Именем
Российской Федерации
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
по делу о проверке конституционности отдельных положений статей
2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации
о нотариате
город Москва 19 мая 1998 года
Конституционный Суд Российской Федерации в составе
председательствующего Н.В.Селезнева, судей Г.А.Гаджиева,
Л.М.Жарковой, Т.Г.Морщаковой, Ю.Д.Рудкина, О.И.Тиунова,
Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,
с участием представителей сторон, обратившихся в
Конституционный Суд Российской Федерации: кандидатов юридических
наук А.Ф.Малого и Г.Б.Романовского - представителей гражданки
О.В.Романовской, адвоката О.В.Гриневой - представителя
администрации Владимирской области,
руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2 и часть 4)
Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 и пунктом
3 части первой, частями второй и третьей статьи 3, подпунктом "а"
пункта 1 и пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 84,
частью первой статьи 85, статьями 86, 96, 97, 99, 101, 102 и 104
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке
конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34
Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11
февраля 1993 года.
Поводом к рассмотрению дела явились запросы Эжвинского
районного суда Республики Коми, администрации Владимирской области,
а также индивидуальная жалоба гражданки О.В.Романовской.
Учитывая, что оба запроса и жалоба касаются одного и того же
предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь
статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном
Суде Российской Федерации", соединил дела по этим обращениям в
одном производстве.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Л.М.Жарковой, объяснения
представителей сторон, заключение эксперта - кандидата юридических
наук Л.Ф.Лесницкой, выступления приглашенных в заседание
представителей: от Верховного Суда Российской Федерации -
В.Н.Пирожкова, от Генеральной прокуратуры Российской Федерации -
И.А.Буданова, от Министерства юстиции Российской Федерации -
С.М.Юдушкина, от Федеральной нотариальной палаты - А.И.Тихенко и
Н.Ф.Шарафетдинова, от общественного объединения "Московская
нотариальная палата" - В.С.Репина, исследовав представленные
документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской
Федерации
у с т а н о в и л:
1. В производстве Эжвинского районного суда Республики Коми
находится дело по иску нотариальной палаты Республики Коми к
нотариусу, занимающемуся частной практикой, о взыскании
задолженности по членским взносам. Придя к выводу о том, что
подлежащие применению в этом деле положения части четвертой статьи
2 и части первой статьи 24 Основ законодательства Российской
Федерации о нотариате об обязательности членства в нотариальной
палате нотариусов, занимающихся частной практикой, не соответствуют
статье 30 (часть 2) Конституции Российской Федерации, запрещающей
принуждение к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в
нем, суд приостановил производство по делу и направил в
Конституционный Суд Российской Федерации запрос о проверке
конституционности указанных норм.
Северодвинский городской суд Архангельской области на
основании статей 2, 12, 24 и 34 Основ законодательства Российской
Федерации о нотариате удовлетворил иск нотариальной палаты
Архангельской области о лишении гражданки О.В.Романовской,
исключенной из состава нотариальной палаты, права нотариальной
деятельности. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской
Федерации О.В.Романовская утверждает, что примененные в ее деле
часть четвертая статьи 2 и часть первая статьи 24 Основ нарушают
принцип равенства прав и свобод человека независимо от
принадлежности к общественным объединениям, а также конституционные
права на свободу пребывания в каком-либо объединении и распоряжения
своими способностями к труду, выбора рода деятельности и профессии,
т. е. не соответствуют статьям 19, 30 и 37 Конституции Российской
Федерации. Кроме того, в жалобе оспаривается конституционность
положения пункта 3 части пятой статьи 12 Основ, наделяющего
нотариальную палату полномочием обращаться в суд с ходатайством о
лишении нотариуса, занимающегося частной практикой, права
нотариальной деятельности за нарушение законодательства.
Заявительница полагает, что данная норма, возлагающая на
негосударственное объединение контрольные функции, нарушает статьи
3 и 11 Конституции Российской Федерации, согласно которым властные
полномочия должны осуществляться только органами государственной
власти и местного самоуправления.
По мнению администрации Владимирской области, нотариусы,
занимающиеся частной практикой, выполняют государственные функции
и потому их деятельность, по смыслу статей 3 (часть 2) и 11 (часть
2) Конституции Российской Федерации, должна контролироваться только
органами государственной власти. В связи с этим заявителем
оспаривается конституционность отдельных положений Основ
законодательства Российской Федерации о нотариате, предоставляющих
нотариальной палате следующие организационно-контрольные
полномочия: совместно с органом юстиции разрешать вопросы
учреждения и ликвидации должности нотариуса, определять количество
должностей нотариусов в нотариальном округе (части первая и вторая
статьи 12); самостоятельно осуществлять контроль за исполнением
нотариусами, занимающимися частной практикой, профессиональных
обязанностей (часть первая статьи 34) и обращаться в суд с
представлениями о прекращении их деятельности в случаях совершения
ими действий, противоречащих законодательству Российской Федерации
(часть вторая статьи 17).
Таким образом, предметом проверки Конституционного Суда
Российской Федерации по данному делу являются положения части
четвертой статьи 2 и части первой статьи 24 Основ законодательства
Российской Федерации о нотариате об обязательности для нотариуса,
занимающегося частной практикой, членства в нотариальной палате и
положения частей первой и второй, пункта 3 части пятой статьи 12,
части второй статьи 17 и части первой статьи 34 Основ об
осуществлении нотариальной палатой организационно-контрольных
функций в сфере нотариальной деятельности.
2. Нотариат в Российской Федерации служит целям защиты прав и
законных интересов граждан и юридических лиц, обеспечивая
совершение нотариусами, работающими в государственных конторах или
занимающимися частной практикой, предусмотренных законодательными
актами нотариальных действий от имени Российской Федерации (статья
1 Основ), что гарантирует доказательственную силу и публичное
признание нотариально оформленных документов.
Осуществление нотариальных функций от имени государства
предопределяет публично-правовой статус нотариусов и обусловливает
необходимость организации государством эффективного контроля за их
деятельностью, включая деятельность нотариусов, занимающихся
частной практикой и в качестве таковых принадлежащих к лицам
свободной профессии. В связи с этим Основами законодательства
Российской Федерации о нотариате предусматривается создание во всех
субъектах Российской Федерации нотариальных палат - некоммерческих
организаций, представляющих собой профессиональные объединения,
которые основаны на обязательном членстве нотариусов, занимающихся
частной практикой, и организуют работу на принципах самоуправления
в соответствии с федеральным законодательством, законодательством
соответствующего субъекта Российской Федерации и своим уставом
(части первая, третья и четвертая статьи 24).
Публично-правовое предназначение нотариальных палат
проявляется прежде всего в том, что они осуществляют контроль за
исполнением нотариусами, занимающимися частной практикой, своих
профессиональных обязанностей, а также обращаются в суд с
ходатайствами или представлениями о лишении их права нотариальной
деятельности за нарушение законодательства (пункт 3 части пятой
статьи 12, часть вторая статьи 17 и часть первая статьи 34 Основ).
Реализация нотариальной палатой такого рода полномочий предполагает
обязательность членства в ней нотариусов, занимающихся частной
практикой (часть четвертая статьи 2 и часть первая статьи 24
Основ). Последнее выступает в качестве установленного законодателем
условия их профессиональной деятельности. С момента наделения в
определенном законом порядке полномочиями по осуществлению частной
нотариальной деятельности нотариус в силу закона становится членом
соответствующей нотариальной палаты как профессионального
объединения, на которое государство возлагает ответственность за
обеспечение надлежащего качества нотариальных действий.
Нотариальные палаты выполняют и другие специфические публично
значимые задачи - оказывают содействие в развитии частной
нотариальной деятельности, организации стажировки претендентов на
должность нотариуса, повышении профессиональной подготовки
нотариусов, возмещении затрат на экспертизы, назначенные судом по
делам, связанным с деятельностью нотариусов, организации
страхования нотариальной деятельности для обеспечения возмещения
возможного ущерба от нотариальных действий (часть вторая статьи 25
Основ).
Именно в силу публичного предназначения нотариальных палат для
их организации неприемлем принцип добровольности, характерный для
членства в других объединениях, которые создаются исключительно на
основе общности интересов граждан (статья 30 Конституции Российской
Федерации, статья 117 Гражданского кодекса Российской Федерации,
часть 1 статьи 3 Федерального закона "Об общественных
объединениях").
Обязательность членства занимающихся частной практикой
нотариусов в нотариальной палате как условие занятия этой
профессией не затрагивает ни конституционный принцип равенства, ни
конституционные права на свободу объединения и свободный выбор рода
деятельности и профессии (статьи 19, 30 и 37 Конституции Российской
Федерации), поскольку государство вправе устанавливать для всех
граждан, желающих осуществлять публичную (в данном случае -
нотариальную) деятельность, обязательные условия назначения на
должность и пребывания в должности.
Аналогичная правовая позиция была сформулирована
Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 28
января 1997 года по делу о проверке конституционности части
четвертой статьи 47 УПК РСФСР: государство, обеспечивая оказание
гражданам различных видов юридической помощи, обязано устанавливать
с этой целью определенные профессиональные и иные требования; к
компетенции законодателя относится и определение соответствующих
условий допуска тех или иных лиц к профессиональной юридической
деятельности с учетом ее публичной значимости.
Это тем более оправдано, когда такая деятельность
осуществляется от имени государства, что имеет место при совершении
нотариальных действий. Кроме того, членство в нотариальной палате
не препятствует нотариусам, занимающимся частной практикой,
участвовать в создании других объединений (общественных,
профессиональных союзов и т. п.), основанных на принципе
добровольного членства, однако такие объединения не вправе
осуществлять установленные Основами для нотариальных палат властные
организационно-контрольные полномочия.
Невыполнение занимающимся частной практикой нотариусом
требований, связанных с обязательным членством в нотариальной
палате, является нарушением законодательства и как таковое может
повлечь прекращение судом его деятельности. Однако членство в
нотариальной палате и связанное с ним право осуществления частной
нотариальной деятельности не должны ставиться в зависимость от
каких-либо иных, не установленных законом условий, в частности от
уплаты не предусмотренных Основами вступительных взносов.
3. Возложение на нотариальные палаты обязанности
контролировать, исходя из публичных интересов, профессиональную
деятельность своих членов и реагировать на выявленные нарушения
законодательства свидетельствует, по мнению заявителей, о наделении
негосударственных органов государственными (контрольными)
полномочиями и потому не соответствует положениям статей 3 и 11
Конституции Российской Федерации об осуществлении государственной
власти органами государства.
Между тем Конституция Российской Федерации, в том числе
указанные конституционные нормы, не запрещает государству
передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти
негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций
публичной власти. По смыслу ее статей 78 (части 2 и 3) и 132 (часть
2), такая передача возможна при условии, что это не противоречит
Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Наделение государством нотариальных палат в соответствии с
законом отдельными управленческими и контрольными полномочиями в
целях обеспечения в нотариальной деятельности гарантий прав и
свобод граждан не противоречит Конституции Российской Федерации. Ее
статьи 45 (часть 1) и 48 (часть 1), закрепляя обязанность
государства гарантировать защиту прав и свобод, в том числе права
на получение квалифицированной юридической помощи, не связывают
законодателя в выборе путей выполнения указанной обязанности. Им, в
частности, определяются и способы контроля со стороны нотариальных
палат за деятельностью нотариусов, занимающихся частной практикой.
Предусмотренные Основами законодательства Российской Федерации о
нотариате способы контроля согласуются с международной практикой:
резолюция Европейского парламента от 18 января 1994 года
характеризует профессию нотариуса как публичную службу,
контролируемую государством или органом, действующим на основании
устава и наделенным соответствующими полномочиями от имени
государства.
Вместе с тем контрольные полномочия нотариальных палат,
закрепленные в оспариваемых положениях Основ законодательства
Российской Федерации о нотариате (пункт 3 части пятой статьи 12,
часть вторая статьи 17 и часть первая статьи 34), не исключают
существование и иного государственного контроля за деятельностью
как нотариусов, так и нотариальных палат: органы юстиции
регистрируют уставы нотариальных палат и, следовательно, проверяют
их соответствие закону, а также совместно с нотариальными палатами
осуществляют контроль за исполнением нотариусами, занимающимися
частной практикой, правил нотариального делопроизводства (часть
вторая статьи 9, статья 33 Основ); выполнение нотариальной палатой
предписанных законом обязанностей поднадзорно прокуратуре (пункт 2
статьи 1, пункт 1 статьи 21 Федерального закона "О прокуратуре
Российской Федерации"), подконтрольно органам государственной
статистики и налоговым органам (статьи 32 и 33 Федерального закона
"О некоммерческих организациях"). Отказ нотариуса совершить
нотариальное действие или неправильное совершение им нотариального
действия обжалуются в судебном порядке (статья 49 Основ); кроме
того, в соответствии со статьей 46 (часть 2) Конституции Российской
Федерации и на основании Закона Российской Федерации "Об
обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы
граждан" суды во всяком случае вправе рассмотреть вопрос и о
законности действий или решений нотариальных палат.
4. Основы законодательства Российской Федерации о нотариате
содержат значительный перечень вопросов, разрешаемых совместно
органами юстиции и нотариальными палатами, в том числе об
учреждении и ликвидации должности нотариуса, определении количества
должностей в нотариальном округе (части первая и вторая статьи 12).
Администрация Владимирской области усматривает неконституционность
названных положений также и в том, что ими не предусмотрены
правовые механизмы устранения возникающих при этом разногласий.
Отсутствие механизма урегулирования возможных разногласий
между нотариальными палатами и органами юстиции по подлежащим
совместному разрешению вопросам может приводить на практике к
нарушению прав лиц, заинтересованных в занятии нотариальной
деятельностью, дефициту нотариальных услуг и другим негативным
последствиям, на которые указывали заявители по данному делу.
Однако это не является основанием для признания частей первой и
второй статьи 12 Основ противоречащими Конституции Российской
Федерации, в том числе ее статьям 3 и 11. Проблема обеспечения
соответствующего законодательного регулирования должна быть решена
законодателем.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй
статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79, 87, 100 и 104 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
п о с т а н о в и л:
1. Признать положения части четвертой статьи 2 и части первой
статьи 24 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате
об обязательности членства в нотариальной палате-нотариусов,
занимающихся частной практикой, как условии их профессиональной
деятельности, связанной с осуществлением публичных
(государственных) функций, не противоречащими Конституции
Российской Федерации.
2. Признать положения частей первой и второй, пункта 3 части
пятой статьи 12, части второй статьи 17 и части первой статьи 34
Основ законодательства Российской Федерации о нотариате,
возлагающие на нотариальную палату полномочия по организации
деятельности нотариата, в том числе по учреждению и ликвидации
должности нотариуса, определению числа должностей в нотариальном
округе и осуществлению контроля за исполнением нотариусами,
занимающимися частной практикой, профессиональных обязанностей, не
противоречащими Конституции Российской Федерации.
3. Федеральному Собранию при совершенствовании
законодательства Российской Федерации о нотариате надлежит
урегулировать механизм взаимодействия между нотариальными палатами
и органами юстиции.
4. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не
подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его
провозглашения и действует непосредственно.
5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О
Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление
подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании
законодательства Российской Федерации" и в "Российской газете".
Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике
Конституционного Суда Российской Федерации".
Конституционный Суд
Российской Федерации
N 15-П