О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
об отказе в принятии к рассмотрению жалоб граждан Клюшкина
Анатолия Петровича, Михеева Эдуарда Аркадьевича, Новиковой
Татьяны Федоровны и Шкутника Виктора Афанасьевича на
нарушение их конституционных прав положениями пункта 2 статьи
6 и статьи 8 Закона Московской области
"Об административно-территориальном устройстве Московской
области", а также разделов I и V приложения к данному Закону
город Москва 15 мая 2007 года
Конституционный Суд Российской Федерации в составе
Председателя В.Д.Зорькина, судей Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева,
Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева,
М.И.Клеандрова, А.Л.Кононова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина,
Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, А.Я.Сливы,
В.Г.Стрекозова, О.С.Хохряковой, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи Н.С.Бондаря,
проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"
предварительное изучение жалоб граждан А.П.Клюшкина, Э.А.Михеева,
Т.Ф.Новиковой и В.А.Шкутника,
у с т а н о в и л:
1. В своих жалобах в Конституционный Суд Российской Федерации
граждане А.П.Клюшкин, Э.А.Михеев, Т.П.Новикова и В.А.Шкутник,
проживающие в Московской области, оспаривают конституционность
положений пункта 2 статьи 6 и статьи 8 Закона Московской области
"Об административно-территориальном устройстве Московской области",
а также разделов I и V приложения к данному Закону, определяющих
полномочия Губернатора Московской области в сфере
административно-территориального устройства Московской области,
включая принятие решений о статусе территориальных единиц
Московской области по инициативе органов местного самоуправления, и
порядок образования, объединения, преобразования и упразднения
административно-территориальных и территориальных единиц Московской
области, в том числе рабочих и дачных поселков.
По мнению заявителей, указанные нормативные положения,
допуская под видом изменения административно-территориального
устройства Московской области изменение границ территорий, в
пределах которых осуществляется местное самоуправление, решением
Губернатора Московской области, принимаемым по инициативе органов
местного самоуправления, но без учета мнения населения
соответствующих территорий, нарушают их право на местное
самоуправление и противоречат Конституции Российской Федерации, ее
статьям 3, 12, 15, 17, 18, 32 (части 1 и 2), 55, 72 (пункт "н"
части 1), 76 (часть 5), 130 и 131.
Как следует из представленных материалов, гражданин
В.А.Шкутник обратился в Московский областной суд с заявлением о
признании недействующими постановления Губернатора Московской
области от 28 июля 2004 года N 149-ПГ "Об объединении дачного
поселка Купавна Московской области с городом Железнодорожным
Московской области" и Закона Московской области от 21 декабря 2004
года N 179/2004-ОЗ "О статусе и границе городского округа
Железнодорожный". Отказывая в удовлетворении заявленных требований,
Московский областной суд в решении от 19 октября 2005 года указал,
что постановление Губернатора Московской области принято в пределах
предоставленных ему полномочий по вопросу
административно-территориального устройства Московской области и не
регулирует вопросы объединения муниципальных образований; что
касается Закона Московской области, то какие-либо отдельные
населенные пункты, входящие в состав муниципального образования
"город Железнодорожный", не отнесены им к территориям других
муниципальных образований, а потому учет мнения населения в данном
случае не требовался. Законность и обоснованность указанного
решения подтверждена вышестоящими судебными инстанциями.
Решением Московского областного суда от 3 февраля 2006 года,
оставленным без изменений определением Судебной коллегии по
гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 19 апреля
2006 года, отказано в удовлетворении заявления гражданки
Т.Ф.Новиковой о признании не соответствующими требованиям
федерального законодательства постановления Губернатора Московской
области от 20 июля 2004 года N 141-ПГ "Об объединении дачного
поселка Красково Люберецкого района Московской области и поселка
Коренево Люберецкого района Московской области", которым названные
поселки объединены в единую территориальную единицу - дачный
поселок Красково, а также Закона Московской области от 28 февраля
2005 года N 81/2005-ОЗ "О статусе и границах Люберецкого
муниципального района, вновь образованного в его составе городского
поселения и существующих на территории Люберецкого района
Московской области муниципальных образований", которым было
образовано городское поселение Красково.
Поводом для обращения в Конституционный Суд Российской
Федерации граждан А.П.Клюшкина и Э.А.Михеева послужил отказ
Балашихинского городского суда Московской области удовлетворить их
заявление о признании незаконным решения Совета депутатов
Балашихинского района от 25 марта 2003 года N 51/205
"Об объединении с городом Балашихой отдельных поселений
Балашихинского района", принятого по инициативе главы
Балашихинского района и послужившего основанием для издания
постановления Губернатора Московской области от 10 июня 2003 года
N 128-ПГ, которым поселки Никольско-Архангельский и Салтыковка были
объединены с городом Балашиха. Вышестоящие судебные инстанции
оставили решение Балашихинского городского суда Московской области
от 19 января 2004 года в силе.
2. Согласно Конституции Российской Федерации местное
самоуправление, признаваемое и гарантируемое в качестве одной из
основ конституционного строя Российской Федерации, является
необходимой формой выражения власти народа, обеспечивающей
самостоятельное решение населением вопросов местного значения; оно
осуществляется в городских, сельских поселениях и на других
территориях с учетом исторических и иных местных традиций;
изменение границ территорий, в которых осуществляется местное
самоуправление, допускается с учетом мнения населения
соответствующей территории (статья 3, части 2 и 3; статья 12;
статья 130, часть 1; статья 131).
Конкретизируя названные конституционные предписания на
основании статьи 72 (пункт "н" части 1) Конституции Российской
Федерации, относящей установление общих принципов организации
системы органов государственной власти и местного самоуправления к
совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов,
федеральный законодатель предусмотрел в Федеральном законе от
28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации", что установление и
изменение границ муниципального образования, в том числе при
образовании, объединении, преобразовании или упразднении
муниципальных образований, осуществляются с учетом исторических и
иных местных традиций по инициативе населения, органов местного
самоуправления, а также органов государственной власти субъекта
Российской Федерации (пункт 1 статьи 13); изменение границ
муниципального образования не допускается без учета мнения
населения соответствующих территорий; законодательные
(представительные) органы государственной власти субъектов
Российской Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения
населения при решении вопросов изменения границ территорий, в
которых осуществляется местное самоуправление (пункт 2 статьи 13).
Аналогичное регулирование содержится и в Федеральном законе от
6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации", согласно которому изменение
границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих
в их состав населенных пунктов к территориям других поселений,
осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов,
выраженного путем голосования либо на сходах граждан с учетом
мнения представительных органов соответствующих поселений; то же
предусмотрено и применительно к преобразованию муниципальных
образований путем, в частности, объединения двух и более поселений,
не влекущего изменения границ иных муниципальных образований;
изменение статуса городского поселения в связи с наделением его
статусом городского округа либо лишением его статуса городского
округа также осуществляется законом субъекта Российской Федерации с
согласия населения (часть 3 статьи 12, части 3 и 7 статьи 13, часть
3 статьи 24).
Вместе с тем территориальные пределы реализации муниципальной
власти и права граждан на местное самоуправление, а также принципы
изменения границ территорий, в которых осуществляется местное
самоуправление, определяются закрепленными Конституцией Российской
Федерации принципами территориального устройства государственной
власти как пространственной основы реализации возложенных на органы
государственной власти конституционных функций. В соответствии с
правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации,
сформулированными в ряде его решений, из федеративной природы
государственности России в том виде, как она закреплена в статьях 1
(часть 1), 11 (часть 2), 66 (часть 1), 71, 72, 73, 76 и 77
Конституции Российской Федерации, вытекает, что в ведении
Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении
республик, входящих в состав Российской Федерации, - их
территориальное устройство (Постановление от 24 января 1997 года
N 1-П); территориальное устройство местного самоуправления жестко
не связано с административно-территориальным делением; определение
территориальной основы местного самоуправления должно
способствовать, насколько возможно, приближению органов местного
самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс
вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного
самоуправления; наличие установленного законодателем порядка
образования, объединения, преобразования или упразднения
муниципальных образований - существенный элемент их правового
статуса и статуса их органов, имеющий также принципиальное значение
для реализации конституционного права граждан на осуществление
местного самоуправления; любое изменение территориальных основ
местного самоуправления не может приводить к отказу от него
(постановления от 3 ноября 1997 года N 15-П, от 30 ноября 2000
года N 15-П и др.).
По смыслу приведенных конституционных и законодательных
положений во взаимосвязи с сохраняющими силу правовыми позициями
Конституционного Суда Российской Федерации, вопросы территориальных
основ местного самоуправления, формирования муниципальных
образований, с одной стороны, и административно-территориального
устройства субъектов Российской Федерации - с другой, будучи
связаны между собой, имеют самостоятельное значение и, обладая
собственным юридическим содержанием, относятся к различным сферам
ведения: первый - к совместному ведению Российской Федерации и ее
субъектов, второй - к исключительному ведению субъектов Российской
Федерации. Это, как указал Конституционный Суд Российской Федерации
в Определении от 10 июля 2003 года N 289-О, предполагает, в
частности, что для надлежащего законодательного обеспечения
правового статуса муниципальных образований порядок их образования,
упразднения и другие изменения в их системе должны быть
урегулированы законодательством субъекта Российской Федерации о
местном самоуправлении.
Устанавливаемое субъектом Российской Федерации правовое
регулирование его административно-территориального устройства,
включая вопросы образования, объединения, преобразования,
упразднения административно-территориальных и территориальных
единиц, не может, однако, подменять правовое регулирование
территориальной организации местного самоуправления; во всяком
случае оно не должно предполагать или допускать изменение границ
территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в
порядке реорганизации территориального устройства государственной
власти субъекта Российской Федерации и тем самым приводить к
блокированию конституционного требования о необходимости учета
мнения населения при проведении территориальных преобразований,
влекущих изменение пространственных пределов реализации
муниципальной власти и права граждан на местное самоуправление. По
смыслу положений Конституции Российской Федерации (абзац шестой
преамбулы во взаимосвязи со статьями 3 (часть 2), 12, 18, 130, 131
и 133), а также части 2 статьи 1 Федерального закона от 6 октября
2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации", субъекты публичной власти, принимая в
пределах своих полномочий решения, связанные с территориальными
преобразованиями местного самоуправления, должны следовать
вытекающему из названных правовых норм требованию уважения к
историческим и иным местным традициям, включая сложившиеся формы
самоидентификации жителей населенных пунктов, наименования
населенных пунктов и т. п.
3. Закон Московской области
"Об административно-территориальном устройстве Московской области",
как следует из его статьи 1, направлен на регулирование
административно-территориального устройства Московской области,
порядка решения вопросов административно-территориального
устройства и компетенции в данной сфере органов государственной
власти Московской области и органов местного самоуправления
муниципальных образований Московской области.
В соответствии с подпунктом "а" пункта 1 и подпунктом "а"
пункта 2 статьи 6 и статьей 8 данного Закона Московской области
образование, объединение, преобразование и упразднение
административно-территориальных единиц Московской области
осуществляется законом Московской области, а образование,
объединение, преобразование и упразднение территориальных единиц -
постановлением Губернатора Московской области. При этом, поскольку
территориальная организация местного самоуправления в Московской
области (на момент принятия решений об объединении с другими
населенными пунктами территорий, на которых проживают заявители)
основывалась на административно-территориальном делении Московской
области (пункт 1 статьи 68 Устава Московской области в редакции,
действовавшей до вступления в силу Закона Московской области от
22 июля 2005 года N 192/2005-ОЗ, пункт 1 статьи 10 Закона
Московской области "О местном самоуправлении в Московской области",
утратившего силу с 1 января 2006 года), законодатель Московской
области в целях гарантирования права граждан на местное
самоуправление установил, что изменение статуса территориальных
единиц путем принятия решения Губернатора Московской области
возможно только по инициативе органов местного самоуправления,
действующих в пределах соответствующей территориальной единицы. Это
прямо следует из взаимосвязанных положений абзацев первого, второго
и третьего пункта 1 раздела I и абзацев первого и второго раздела V
приложения к Закону Московской области
"Об административно-территориальном устройстве Московской области".
В то же время вопросы, касающиеся образования, преобразования
и упразднения муниципальных образований, на уровне законодательства
Московской области в период принятия органами государственной
власти Московской области решений, ставших поводом для обращения
заявителей в Конституционный Суд Российской Федерации,
регулировались Уставом Московской области (пункт 3 статьи 68), а
также Законами Московской области "О местном самоуправлении в
Московской области" (статья 11) и "О порядке образования,
объединения, преобразования и упразднения муниципальных
образований", которые прямо предусматривали необходимость учета
мнения населения при изменении границ муниципальных образований. В
частности, в соответствии с Законом Московской области "О порядке
образования, объединения, преобразования и упразднения
муниципальных образований" решение об объединении муниципальных
образований должно быть принято либо на местном референдуме, либо
Советом депутатов объединяющегося муниципального образования (пункт
1 статьи 14); решение же об упразднении муниципального образования,
находящегося в границах территории другого муниципального
образования, должно быть принято на местном референдуме, проводимом
в упраздняемом муниципальном образовании (пункт 1 статьи 28). В
настоящее время в законодательстве Московской области гарантии
права населения на учет его мнения при изменении границ
муниципального образования содержатся в Законе Московской области
от 14 февраля 2006 года "О голосовании по вопросам изменения границ
муниципального образования, преобразования муниципального
образования в Московской области" (часть 3 статьи 1).
Таким образом, в системе законодательства Московской области
предполагается различный порядок урегулирования вопросов
административно-территориального устройства и территориальной
организации местного самоуправления, а также недопустимость
изменения границ территорий, в которых осуществляется местное
самоуправление, путем административно-территориальных
преобразований, без учета мнения населения. Отступления от данного
правила при проведении конкретных территориальных преобразований на
территории субъекта Российской Федерации подлежат контролю, в
частности, со стороны судов общей юрисдикции, которые должны
учитывать весь комплекс юридически значимых конкретных
обстоятельств дела, руководствуясь при этом решениями
Конституционного Суда Российской Федерации и сформулированными в
них правовыми позициями.
4. Заявители утверждают, что проведенные на основании
оспариваемых ими нормативных положений территориальные
преобразования на территории Московской области были осуществлены
без учета мнения населения соответствующих территорий в нарушение
предписания статьи 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
Между тем Конституционный Суд Российской Федерации
неоднократно подчеркивал, что выводы о соблюдении или несоблюдении
требований статьи 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации
при изменении территории муниципального образования в каждом
конкретном случае могут быть сделаны только на основании
исследования всего комплекса фактических обстоятельств, от
установления которых Конституционный Суд Российской Федерации в
силу части третьей статьи 3 Федерального конституционного закона
"О Конституционном Суде Российской Федерации" обязан воздерживаться
во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или
иных органов, применяющих закон (определения от 13 июля 2000
года N 195-О, от 17 июля 2006 года N 137-О, от 3 апреля 2007
года N 171-О-П).
В данном случае фактические обстоятельства, которые
свидетельствовали бы о нарушениях статьи 131 (часть 2) Конституции
Российской Федерации при объединении дачного поселка Купавна с
городом Железнодорожный, поселков Никольско-Архангельский и
Салтыковка Балашихинского района с городом Балашиха, дачного
поселка Красково с поселком Коренево Люберецкого района, подлежали
установлению и исследованию судами общей юрисдикции. Как следует из
приложенных к жалобам материалов, отказывая заявителям в
удовлетворении их требований, суды мотивировали свою позицию, в
частности, тем, что населенные пункты, в которых проживают
заявители, на момент их объединения с другими населенными пунктами
самостоятельными муниципальными образованиями не являлись (в
отношении поселка Коренево это установлено решением Московского
областного суда от 3 февраля 2006 года и подтверждено определением
Верховного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2006 года, в
отношении поселка Купавна - решением Московского областного суда от
19 октября 2005 года и определением Верховного Суда Российской
Федерации от 25 января 2006 года; не являлись муниципальными
образованиями, как это вытекает из материалов дела, и поселки
Никольско-Архангельский и Салтыковка на момент их включения в
состав города Балашиха). Вопросы же проверки законности и
обоснованности судебных решений, вынесенных по конкретным делам
заявителей на основе оценки фактических обстоятельств, не могут
быть разрешены в порядке конституционного судопроизводства.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктами 1 и 2 части
первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
о п р е д е л и л:
1. Отказать в принятии к рассмотрению жалоб граждан Клюшкина
Анатолия Петровича, Михеева Эдуарда Аркадьевича, Новиковой Татьяны
Федоровны и Шкутника Виктора Афанасьевича, поскольку разрешение
поставленных в них вопросов Конституционному Суду Российской
Федерации неподведомственно и поскольку они не отвечают требованиям
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в
Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по
данным жалобам окончательно и обжалованию не подлежит.
3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Вестнике
Конституционного Суда Российской Федерации", а также в официальных
изданиях органов государственной власти Московской области.
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации В.Д.Зорькин
Судья-секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации Ю.М.Данилов
N 406-О-П