить возможно более широкий доступ к информации о предстоящих продажах для потенциальных инвесторов в Российской Федерации и за рубежом; ужесточить требования к качеству и достоверности информации, предоставляемой потенциальным покупателям, существенно расширить эту информацию. Одним из важнейших способов повышения инвестиционной привлекательности приватизируемых предприятий должно стать воссоздание единства комплекса недвижимого имущества предприятия путем включения земельного участка в состав продаваемого имущества либо продажи этого участка ранее приватизируемому предприятию. Для этого в законодательство о приватизации необходимо внести следующие изменения: включить стоимость земельного участка в активы предприятия по нормативной цене с соответствующим увеличением уставного капитала; усовершенствовать процедуру продажи земельных участков в собственность, предусматривая в том числе определение границ земельного участка и составление перечня необходимых документов; ввести механизм продажи земельного участка в собственность с рассрочкой платежа путем залога земельного участка с регистрацией этого залога как обременения недвижимости либо посредством заключения на срок рассрочки договора аренды с правом выкупа в течение этого срока.

5.4. Рынок недвижимости

Углубление реформ на рынке недвижимости явится важным этапом институциональных преобразований в 1997-2000 годах. Основополагающим моментом при формировании рынка недвижимости станет выкуп по минимальным ценам земельных участков под приватизированными предприятиями. Право собственности даст возможность предприятиям эффективно распоряжаться земельным участком, а практическая реализация принципа "предприятие - единый имущественный комплекс", в который входит и земельный участок, обеспечит предприятиям действительную полноту хозяйственной свободы. Приватизация земли под предприятиями также обеспечит многочисленные выгоды городу, области: возрастает приток инвестиций, с увеличением производства снижаются цены на товары и услуги; более эффективно используются территории городов, предприятия выносят свое производство из их центров; создаются условия для замены всех поимущественных налогов единым налогом на недвижимость, который в перспективе станет основой местных бюджетов. Однако рынок недвижимости с его важнейшей частью - рынком земельных участков в России еще не создан. Первичный рынок объектов недвижимости, начало которому положила массовая приватизация, так и не сформировался из-за трудностей выкупа участков под предприятиями и строениями. Слабо развита практика конкурсной продажи участков, в том числе участков со строениями, которая могла бы активно создавать первичный рынок недвижимости. Нет между отдельными сегментами рынка недвижимости взаимосвязи: новое строительство не связано с улучшением существующей застройки, с повышением эффективности управления недвижимостью, замещением старых строений. Относительно быстро развивается рынок квартир, значительно отстает развитие сектора коммерческой недвижимости, где из-за недостатка предложения поддерживаются высокие цены; единичны случаи рыночных операций с промышленной недвижимостью. До 1995 года в основном были приватизированы земельные участки под односемейными домами и садовые участки. Однако земля под многоквартирными жилыми домами, зданиями коммерческого и промышленного назначения до настоящего времени остается в основном неприватизированной. К 1996 году лишь 1264 предприятия выкупили земельные участки и 2295 предприятий подали заявки на выкуп. Площадь выкупленных участков составила 8662 га, а их общая стоимость - 61254 млн. рублей. При сохранении действующих тенденций к концу 1997 года смогут стать собственниками своих земельных участков всего 4,5 тысячи приватизированных предприятий. По-прежнему расплывчаты права на недвижимость, не определены четкие юридические процедуры установления прав и оформления сделок с недвижимостью. Сохраняются неконкурсное предоставление земельных участков, административно устанавливаемый налог на землю, дополнительные местные налоги на содержание недвижимости и инфраструктуры. Отсутствие рынка земли в городах приводит к высокой капиталоемкости в них. Плотность населения в городах имеет тенденцию возрастать по мере удаления от центра, что увеличивает затраты на транспорт, инфраструктуру и сопровождается вынужденным занижением цен на электро- и теплоснабжение. Отсутствие стимулов к наилучшему использованию городских участков приводит к нерациональной структуре землепользования: неэффективные заводы на лучших участках городских земель, огромные территории под промышленной застройкой (свыше 30% площади против 5-7% в развитых странах), недостаток недвижимости для коммерческого использования. В этих условиях становится очевидной необходимость углубления реформ на рынке недвижимости.

В 1997-1998 годах основными направлениями государственной политики в сфере рынка недвижимости будут являться следующие: создание нормативно-правовой базы рынка путем содействия скорейшему принятию таких основополагающих для рынка недвижимости законов, как Земельный кодекс, Земельный кадастр, "О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", "Об ипотеке (залоге недвижимости)", "Об оценочной деятельности", "О государственной программе приватизации в Российской Федерации"; обеспечение передачи (продажи) собственникам любых строений, предприятий прав на соответствующие земельные участки; совершенствование процедуры закрепления прав на занимаемый строением участок; обеспечение прав собственников недвижимости свободно продавать участки со строением; обеспечение конкурсной продажи государственной недвижимости (вместе с земельными участками), включая незастроенные участки; создание государственной системы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; регистрация имеющихся прав на недвижимость в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним; создание нормативной базы для системы страхования прав собственности на недвижимость, включая институт страхования титулов собственности; разработка механизма налогообложения недвижимости на основе ее рыночной стоимости, изменение действующего законодательства для снижения затрат при совершении сделок с недвижимостью; повышение ответственности профессиональных участников рынка недвижимости; усиление государственного контроля за соблюдением условий лицензирования при осуществлении профессиональной деятельности на рынке недвижимости, повышение требований к лицензированию деятельности профессиональных участников рынка, обеспечивающих высокий уровень квалификации; введение административной и уголовной ответственности за правонарушения на рынке недвижимости и совершенствование частноправовых способов защиты прав и интересов профессиональных участников рынка недвижимости. В рамках основных направлений государственной политики в сфере рынка недвижимости Правительством Российской Федерации в 1997-1998 годах будет принят ряд мер, обеспечивающих: всем собственникам объектов недвижимости возможность получения в собственность земельных участков, занимаемых этими объектами, их судебную защиту; снижение верхней границы нормативной цены земли, по которой предприятия могут выкупать земельные участки, на которых они расположены; включение земельных участков в уставный капитал приватизируемых предприятий, расширение выкупа объектов недвижимости, в том числе земельных участков, что требует инвентаризации и оценки государственного недвижимого имущества; введение режима рассрочки платежей за выкупаемый земельный участок; создание правовой базы для предоставления свободных участков под застройку и для коммерческого использования недвижимости; стимулирование выкупа арендованных зданий, строений, сооружений по их рыночной цене; законодательное установление принципа разрешенного использования недвижимости взамен целевого и процедур правового зонирования территорий населенных пунктов, определяющего права и ограничения по способам использования земельных участков и иной недвижимости, а также по строительным ограничениям в каждом районе города. В последующие годы дальнейшего развития рынка недвижимости должны быть предусмотрены следующие мероприятия.

1. Внесение изменений в налоговое законодательство при совершении сделок с недвижимостью, включая: изменение формы взимания государственной пошлины за регистрацию сделок - переход от процентного сбора к фиксированному, основанному на реальных затратах по регистрации; возможность балансового учета недвижимости по ее рыночной стоимости. 2. Обеспечение развития риэлтерской деятельности на рынке брокерских услуг на основе принятия закона "О лицензировании риэлтерской деятельности". 3. Расширение возможностей оборота прав аренды недвижимости на основе принятия закона "Об аренде государственной и муниципальной недвижимости". 4. Введение зонирования территорий населенных пунктов (принятие закона "О территориальном зонировании"). Одним из важнейших условий стимулирования городского развития является переход к рыночным принципам при предоставлении земельных участков для жилищного строительства и обеспечение доступности для населения обеспеченных инженерной инфраструктурой земельных участков под индивидуальное жилищное строительство на открытой конкурсной или аукционной основе. При резком сокращении бюджетных ассигнований на строительство жилья главным источником финансирования во все большей степени становятся средства населения, иных частных инвесторов, кредитные ресурсы. Соответственно, основным вопросом привлечения этих средств является обеспечение условий, благоприятных для частного инвестирования в жилищное строительство. Основные направления обеспечения этих условий на этапе предоставления застройщику земельного участка для жилищного строительства состоят в следующем: процедура предоставления земли под жилищную застройку должна быть четкой и открытой, должен быть максимально упрощен процесс получения согласований, ограничено число ведомств, участвующих в выделении участка, утверждении проекта, выдаче разрешения на подключение к инженерным сетям и начало строительства; требования к архитектурно-планировочному и градостроительному решению, а также к использованию участка должны быть гибкими, закрепляющими только самые общие важнейшие принципы застройки, чтобы не препятствовать застройщику в реализации его собственной рыночной стратегии; в документах на предоставление земельного участка должны быть четко и однозначно определены права застройщика на земельный участок, на его залог, субаренду и т. п., а также даны гарантии города, защищающие застройщика, который рискует своими деньгами, и других инвесторов. Существующая система резервирования участка на период проектирования и строительства должны быть заменена предоставлением его в долгосрочную или среднесрочную аренду; для принятия решения застройщику должна быть обеспечена возможность получения от органов местного самоуправления исчерпывающей информации о размерах всех однократных и периодических платежей, взимаемых в связи с занятием земельного участка, проектированием и строительством объекта, в том числе о размерах платы за подключение к инженерным сетям и за согласование проекта. При предоставлении участков в зонах плотной застройки будет шире использован механизм конкурсов и аукционов, исключающих субъективный выбор застройщика, с одной стороны, и обеспечивающих выбор наиболее подготовленного и эффективного застройщика, с другой стороны. При этом взносы застройщиков на развитие инфраструктуры и передача части построенного жилья городу, стоимость которых сейчас подчас превышает стоимость самого строящегося объекта, будут заменены участием застройщиков в развитии городской инфраструктуры через включение этих затрат в аукционную цену предоставления земельных участков.

5.5. Финансовые рынки и развитие финансовых институтов. Развитие рынка ценных бумаг

Дальнейшее осуществление институциональных реформ тесно связано с формированием эффективного рынка ценных бумаг, способного решить следующие задачи: обеспечить гибкое межотраслевое перераспределение инвестиционных ресурсов; стимулировать приток национальных и зарубежных инвестиций на российские предприятия; создать необходимые условия для накопления и трансформации сбережений в инвестиции; обеспечить повышение устойчивости финансовых рынков как за счет развития финансовых институтов, так и за счет расширения спектра финансовых инструментов. К настоящему времени в развитии российского рынка ценных бумаг уже создан существенный задел, сформированы его правовые, экономические и организационные основы, в том числе: приняты федеральные законы, изданы указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, формирующие нормативно-правовую базу развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации; утверждена Концепция развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации; появилось значительное количество опытных профессиональных участников рынка; создан определенный задел в развитии инфраструктуры рынка; сформированы основы для развития коллективных инвестиций. Вместе с тем остается нерешенным ряд проблем, основными из которых являются: низкий уровень капитализации рынка и ликвидности ценных бумаг мелких и средних эмитентов; высокая стоимость заимствований на рынке государственного долга, неразвитость рынка корпоративных облигаций; отставание в развитии инфраструктуры рынка, в том числе информационной и телекоммуникационной систем, неполное использование возможностей отечественных систем в этой сфере, недостаточный уровень развития инфраструктуры с точки зрения снижения рисков и их качества, а также комплекса предоставляемых услуг; слабое развитие нормативно-правовой базы, устанавливающей ответственность за правонарушения на рынке, недостаточность полномочий органов государственного регулирования по привлечению к ответственности организаций и лиц, нарушающих законодательство Российской Федерации, непроработанность вопросов взаимодействия регулирующих органов с правоохранительными и судебными органами; незавершенность работы по устранению "риска регистратора" и нарушение прав акционеров со стороны эмитента. Решению этих проблем в 1997-2000 годах будет способствовать проведение активной государственной политики, направленной на дальнейшее развитие российского рынка ценных бумаг, отвечающего национальным интересам России, интегрированного в мировой фондовый рынок и обеспечивающего привлечение инвестиций в российскую экономику. 1) Совершенствование законодательной базы развития рынка ценных бумаг будет связано с принятием следующих законодательных актов: Закона об инвестиционных фондах; Закона о негосударственном пенсионном обеспечении; Закона о защите прав граждан на рынке ценных бумаг; Закона о займах субъектов Российской Федерации и муниципальных займах; поправок к Гражданско-процессуальному кодексу, позволяющих осуществлять групповые иски; и поправок к Административному кодексу, предусматривающих административные наказания за правонарушения на рынке капиталов. 2) Формирование благоприятного налогового климата для развития рынка капиталов будет осуществлено путем: отмены двойного налогообложения по всем видам коллективных инвестиций; учета отрицательных разниц курсов ценных бумаг в целях налогообложения; унификации ставок налогообложения по всем видам финансовых инструментов;

отказа от предоставления налоговых льгот по отдельным видам ценных бумаг. 3) В сфере валютного регулирования будут сформированы различные режимы регулирования экспорта и импорта капитала, что позволит осуществить меры по либерализации импорта капитала при сохранении жестких ограничений на экспорт капитала. Режим регулирования импорта капитала будет дифференцирован в зависимости от типа инвестиций, в частности будет осуществлена ускоренная либерализация режима валютного регулирования портфельных инвестиций при сохранении более жесткого контроля за прямыми инвестициями, осуществление которых ведет к установлению контроля за предприятиями. 4) В 1997-2000 годах значительным по объемам торгового оборота будет оставаться рынок государственных ценных бумаг, однако сегмент, занимаемый ими на российском фондовом рынке, будет постепенно уменьшаться. В составе государственных ценных бумаг увеличится доля долгосрочных. Одновременно будет ужесточен контроль за порядком выпуска долговых ценных бумаг муниципальными и региональными органами власти. Снижение доходности по государственным долговым обязательствам создаст предпосылки для выхода предприятий на рынок капиталов с целью привлечения инвестиционных ресурсов для модернизации и развития. При этом основную часть предложения на рынке корпоративных ценных бумаг будут формировать около 200 крупнейших акционерных обществ, производящих 3/4 промышленной продукции. По имеющимся экспертным оценкам, помимо двухсот крупнейших компаний, еще около восьмисот "средних" (по российским стандартам) компаний будут иметь возможность выйти на рынок капиталов. Таким образом, общее количество российских акционерных обществ, которые будут формировать спрос на капитал через механизмы рынка ценных бумаг, к концу периода может достигнуть 1000. 5) Информационная прозрачность рынка. В целях развития внутреннего рынка капиталов как источника инвестиций для российской экономики будет обеспечено формирование эффективной системы защиты прав инвесторов, раскрытие достоверной информации об эмитентах и высокая степень прозрачности рынка. Формирование системы защиты прав инвесторов требует развития государственного регулирования и системы саморегулируемых организаций. Раскрытие достоверной информации об эмитентах будет обеспечено на основе перехода на международные стандарты бухгалтерского учета, принятия соответствующих международной практике стандартов проспектов эмиссии ценных бумаг, формирования стимулов по раскрытию информации для эмитентов. Повышение степени прозрачности рынка будет достигнуто за счет концентрации торговли на организованных рынках, развития и ужесточения правил регистрации сделок и раскрытия агрегированной ценовой информации, а также создания специализированных центров раскрытия информации. 6) Формирование в России полноценного самостоятельного финансового центра и концентрация операций с ценными бумагами российских эмитентов в России должны обеспечиваться за счет быстрого развития инфраструктуры рынка ценных бумаг. Основные усилия Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации будут направлены на развитие инфраструктуры организованных рынков, в рамках которых торговые и расчетные операции осуществляются в соответствии со стандартными правилами и процедурами. При этом общей задачей, решение которой имеет ключевое значение для развития всех подсистем инфраструктуры организованных рынков, будет являться стимулирование внедрения электронного документооборота при совершении и исполнении сделок с ценными бумагами, принятие единых