О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
по запросу судебной коллегии по гражданским делам
Архангельского областного суда о проверке конституционности
пункта 5 части четвертой статьи 6 Закона Российской Федерации
"О частной детективной и охранной деятельности в
Российской Федерации"
город Москва 14 января 2003 года
Конституционный Суд Российской Федерации в составе
Председателя М.В.Баглая, судей Н.С.Бондаря, Н.В.Витрука,
Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, В.Д.Зорькина, В.О.Лучина,
Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, А.Я.Сливы, О.С.Хохряковой, Б.С.Эбзеева,
В.Г.Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи
В.Г.Ярославцева, проводившего на основании статьи 41 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации" предварительное изучение запроса судебной коллегии по
гражданским делам Архангельского областного суда,
у с т а н о в и л:
1. В феврале 2002 года ОВД Октябрьского округа города
Архангельска со ссылкой на пункт 5 части четвертой статьи 6 Закона
Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности
в Российской Федерации" отказал гражданину А.И.Паняхину в выдаче
лицензии на право заниматься частной охранной деятельностью,
поскольку в 1995 году он был уволен со службы в органах внутренних
дел за систематическое нарушение дисциплины по основанию,
предусмотренному пунктом "к" части первой статьи 58 Положения о
службе в органах внутренних дел Российской Федерации (утверждено
постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря
1992 года). Октябрьский районный суд города Архангельска отказал в
удовлетворении жалобы А.И.Паняхина на указанное решение.
Судебная коллегия по гражданским делам Архангельского
областного суда, рассматривающая кассационную жалобу А.И.Паняхина
на решение Октябрьского районного суда города Архангельска, придя к
выводу о том, что пункт 5 части четвертой статьи 6 Закона
Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности
в Российской Федерации", согласно которому лицензия на работу в
качестве частного детектива не выдается гражданам, уволенным с
государственной службы, из судебных, прокурорских и иных
правоохранительных органов по компрометирующим их основаниям, не
соответствует статьям 2, 7 (часть 1), 37 (часть 1) и 55 (части 2 и
3) Конституции Российской Федерации, а также статье 23 Всеобщей
декларации прав человека, обратилась в Конституционный Суд
Российской Федерации с запросом о проверке его конституционности.
2. Конституция Российской Федерации гарантирует каждому право
свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род
деятельности и профессию (статья 37, часть 1). Вместе с тем при
осуществлении правового регулирования труда (прохождения службы)
законодатель вправе устанавливать различия в правовом статусе лиц,
принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям
(в том числе вводить правила, касающиеся условий замещения
отдельных должностей и основания освобождения от должности), если
эти различия являются объективно оправданными, обоснованными и
соответствуют конституционно значимым целям. Установление таких
различий, как основанных на специфических (квалификационных)
требованиях, связанных с определенной работой, не противоречит
конституционному принципу равенства (статья 19, части 1 и 2,
Конституции Российской Федерации) и в силу пункта 2 статьи 1
Конвенции МОТ N 111 не считается дискриминацией.
Нормативные положения, регламентирующие право гражданина на
осуществление конкретных видов трудовой деятельности (в частности,
устанавливающие возрастные ограничения для замещения
государственных должностей государственной службы, должностей
заведующих кафедрами в государственных и муниципальных высших
учебных заведениях, муниципальных должностей муниципальной службы,
обязательность конкурсного и/или на основе лицензий подбора кадров
для отдельных видов деятельности и должностей), уже являлись
предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.
В постановлениях от 6 июня 1995 года по делу о проверке
конституционности абзаца 2 части седьмой статьи 19 Закона РСФСР
"О милиции" и от 27 декабря 1999 года по делу о проверке
конституционности положений пункта 3 статьи 20 Федерального закона
"О высшем и послевузовском профессиональном образовании", а также в
ряде определений Конституционным Судом Российской Федерации
выражена правовая позиция, согласно которой установление
специальных требований, обусловленных задачами, принципами
организации и функционирования государственной службы, целью
обеспечения поддержания высокого уровня ее отправления,
особенностями деятельности лиц, исполняющих обязанности по
государственной должности государственной службы, не может
рассматриваться как нарушение права на равный доступ к
государственной службе и права свободно распоряжаться своими
способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию,
гарантированных статьями 32 (часть 4) и 37 (часть 1) Конституции
Российской Федерации, либо как не согласующееся с предписаниями
статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации ограничение
этих прав.
Названные решения Конституционного Суда Российской Федерации,
а следовательно, и изложенная в них правовая позиция, сохраняют
свою силу.
3. Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 года "О частной
детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (в
редакции от 21 марта 2002 года), как следует из части первой его
статьи 1, регламентирует оказание на возмездной договорной основе
услуг физическим и юридическим лицам предприятиями, имеющими
специальное разрешение (лицензию) органов внутренних дел, в целях
защиты законных прав и интересов своих клиентов посредством
осуществления частной детективной и охранной деятельности.
Названный Закон, исходя из особого характера частной детективной и
охранной деятельности (статья 3), наделяет осуществляющих ее лиц
специальным правовым статусом, отличным от правового статуса
работников правоохранительных органов (часть вторая статьи 1) и
включающим соответствующие права и обязанности (статьи 5, 16-18),
ограничения некоторых прав (часть вторая статьи 4, часть пятая
статьи 11), а также гарантии социальной и правовой защиты (статья
19).
Одним из условий, с соблюдением которых Закон Российской
Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в
Российской Федерации" связывает осуществление частной детективной и
охранной деятельности, является наличие соответствующей лицензии
(статьи 4, 6, 11, 12 и 14). Устанавливая порядок получения
лицензии, данный Закон предусматривает исчерпывающий перечень
случаев, когда орган внутренних дел отказывает в ее выдаче (часть
четвертая статьи 6). В частности, лицензия не выдается гражданину,
уволенному с государственной службы, из судебных, прокурорских и
иных правоохранительных органов по компрометирующему основанию
(пункт 5 части четвертой статьи 6).
Поскольку частная детективная и охранная деятельность
сопряжена с повышенной опасностью для жизни и здоровья граждан
(тех, кто занимается такой деятельностью, тех, в чьих интересах она
осуществляется, и иных граждан) и поскольку при этом могут
затрагиваться конституционные права и свободы (право на
неприкосновенность жилища и частной жизни, право на личную и
семейную тайну и др.), а также иные права и законные интересы
физических и юридических лиц, законодатель - исходя из положений
Конституции Российской Федерации о гарантированности
государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (статьи
2 и 45, часть 1), о недопущении при реализации прав и свобод
человека и гражданина нарушения прав и свобод других лиц (статья
17, часть 3) - вправе предусматривать особые квалификационные
требования к лицам, претендующим на занятие данным видом
деятельности. Установление таких специальных требований не
противоречит и статье 55 (часть 3) Конституции Российской
Федерации, допускающей ограничение прав граждан федеральным законом
в конституционно значимых целях (в данном случае - в целях защиты
прав и законных интересов других лиц).
Лицензия на частную, сыскную и охранную деятельность является
документом, подтверждающим профессиональное соответствие
осуществляющих ее лиц, и, следовательно, основания к отказу в ее
выдаче, в частности предусмотренное пунктом 5 части четвертой
статьи 6 Закона Российской Федерации "О частной детективной и
охранной деятельности в Российской Федерации", выступают, по сути,
именно в качестве квалификационных требований, установление которых
само по себе не может рассматриваться как нарушающее закрепленные
Конституцией Российской Федерации принцип равенства (статья 19,
части 1 и 2) и право свободно распоряжаться своими способностями к
труду, выбирать род деятельности и профессию (статья 37, часть 1)
либо как не согласующееся с предписаниями ее статьи 55 (часть 3).
4. Установив в пункте 5 части четвертой статьи 6 Закона
Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности
в Российской Федерации" ограничение, препятствующее гражданам в
получении лицензии на осуществление частной детективной и охранной
деятельности, а именно их предшествующее увольнение по
компрометирующим основаниям с государственной службы, из судебных,
прокурорских и иных правоохранительных органах, федеральный
законодатель не закрепил перечень оснований, которые следует
считать компрометирующими, а также не определил срок действия
такого ограничения.
Сложившаяся правоприменительная практика свидетельствует о
том, что соответствующие органы внутренних дел и суды общей
юрисдикции принимают решения об отказе гражданину в выдаче лицензии
исходя из одного только факта увольнения по компрометирующему
основанию, относя к числу компрометирущих все основания увольнения
с государственной службы, которые федеральное законодательство,
регламентирующее эти вопросы, связывает с совершением виновного
противоправного деяния (преступления, дисциплинарного проступка,
порочащего проступка, выразившегося, в частности, в совершении
административного правонарушения, и т. п.). При этом гражданин
претерпевает неблагоприятные правовые последствия, по сути,
бессрочно, тогда как по общему правилу, закрепленному в отраслевом
законодательстве (трудовом, административном, уголовном),
негативные последствия привлечения гражданина к той или иной
юридической ответственности (дисциплинарной, административной,
уголовной) в связи с совершением им конкретного правонарушения
ограничены определенным сроком.
Следовательно, применение судами общей юрисдикции пункта 5
части четвертой статьи 6 Закона Российской Федерации "О частной
детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" вне
системной связи с положениями отраслевого законодательства о
перечне оснований увольнения с государственной службы, считающихся
компрометирующими, и сроках претерпевания гражданином
соответствующих неблагоприятных правовых последствий, приводило бы
к такому ущемлению права лица, претендующего на работу в качестве
частного детектива или частного охранника, свободно распоряжаться
своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию
(статья 37, часть 1, Конституции Российской Федерации), которое не
может быть оправдано указанными в статье 55 (часть 3) Конституции
Российской Федерации целями.
5. Таким образом, норма пункта 5 статьи 6 Закона Российской
Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в
Российской Федерации", как закрепляющая, по сути, квалификационное
требование к лицам, занимающимся определенным видом деятельности,
является такой же, какие ранее были признаны Конституционным Судом
Российской Федерации соответствующими Конституции Российской
Федерации, и подлежит применению в соответствии с ее
конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем
Определении.
Это означает, что суды общей юрисдикции и иные
правоприменители должны, исходя из фактических обстоятельств
конкретного дела (давности увольнения по компрометирующему
основанию лица, претендующего на получение лицензии, степени
тяжести совершенного им проступка, его личных качеств и других
обстоятельств), применять данную норму в системной связи с
положениями отраслевого законодательства об ответственности за
совершение конкретных правонарушений и сроках претерпевания
гражданином неблагоприятных правовых последствий привлечения к
юридической ответственности.
Проверка же правильности выбора норм отраслевого
законодательства, подлежащих применению в совокупности с нормой
пункта 5 части четвертой статьи 6 Закона Российской Федерации
"О частной детективной и охранной деятельности в Российской
Федерации", относится к компетенции судов общей юрисдикции.
Исходя из изложенного и руководствуясь частью первой статьи 43
и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона
"О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд
Российской Федерации
о п р е д е л и л:
1. Пункт 5 части четвертой статьи 6 Закона Российской
Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в
Российской Федерации" подлежит применению в соответствии с его
конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Определении
исходя из правовых позиций Конституционного Суда Российской
Федерации, сохраняющих свою силу.
2. Выявленный Конституционным Судом Российской Федерации
конституционно-правовой смысл пункта 5 части четвертой статьи 6
Закона Российской Федерации "О частной детективной и охранной
деятельности в Российской Федерации" является общеобязательным и
исключает любое иное его истолкование в правоприменительной
практике.
3. Признать запрос Архангельского областного суда не
подлежащим дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного
Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного в
нем вопроса в соответствии с Федеральным конституционным законом
"О Конституционном Суде Российской Федерации" не требуется
вынесения предусмотренного его статьей 71 итогового решения в виде
постановления.
4. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по
данном запросу окончательно и обжалованию не подлежит.
5. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Собрании
законодательства Российской Федерации" и в "Вестнике
Конституционного Суда Российской Федерации".
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации М.В.Баглай
Судья-секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации Ю.М.Данилов
N 32-О