Именем
Российской Федерации
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта 4
статьи 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года "О
дорожных фондах в Российской Федерации"
город Москва 15 июля 1996 года
Конституционный Суд Российской Федерации в составе
председательствующего Ю. Д. Рудкина, судей М. В. Баглая,
Н. В. Витрука, Г. А. Гаджиева, А. Л. Кононова, Т. Г. Морщаковой,
Н. В. Селезнева, О. И. Тиунова, В. Г. Ярославцева,
с участием представителей сторон, обратившихся с запросами в
Конституционный Суд Российской Федерации: от Правительства Москвы -
кандидатов юридических наук Г. С. Пономарева и А. Л. Спичека, от
администрации Санкт-Петербурга - доктора юридических наук
А. П. Сергеева; представителя Совета Федерации Федерального
Собрания - председателя Комитета Совета Федерации по
конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам
В. М. Платонова,
руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции
Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой статьи
3, подпунктом "а" пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 74,
84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном
Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке
конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта 4 статьи 3 Закона
Российской Федерации от 18 октября 1991 года "О дорожных фондах в
Российской Федерации" (в редакции Закона Российской Федерации от 25
декабря 1992 года и федеральных законов от 1 июля 1994 года, от 11
ноября 1994 года и от 23 июня 1995 года).
Поводом к рассмотрению дела явились запросы органов
исполнительной власти Москвы и Санкт-Петербурга, в которых ставится
вопрос о несоответствии указанных положений Закона Российской
Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации" статье 5
(части 1 и 4) Конституции Российской Федерации.
Поскольку оба запроса касаются одного и того же предмета,
Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии со статьей
48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации" соединил дела по этим запросам в одном
производстве.
Заслушав сообщение судьи-докладчика М. В. Баглая, объяснения
представителей сторон, заключение эксперта - директора отдела
налогового консультирования аудиторской фирмы "Финансовые и
бухгалтерские консультанты" С. Г. Пепеляева, выступления
приглашенных в заседание заместителя директора Федеральной
автомобильно-дорожной службы Российской Федерации В. Н. Полосина и
заместителя Премьера Правительства Москвы Ю. В. Росляка, исследовав
представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд
Российской Федерации
у с т а н о в и л:
1. Оспариваемый заявителями пункт 1 статьи 1 Закона Российской
Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации"
предусматривает, что на территории Российской Федерации
финансирование затрат, связанных с содержанием, ремонтом,
реконструкцией и строительством автомобильных дорог общего
пользования, осуществляется за счет целевых внебюджетных средств,
концентрируемых:
в Федеральном дорожном фонде Российской Федерации;
в дорожных фондах республики в составе Российской Федерации,
края, области, автономной области, автономного округа.
Согласно пункту 4 статьи 3 названного Закона, на необходимость
проверки конституционности которого также указывается в обоих
запросах, все пять служащих источниками образования дорожных фондов
налогов (пункт 1 статьи 3), уплачиваемых в Москве и
Санкт-Петербурге, зачисляются в Федеральный дорожный фонд
Российской Федерации, из которого выделяются субвенции для долевого
участия в финансировании ремонта и содержания отдельных
магистральных улиц этих городов по перечням, утверждаемым
Правительством Российской Федерации.
В то же время, как подчеркивают заявители, все другие, кроме
Москвы и Санкт-Петербурга, субъекты Российской Федерации в силу
пункта 1 статьи 1, пункта 2 статьи 2, пункта 3 статьи 3 Закона
вправе самостоятельно образовывать территориальные дорожные фонды,
зачислять в них три из пяти установленных в пункте 1 статьи 3
налогов (на пользователей автомобильных дорог, с владельцев
транспортных средств, на приобретение автотранспортных средств) и
использовать консолидируемые таким образом финансовые ресурсы на
содержание и развитие сети автомобильных дорог общего пользования,
относящихся к собственности соответствующих субъектов Российской
Федерации.
Правительство Москвы и администрация Санкт-Петербурга
полагают, что оспариваемые ими нормы Закона вводят для этих городов
- субъектов Российской Федерации исключения из общих правил,
касающихся образования территориальных дорожных фондов и зачисления
в них соответствующих налогов, что противоречит статье 5 (части 1 и
4) Конституции Российской Федерации.
2. Согласно Конституции Российской Федерации (статья 5, части
1 и 4; статья 11, часть 3; статьи 71, 72, 73, 75) все составляющие
Российское государство республики, края, области, города
федерального значения, автономная область и автономные округа
являются равноправными субъектами Российской Федерации. Причем
специально оговаривается, что во взаимоотношениях с федеральными
органами государственной власти все они равноправны между собой.
Это выражается, в частности, в единообразии конституционного
подхода к распределению предметов ведения и полномочий между
Российской Федерацией и ее субъектами и диктует установление
федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных
органов государственной власти со всеми субъектами федерации.
3. Из статей 71 (пункты "з", "и") и 76 (часть 1) Конституции
Российской Федерации следует, что регулирование федеральных налогов
и сборов, в том числе связанных с использованием федеральных путей
сообщения, является прерогативой федерального законодателя. В
соответствии с этими положениями пункт "м" части первой статьи 19
Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах
налоговой системы в Российской Федерации" (в редакции Законов
Российской Федерации от 16 июля 1992 года, от 22 декабря 1992 года
и от 21 мая 1993 года) относит налоги, служащие источниками
образования дорожных фондов, к федеральным налогам, зачисляемым в
них в порядке, определяемом законодательными актами о дорожных
фондах в Российской Федерации. Не меняет федеральной природы этих
налогов и наделение субъектов федерации в соответствии с Законом
Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации"
полномочиями определять порядок образования и использования
территориальных дорожных фондов, устанавливать ставки и сроки
уплаты соответствующих налогов и т. д.
Однако федеральный законодатель и в сфере своей компетенции не
вправе разрешать вопросы, затрагивающие конституционно-правовой
статус субъектов Российской Федерации, без учета конституционных
основ федеративного устройства. Тем более недопустимо произвольное
сужение правовых возможностей субъектов федерации.
4. Право Москвы и Санкт-Петербурга иметь территориальные
дорожные фонды рассматриваемым Законом прямо не отрицается. Вместе
с тем, согласно пункту 2 его статьи 2, они не включены в перечень
субъектов Российской Федерации, которые управомочены самостоятельно
определять порядок образования и использования территориальных
дорожных фондов. Это позволяет уяснить подлинный смысл оспариваемой
нормы, содержащейся в пункте 1 статьи 1 Закона: не включив Москву и
Санкт-Петербург и в перечень субъектов Российской Федерации,
имеющих территориальные дорожные фонды, законодатель имел в виду,
что создание таких фондов в Москве и Санкт-Петербурге не
предусматривается. Отсутствие законного права зачислять в свои
территориальные дорожные фонды средства, получаемые от трех
налогов, указанных в пункте 3 статьи 3 Закона, исключает для этих
субъектов федерации возможность образования таких фондов за счет
имеющихся налоговых поступлений, что может побуждать их к
установлению дополнительных налогов на дорожные нужды, для
удовлетворения которых налоги гражданами уже были уплачены.
Законодатель оставляет Москве и Санкт-Петербургу возможность
использовать на содержание дорог только субвенции и дотации из
Федерального дорожного фонда, получаемые и другими субъектами
Российской Федерации, исключая для них, в отличие от всех остальных
субъектов, финансирование затрат на эти нужды также из собственных
дорожных фондов. Такой подход нарушает конституционный принцип
равноправия субъектов Российской Федерации.
Применительно к рассматриваемой ситуации равноправие субъектов
Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами власти должно
означать, что федерация не может отказать кому-либо из них как в
праве создавать территориальные дорожные фонды, так и в возможности
формировать их за счет одинаковых для всех источников.
5. Установление для Москвы и Санкт-Петербурга порядка
зачисления и использования образующих дорожные фонды налогов,
отличного от предусмотренного для других субъектов Российской
Федерации, предопределяется подходом законодателя к определению
общих правовых основ создания дорожных, в том числе
территориальных, фондов (преамбула и пункт 1 статьи 1 Закона).
Исходя из того, что сеть автомобильных дорог общего пользования, на
финансирование которых должны направляться средства территориальных
дорожных фондов, включает в себя по Закону только внегородские
автомобильные дороги, находящиеся в собственности соответствующих
субъектов Российской Федерации, законодатель ограничил право
городов федерального значения на общих основаниях создавать
территориальные дорожные фонды. В то же время норма абзаца второго
пункта 3 статьи 1 Закона подтверждает наличие фактических и
правовых оснований для образования территориальных дорожных фондов
городов федерального значения, поскольку признает существование
дорог общего пользования, относящихся к собственности городов
Москвы и Санкт-Петербурга. Из данного факта исходит оспариваемый
заявителями пункт 4 статьи 3 Закона, поскольку он предусматривает
частичное содержание дорог в Москве и Санкт-Петербурге за счет
Федерального дорожного фонда, а также принятые во исполнение
содержащегося в нем предписания постановление Совета Министров -
Правительства Российской Федерации от 25 марта 1993 года N 249 "Об
утверждении перечней отдельных магистральных улиц городов Москвы и
Санкт-Петербурга, для долевого участия в финансировании ремонта и
содержания которых выделяются субвенции из Федерального дорожного
фонда Российской Федерации" и постановление Правительства
Российской Федерации от 15 апреля 1996 года N 476 "О дополнении
постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации
от 25 марта 1993 г. N 249".
Сопоставление имеющихся в данных постановлениях перечней
автомобильных дорог с перечнями магистральных и прочих федеральных
дорог, утвержденными постановлением Правительства РСФСР от 24
декабря 1991 года N 62, а также с введенным постановлением
Правительства РСФСР от 24 декабря 1991 года N 61 "О классификации
автомобильных дорог в РСФСР" порядком исчисления протяженности
автомобильных дорог (пункт 3) подтверждает, что Москва и
Санкт-Петербург признаются имеющими собственные дороги
общефедерального значения. К тому же в приложениях к этим
постановлениям магистральные улицы этих городов квалифицируются как
продолжение магистральных автомобильных дорог.
Таким образом, оспариваемые нормы, поскольку в соответствии с
ними Москва и Санкт-Петербург не включены в перечень субъектов
Российской Федерации, имеющих территориальные дорожные фонды, а
также поскольку для них установлен принципиально иной в сравнении с
другими субъектами Российской Федерации порядок финансирования
затрат на содержание и развитие дорог общего пользования,
противоречат частям 1 и 4 статьи 5 Конституции Российской
Федерации.
6. Заявители оспаривают конституционность пункта 4 статьи 3
Закона Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской
Федерации" в целом. Однако их позиция может быть признана
обоснованной только частично, поскольку признание этой нормы
неконституционной в полном объеме могло бы означать, что все
указанные в ней пять налогов, которые, так же как и в других
субъектах Российской Федерации, уплачиваются в Москве и
Санкт-Петербурге, должны зачисляться в территориальные дорожные
фонды этих городов. Между тем два налога из пяти (налог на
реализацию горюче-смазочных материалов и акцизы с продажи легковых
автомобилей в личное пользование граждан) перечисляются в
Федеральный дорожный фонд и всеми другими субъектами Российской
Федерации в равной степени. Следовательно, установленная Законом
аналогичная обязанность для Москвы и Санкт-Петербурга соответствует
конституционному принципу равноправия субъектов Российской
Федерации.
7. Федеральные органы государственной власти при разработке и
осуществлении федеральной и региональной политики должны исходить
из того, что правовое равенство субъектов Российской Федерации не
означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического
развития, во многом зависящих от территории, географического
положения, численности населения, исторически сложившейся структуры
народного хозяйства и т. д. Учет региональных особенностей является
необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения
общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности
субъектов Российской Федерации.
Исходя из этого федеральный законодатель вправе
дифференцированно распределять поступления от дорожных налогов,
подлежащих зачислению в Федеральный и территориальные дорожные
фонды, не ограничивая при этом право субъекта федерации создавать
собственные территориальные дорожные фонды за счет единых для всех
налоговых источников. Осуществляемое на территории Российской
Федерации выравнивание в сфере развития сети автомобильных дорог
общего пользования достигается путем перераспределения средств,
поступающих от субъектов-доноров, в пользу экономически более
слабых субъектов федерации. Однако в силу конституционного принципа
равноправия субъектов Российской Федерации в основу такого
перераспределения должны быть положены единые критерии.
На основании изложенного и руководствуясь частями первой и
второй статьи 71, статьями 72, 75 и 87 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
п о с т а н о в и л:
1. Признать установление в пункте 1 статьи 1 Закона Российской
Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации" порядка
финансирования затрат, связанных с содержанием, ремонтом,
реконструкцией и строительством автомобильных дорог общего
пользования, за счет целевых внебюджетных средств, концентрируемых
в Федеральном дорожном фонде Российской Федерации и в дорожных
фондах субъектов Российской Федерации, соответствующим Конституции
Российской Федерации.
Признать пункт 1 статьи 1 Закона Российской Федерации "О
дорожных фондах в Российской Федерации" в части, не исключающей
Москву и Санкт-Петербург в перечень субъектов Российской Федерации,
имеющих территориальные дорожные фонды, не соответствующим
Конституции Российской Федерации, ее статье 5 (части 1 и 4).
2. Признать пункт 4 статьи 3 Закона Российской Федерации "О
дорожных фондах в Российской Федерации" в части, устанавливающей,
что уплачиваемые в городах Москве и Санкт-Петербурге (как и в
других субъектах Российской Федерации) налог на реализацию
горюче-смазочных материалов и акцизы с продажи легковых автомобилей
в личное пользование граждан зачисляется в Федеральный дорожный
фонд Российской Федерации, соответствующим Конституции Российской
Федерации.
Признать пункт 4 статьи 3 Закона Российской Федерации "О
дорожных фондах в Российской Федерации" в части, устанавливающей,
что уплачиваемые в городах Москве и Санкт-Петербурге (в отличие от
других субъектов Российской Федерации) налоги на пользователей
автомобильных дорог, с владельцев транспортных средств и на
приобретение автотранспортных средств (кроме приобретаемых
гражданами в личное пользование легковых автомобилей) зачисляются в
Федеральный дорожный фонд Российской Федерации, не соответствующим
Конституции Российской Федерации, ее статье 5 (части 1 и 4).
3. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не
подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его
провозглашения и действует непосредственно.
4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О
Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление
подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании
законодательства Российской Федерации", "Российской газете", иных
официальных изданиях органов государственной власти Российской
Федерации, Москвы и Санкт-Петербурга. Постановление должно быть
также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской
Федерации".
Конституционный Суд
Российской Федерации
N 16-П