О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Зурабова
Муссы Алиевича и Имагожева Гилани Зелимхановича на нарушение
их конституционных прав Законом Республики Ингушетия
"О внесении изменения в статью 4 Закона Республики Ингушетия
"О формировании органов местного самоуправления во вновь
образованных муниципальных образованиях в Республике
Ингушетия"
город Санкт-Петербург 1 июня 2010 года
Конституционный Суд Российской Федерации в составе
Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, Н.С.Бондаря,
Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева,
М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой,
С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева,
В.Г.Стрекозова, В.Г.Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи Н.С.Бондаря,
проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"
предварительное изучение жалобы граждан М.А.Зурабова и
Г.З.Имагожева,
у с т а н о в и л:
1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации
граждане М.А.Зурабов и Г.З.Имагожев оспаривают конституционность
Закона Республики Ингушетия от 6 мая 2009 года N 19-РЗ "О внесении
изменения в статью 4 Закона Республики Ингушетия "О формировании
органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных
образованиях в Республике Ингушетия", которым был изменен вид
избирательной системы, применяемой на выборах в представительные
органы первого созыва вновь образованных муниципальных образований:
вместо мажоритарной системы по многомандатным избирательным округам
введена пропорциональная избирательная система.
Как следует из представленных материалов, М.А.Зурабову и
Г.З.Имагожеву было отказано в регистрации в качестве кандидатов в
депутаты представительного органа муниципального образования
"Городской округ "Город Назрань" в порядке самовыдвижения. При этом
правоприменительные органы, включая территориальную избирательную
комиссию города Назрань и Магасский районный суд Республики
Ингушетия, исходили из того, что характер избирательной системы по
выборам депутатов представительных органов во вновь образованных
муниципальных образованиях прямо установлен частью 2 статьи 4
Закона Республики Ингушетия от 27 февраля 2009 года N 6-РЗ
"О формировании органов местного самоуправления во вновь
образованных муниципальных образованиях в Республике Ингушетия" (в
редакции Закона Республики Ингушетия от 6 мая 2009 года N 19-РЗ
"О внесении изменения в статью 4 Закона Республики Ингушетия
"О формировании органов местного самоуправления во вновь
образованных муниципальных образованиях в Республике Ингушетия") и
частью 6 статьи 4 Закона Республики Ингушетия от 8 июня 2009 года
N 24-РЗ "О муниципальных выборах в Республике Ингушетия", а потому
требования заявителей необоснованны.
По мнению заявителей, оспариваемый Закон, устанавливая
пропорциональную избирательную систему на выборах депутатов
представительных органов во вновь образованных муниципальных
образованиях и, соответственно, наделяя правом выдвижения
кандидатов в депутаты только политические партии, ставит право
гражданина быть избранным в представительный орган муниципального
образования в зависимость от принадлежности к общественным
объединениям, чем нарушает конституционный принцип равенства прав
граждан и их избирательные права, а потому противоречит Конституции
Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 2) и 32 (часть 2).
2. Согласно Конституции Российской Федерации носителем
суверенитета и единственным источником власти в Российской
Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет
свою власть непосредственно, а также через органы государственной
власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным
выражением власти народа являются референдум и свободные выборы
(статья 3, части 1-3). Развивая эти положения, определяющие основы
конституционного строя, статья 32 Конституции Российской Федерации
закрепляет право граждан участвовать в управлении делами
государства как непосредственно, так и через своих представителей
(часть 1), включая право избирать и быть избранными в органы
государственной власти и органы местного самоуправления, а также
участвовать в референдуме (часть 2).
В соответствии с этими конституционными установлениями во
взаимосвязи с положениями статей 12, 130 и 131 Конституции
Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации
признается и гарантируется в качестве одной из основ
конституционного строя Российской Федерации, оно является
необходимой формой осуществления власти народа и обладает
самостоятельностью в пределах своих полномочий, обеспечивает
участие граждан в самостоятельном решении населением вопросов
местного значения, в том числе путем выборов представительных
органов и должностных лиц муниципальной власти.
Одновременно с этим Конституция Российской Федерации исходит
из того, что органы государственной власти в пределах своих
полномочий по предметам ведения Российской Федерации и совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
призваны оказывать регулирующее воздействие на местное
самоуправление, в частности осуществлять регулирование и защиту
права избирать и быть избранным в органы муниципальной власти, а
также устанавливать общие принципы организации местного
самоуправления, учитывая при этом цели государственного,
экономического, экологического, социального, культурного и
национального развития Российской Федерации (статья 71, пункты "в",
"е"; статья 72, пункты "б", "н" части 1); деятельность же органов
местного самоуправления должна носить законный характер (статья 15,
часть 2). Тем самым Конституция Российской Федерации прямо
уполномочила федерального и регионального законодателей на
установление общих принципов формирования органов муниципальной
власти, включая определение видов избирательных систем, которые
могут применяться при проведении муниципальных выборов.
Вместе с тем законодательное регулирование муниципальных
выборов как вопроса, имеющего общегосударственное и местное
значение, не может быть произвольным. В частности, определение
видов избирательных систем, в рамках которых происходит
формирование состава представительных органов муниципальных
образований, должно соотноситься с конституционной природой
местного самоуправления как наиболее приближенного к населению
уровня публичной власти и быть по возможности гибким, с тем чтобы
местные сообщества могли сами на основании и в соответствии с
законом определять конкретный организационно-правовой механизм
осуществления местного самоуправления на соответствующей территории
с учетом исторических и иных местных традиций. При этом, как указал
Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 5 марта
2009 года N 375-О-О, не исключается введение нормативных правил
организации местного самоуправления на конкретных территориях,
объективная специфика которых допускает специальное правовое
регулирование соответствующих муниципальных отношений, включая
избирательные, в целях обеспечения необходимого уровня
гарантирования баланса местных и общегосударственных интересов.
3. Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него
Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в
Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" общие правовые, территориальные и организационные
принципы организации местного самоуправления в Российской
Федерации, а также государственные гарантии его осуществления
(преамбула). Этим Федеральным законом определяются также отдельные
общие правила, касающиеся правового регулирования и организации
муниципальных выборов.
Так, согласно части 3 статьи 23 названного Федерального закона
гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных
выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления
итогов и определения результатов муниципальных выборов
устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с
ним законами субъектов Российской Федерации; законом субъекта
Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем,
которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и
порядок их применения; в соответствии с установленными законом
субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом
муниципального образования определяется та избирательная система,
которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном
муниципальном образовании.
Как следует из приведенных законоположений, федеральный
законодатель, определяя регулятивные полномочия органов
государственной власти субъектов Российской Федерации в области
муниципальных выборов, исходит из того, что их реализация, по
общему правилу, связана с необходимостью установления нескольких
альтернативных видов избирательных систем на муниципальных выборах,
из которых местные сообщества самостоятельно выбирают для себя
наиболее приемлемую систему и закрепляют это в уставе
муниципального образования. Вместе с тем действующее избирательное
законодательство не исключает для субъектов Российской Федерации
возможность предусмотреть, что в представительном органе
муниципального образования все депутатские мандаты распределяются
между списками кандидатов пропорционально числу голосов
избирателей, полученных каждым из списков кандидатов (пункт 3-1
статьи 32 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ
"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации"), т. е. установить
пропорциональную избирательную систему. При этом решение
регионального законодателя во всяком случае должно быть
обоснованным и обусловливаться объективными обстоятельствами,
влияющими на формирование, изменение и развитие муниципальных
отношений, что согласуется и с предписаниями части 3 статьи 23
Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации", в силу которых законом
субъекта Российской Федерации могут быть определены условия
применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях
в зависимости от численности избирателей в муниципальном
образовании, вида муниципального образования и других
обстоятельств.
На определение характера муниципальных выборов могут влиять, в
частности, особенности осуществления местного самоуправления в
условиях переходного периода, связанного с проведением
муниципальной реформы. Применительно к Республике Ингушетия этот
переходный период - в целях обеспечения реализации гарантий
местного самоуправления с учетом объективной специфики данного
субъекта Российской Федерации - регламентирован наряду с общими
положениями главы 12 Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" также
нормами специального Федерального закона от 24 ноября 2008 года
N 207-ФЗ "О мерах по организации местного самоуправления в
Республике Ингушетия и Чеченской Республике" и установлен до
1 января 2010 года (часть 3 статьи 1). Согласно части 2 статьи 2
этого Федерального закона выборы в органы местного самоуправления
вновь образованных муниципальных образований на территориях
Республики Ингушетия и Чеченской Республики проводятся в период с
1 мая по 31 октября 2009 года в порядке, определенном
соответственно законами Республики Ингушетия и Чеченской
Республики, регулирующими подготовку и проведение выборов в органы
местного самоуправления в соответствии с законодательными актами
Российской Федерации.
Таким законом в Республике Ингушетия является Закон
"О формировании органов местного самоуправления во вновь
образованных муниципальных образованиях в Республике Ингушетия".
Согласно его статье 4 "Порядок формирования представительных
органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований
в Республике Ингушетия" в редакции Закона Республики Ингушетия от
6 мая 2009 года N 19-РЗ "О внесении изменения в статью 4 Закона
Республики Ингушетия "О формировании органов местного
самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в
Республике Ингушетия" выборы депутатов представительных органов во
вновь образованных муниципальных образованиях проводятся по
пропорциональной избирательной системе.
Тем самым законодатель Республики Ингушетия в порядке
реализации возложенных на него федеральными законами полномочий
установил особенности формирования представительных органов в
отношении тех муниципальных образований, которые являются вновь
образованными в соответствии с Федеральным законом "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" и только применительно к первому созыву данных органов
муниципальной власти.
Такое регулирование не предполагает ограничение права граждан
избирать и быть избранными в представительные органы местного
самоуправления. Установление конкретного вида избирательной системы
на выборах депутатов представительных органов первого созыва вновь
образованных муниципальных образований в Республике Ингушетия имеет
характер определенной государственной гарантии создания условий,
направленных на консолидацию местных сообществ в период
реформирования местного самоуправления и одновременно - на
обеспечение возможно более полного и пропорционального выражения
интересов основных социальных групп, образующих местные сообщества,
в том числе в процессе формирования представительных органов вновь
создаваемых муниципальных образований. Это решение рассчитано
только на переходный период в рамках муниципальной реформы в целях
организации местного самоуправления в соответствии с требованиями
федерального законодательства и проведения выборов в
представительные органы вновь образованных муниципальных
образований. Данное регулирование не ограничивает возможности
муниципальных образований закрепить впоследствии в своих уставах -
в соответствии с законодательством Российской Федерации и
законодательством субъекта Российской Федерации - конкретный вид
избирательной системы по выборам представительных органов
муниципальных образований и не может рассматриваться как
препятствующее реализации гражданами их избирательных прав.
Что касается возможностей выдвижения в соответствующий период
кандидатов в депутаты представительного органа муниципального
образования, то в силу пункта 3-1 статьи 32 Федерального закона
"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации" и части 1 статьи 82
Закона Республики Ингушетия "О муниципальных выборах в Республике
Ингушетия" заявители вправе были при проведении муниципальных
выборов по пропорциональной избирательной системе обратиться в
любое местное (первичное) отделение политической партии с
предложением включить их в единый список кандидатов, выдвигаемый
этой политической партией. Однако, как свидетельствуют материалы
конкретных дел, этим правом они не воспользовались.
4. Таким образом, положения Закона Республики Ингушетия от
6 мая 2009 года N 19-РЗ "О внесении изменения в статью 4 Закона
Республики Ингушетия "О формировании органов местного
самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в
Республике Ингушетия", действующие в общей системе правового
регулирования муниципальных выборов и имеющие конкретные сроки и
цели своего применения (для формирования представительных органов
местного самоуправления во вновь образованных муниципальных
образованиях первого созыва), не могут рассматриваться как
нарушающие конституционные права граждан избирать и быть избранными
в представительные органы местного самоуправления.
Следовательно, данная жалоба не может быть принята
Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению, как не
отвечающая требованиям Федерального конституционного закона
"О Конституционном Суде Российской Федерации", согласно которым
жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается
допустимой.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой
статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
Конституционный Суд Российской Федерации
о п р е д е л и л:
1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы граждан Зурабова
Муссы Алиевича и Имагожева Гилани Зелимхановича, поскольку она не
отвечает требованиям Федерального конституционного закона
"О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с
которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации
признается допустимой.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по
данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Вестнике
Конституционного Суда Российской Федерации" и официальных изданиях
органов государственной власти Республики Ингушетия.
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации В.Д.Зорькин
N 830-О-О