Именем
Российской Федерации
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
по делу о проверке конституционности правоприменительной
практики обжалования работниками прокуратуры
увольнений и наложения на них дисциплинарных взысканий,
сложившейся в результате применения статьи 218
Кодекса законов о труде Российской Федерации,
статьи 40 Закона Российской Федерации от 17 января 1992 года
"О прокуратуре Российской Федерации" и статьи 23
Положения о поощрениях и дисциплинарной ответственности
прокуроров и следователей органов прокуратуры СССР,
утвержденного указом Президиума Верховного Совета
СССР от 17 февраля 1984 года N 10813-X
16 апреля 1993 года, город Москва
Конституционный Суд Российской Федерации в составе
Председателя В.Д.Зорькина, судей Э.М.Аметистова, Н.Т.Ведерникова,
Г.А.Гаджиева, Т.Г.Морщаковой, В.И.Олейника, Н.В.Селезнева,
О.И.Тиунова, Б.С.Эбзеева,
с участием граждан Российской Федерации В.А.Молочкова,
С.Н.Овчинниковой, Р.В.Чистоходовой, подавших индивидуальные
жалобы в Конституционный Суд Российской Федерации; представителя
Прокуратуры Российской Федерации М.М.Орлова,
руководствуясь частью первой статьи 165 и статьей 165-1
Конституции Российской Федерации, пунктом 2 части второй статьи 1,
частью четвертой статьи 41, статьей 66 Закона о Конституционном
Суде Российской Федерации,
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке
конституционности правоприменительной практики обжалования
работниками прокуратуры увольнений и наложения на них
дисциплинарных взысканий, сложившейся в результате применения
статьи 218 Кодекса законов о труде Российской Федерации, статьи 40
Закона Российской Федерации от 17 января 1992 года "О прокуратуре
Российской Федерации" и статьи 23 Положения о поощрениях и
дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей органов
прокуратуры СССР, утвержденного указом Президиума Верховного Совета
СССР от 17 февраля 1984 года N 10813-Х.
Поводом к рассмотрению дела согласно части первой статьи 67
Закона о Конституционном Суде Российской Федерации явились
индивидуальные жалобы Т.Х.Гдляна и Н.В.Иванова,
С.И.Илиджевой, Н.П.Канищевой, А.Е.Кириенко, В.А.Молочкова,
С.Н.Овчинниковой, Р.В.Чистоходовой, В.Г.Ялового, в которых
содержится требование признать обыкновение правоприменительной
практики, сложившееся в результате применения указанных нормативных
актов, не соответствующим Конституции Российской Федерации.
Заслушав выступление судьи-докладчика В.И.Олейника,
объяснения сторон, заключения экспертов, изучив представленные
документы, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь
частью четвертой статьи 1 и статьей 32 Закона о Конституционном
Суде Российской Федерации,
у с т а н о в и л:
Заявители Т.Х.Гдлян, Н.В.Иванов, С.И.Илиджева,
Н.П.Канищева, А.Е.Кириенко, В.А.Молочков, С.Н.Овчинникова,
В.Г.Яловой - бывшие работники органов прокуратуры СССР,
Р.В.Чистоходова - работник прокуратуры города Сыктывкара обжалуют
в Конституционный Суд Российской Федерации ограничение их
конституционного права на судебную защиту в связи с наложением на
них прокурорами областей, краев Российской Федерации и Генеральным
прокурором СССР дисциплинарных взысканий, в том числе увольнений.
Заявители были привлечены к дисциплинарной ответственности или
уволены из органов прокуратуры на основании статьи 47 Закона СССР
от 30 ноября 1979 года "О прокуратуре СССР" и статьи 23 Положения о
поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и
следователей органов прокуратуры СССР, утвержденного указом
Президиума Верховном Совета СССР от 17 февраля 1984 года. В
соответствии с постановлением Верховного Совета РСФСР от 12 декабря
1991 года "О ратификации Соглашения о создании Содружества
Независимых Государств" указанное Положение действует на территории
Российской Федерации, поскольку новое Положение о прохождении
службы в органах прокуратуры Российской Федерации, принятие
которого предусмотрено частью первой статьи 40 Закона Российской
Федерации от 17 января 1992 года "О прокуратуре Российской
Федерации", не утверждено.
Т.Х.Гдлян и Н.В.Иванов - следователи по особо важным делам
при Генеральном прокуроре СССР 19 апреля 1990 года уволены из
органов прокуратуры за грубые нарушения социалистической законности
при расследовании уголовных дел и совершение порочащих поступков,
не совместимых с работой в органах прокуратуры.
С.И.Илиджева - следователь прокуратуры Ленинградского района
Краснодарского края 21 августа 1991 года уволена из органов
прокуратуры за недобросовестное отношение к использованию служебных
обязанностей и невыполнение указаний прокурора.
Н.П.Канищева - следователь прокуратуры Тугуро-Чумиканского
района Хабаровского края 20 октября 1988 года уволена за совершение
порочащего поступка (при приеме на работу в органы прокуратуры
скрыла судимость мужа).
А.Е.Кириенко - прокурор Аннинского района Воронежской
области 9 ноября 1987 года уволен за совершение порочащего поступка
(допустил нарушение при списании служебной автомашины "Жигули").
В.А.Молочков - следователь Чарской транспортной прокуратуры
Байкало-Амурской транспортной прокуратуры 14 января 1985 года
уволен ввиду несоответствия занимаемой должности.
С.Н.Овчинникова - старший помощник прокурора Ленинского
района города Кирова 5 октября 1992 года уволена за совершение
порочащего поступка.
Р.В.Чистоходова - старший помощник прокурора города
Сыктывкара в 1991 году дважды привлекалась к дисциплинарной
ответственности и лишалась премий (за отказ перейти на другой
участок работы).
В.Г.Яловой - помощник прокурора города Нижневартовска
Тюменской области неоднократно привлекался к дисциплинарной
ответственности и 2 ноября 1989 года уволен за нарушение
обязанностей по службе.
Все заявители с момента увольнения и до настоящего времени
обращались за защитой своих трудовых прав в порядке подчиненности к
руководителям Прокуратуры Российской Федерации, а также бывшей
Прокуратуры Союза ССР, в том числе к Генеральному прокурору СССР,
но им отказано в удовлетворении жалоб.
В.А.Молочков и С.Н.Овчинникова обращались с исковыми
заявлениями о восстановлении на работе в народные суды, но в приеме
заявлений им было отказано на том основании, что вопросы увольнения
работников прокуратуры должны рассматриваться не в судебном порядке
в соответствии с нормами трудового законодательства Российской
Федерации, а вышестоящими в порядке подчиненности должностными
лицами органов прокуратуры. Остальные заявители показали в
заседании Конституционного Суда, что также обращались в суд за
защитой своих трудовых прав, однако им по тем же основаниям не была
предоставлена возможность подать исковые заявления.
Заявители полагают, что установленный порядок обжалования
дисциплинарных взысканий и увольнений лишь в порядке подчиненности
- в вышестоящий орган прокуратуры - лишает прокурорских работников
как граждан Российской Федерации конституционного права на судебную
защиту, в том числе судебную защиту конституционного права на труд.
Народные суды, отказывая бывшим работникам прокуратуры в
приеме исковых заявлений о восстановлении на работе,
руководствовались статьей 47 Закона СССР "О прокуратуре СССР",
которой соответствует статья 40 ныне действующего Закона Российской
Федерации "О прокуратуре Российской Федерации", а также статьей 23
Положения о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров
и следователей органов прокуратуры СССР и статьей 220 Кодекса
законов о труде РСФСР в редакции указа Президиума Верховного Совета
РСФСР от 23 июля 1974 года, исходившей из наличия перечней
категорий работников, трудовые споры которых по вопросам увольнения
и наложения дисциплинарных взысканий разрешались вышестоящими в
порядке подчиненности органами. Пункт 6 перечня N 1 относил к этой
категории работников прокуроров, их заместителей, помощников и
следователей.
Законом Российской Федерации от 25 сентября 1992 года "О
внесении изменений и дополнений в Кодекс законов о труде РСФСР"
была изменена глава XIV "Трудовые споры" Кодекса законов о труде.
Статья 218 КЗоТ в новой редакции предусматривает, что особенности
рассмотрения трудовых споров прокуроров, их заместителей и
помощников, касающихся увольнения и наложения дисциплинарных
взысканий, устанавливаются законодательством Российской Федерации и
республик в составе Российской Федерации. Таким образом, в
отношении данной категории работников продолжало действовать
изъятие из общего порядка рассмотрения трудовых споров.
Ни в Законе Российской Федерации "О прокуратуре Российской
Федерации", ни в Положении о поощрениях и дисциплинарной
ответственности прокуроров и следователей органов прокуратуры СССР
нет прямого указания на то, что трудовые споры этих категорий лиц
судам не подведомственны. Однако на основании трудового
законодательства сложилась правоприменительная практика, согласно
которой суды отказывают в рассмотрении заявлений прокурорских
работников о нарушении их трудовых прав.
Данное обыкновение правоприменительной практики сохранилось и
после принятия 22 ноября 1991 года Декларации прав и свобод
человека и гражданина и соответствующего изменения Конституции
Российской Федерации, согласно которым каждому гарантируется
судебная защита его прав и свобод (статья 32 Декларации и статья 63
Конституции). Сложившаяся практика отказа в судебном рассмотрении
трудовых споров работников прокуратуры противоречит закрепленному в
этих нормах конституционному праву на судебную защиту. Суды,
отказывая в приеме заявлений работников прокуратуры, не применяли
статью 63 Конституции Российской Федерации, тогда как исходя из
смысла данной статьи она должна применяться непосредственно.
Практика судов, отказывающих в принятии заявлений прокуроров,
их заместителей, помощников и следователей прокуратуры о защите их
трудовых прав, является следствием истолкования судами без учета
изменений, внесенных в Конституцию Российской Федерации, статьи 47
Закона СССР "О прокуратуре СССР", статьи 40 Закона Российской
Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" и статьи 23
Положения о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров
и следователей органов прокуратуры СССР, что создает обыкновение,
не соответствующее Конституции.
Статья 34 Конституции Российской Федерации устанавливает, что
государство гарантирует гражданам равенство прав и свобод
независимо от расы, национальности, языка, социального
происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к
религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а
также других обстоятельств. Это относится и к праву на судебную
защиту. Ограничение на основании закона прав и свобод человека и
гражданина, возможность которого предусмотрена в статье 33
Конституции, допускается в целях защиты конституционного строя,
нравственности, здоровья, прав и законных интересов других людей в
демократическом обществе и, следовательно, неприменимо к
осуществлению лицом права на судебную защиту.
В соответствии со статьей 48 Конституции Российской Федерации
"требования, предъявляемые к кандидату на должность
государственного служащего, обусловливаются исключительно
характером должностных обязанностей". Однако характер должностных
обязанностей работников прокуратуры не может быть основанием для
какой-либо их дискриминации в области конституционных прав, в
частности для ограничения права на судебную защиту.
Правоприменительная практика, в результате которой работники
прокуратуры лишены права на судебную защиту, ведет к нарушению
предусмотренного статьей 53 Конституции равного право на труд,
поскольку другим категориям работников обеспечивается судебная
защита в трудовых правоотношениях без каких-либо ограничений. Таким
образом, суды, разрешая трудовые споры работников прокуратуры,
применяли статьи 220 КЗоТ РСФСР и 218 КЗоТ Российской Федерации, не
подлежащие применению по смыслу Конституции Российской Федерации.
Сложившееся обыкновение правоприменительной практики находится
также в противоречии с общепризнанными международными стандартами и
нормами, относящимися к правам человека, которые согласно статье 32
Конституции Российской Федерации имеют преимущество перед законами
Российской Федерации и непосредственно порождают права и
обязанности граждан.
Статья 8 Всеобщей Декларации прав человека от 10 декабря 1948
года предусматривает право каждого человека на эффективное
восстановление в правах компетентными национальными судами в случае
нарушения его основных прав, предоставленных ему Конституцией или
законом. В части первой статьи 14 Международного пакта о
гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 года,
ратифицированного Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября
1973 года, закреплено право каждого при определении его прав и
обязанностей на справедливое и публичное разбирательство дела
компетентным, независимым и беспристрастным судом, созданным на
основании закона.
Статья 7 Декларации и статья 26 Пакта
устанавливают право на равную защиту закона без какой-либо
дискриминации.
Статья 4 Международного пакта об экономических, социальных и
культурных правах от 19 декабря 1966 года, ратифицированного
Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 года,
закрепляет положение о том, что государство может устанавливать
ограничения прав только на основе закона "постольку, поскольку это
совместимо с природой указанных прав, и исключительно с целью
способствовать общему благосостоянию в демократическом обществе".
Ограничение права работников прокуратуры на судебную защиту на
основании статьи 23 Положения о поощрениях и дисциплинарной
ответственности прокуроров и следователей органов прокуратуры СССР
не соответствует указанным условиям.
На основании изложенного и руководствуясь пунктами 2, 3, 4
части первой статьи 66, пунктом 2 части первой статьи 71 Закона о
Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд
Российской Федерации
п о с т а н о в и л:
1. Признать обыкновение правоприменительной практики,
сложившееся в результате применения статьи 218 Кодекса законов о
труде Российской Федерации, статьи 40 Закона Российской Федерации
от 17 января 1992 года "О прокуратуре Российской Федерации" и
статьи 23 Положения о поощрениях и дисциплинарной ответственности
прокуроров и следователей органов прокуратуры СССР, утвержденного
указом Президиума Верховного Совета СССР от 17 февраля 1984 года
N 10813-Х, не соответствующим Конституции Российской Федерации, а
именно части второй статьи 33, части первой статьи 34, статье 48,
части первой статьи 53, части первой статьи 63.
2. Согласно части второй статьи 73 Закона о Конституционном
Суде Российской Федерации настоящее Постановление является
основанием для проверки в установленном порядке оспариваемых
решений. Согласно части третьей той же статьи нарушение
конституционного права на судебную защиту должно быть устранено и
данное право должно быть защищено судом, если для этого не имеется
иных препятствий, кроме устраненных настоящим Постановлением.
3. Согласно части четвертой статьи 73 Закона о Конституционном
Суде Российской Федерации Верховному Совету Российской Федерации
надлежит изучить вопрос о необходимости изменения статьи 218
Кодекса законов о труде Российской Федерации, части первой статьи
40 Закона Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации"
и признания утратившей силу статьи 23 Положения о поощрениях и
дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей органов
прокуратуры СССР, утвержденного указом Президиума Верховного Совета
СССР от 17 февраля 1984 года, как не соответствующих Конституции
Российской Федерации.
4. Согласно статьям 49 и 50 Закона о Конституционном Суде
Российской Федерации настоящее Постановление вступает в силу
немедленно после его провозглашения, является окончательным и
обжалованию не подлежит.
5. Согласно части первой статьи 84 Закона о Конституционном
Суде Российской Федерации настоящее Постановление подлежит
опубликованию в "Ведомостях Съезда народных депутатов Российской
Федерации и Верховного Совета Российской Федерации" не позднее чем
в семидневный срок после его изложения, а также в "Российской
газете".
Председатель Конституционного Суда
Российской Федерации В.Д.Зорькин
За секретаря Конституционного Суда
Российской Федерации В.И.Олейник
N 7-П
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
судьи Конституционного Суда Российской Федерации Т.Г.МОРЩАКОВОЙ
по делу о проверке конституционности правоприменительной
практики обжалования работниками прокуратуры наложенных
на них дисциплинарных взысканий, сложившейся в результате
применения статьи 218 Кодекса законов о труде Российской Федерации,
статьи 40 Закона Российской Федерации от 17 января 1992 года
"О прокуратуре Российской Федерации" и статьи 23 Положения
о поощрениях и дисциплинарной ответственности
прокуроров и следователей органов прокуратуры СССР,
утвержденного указом Президиума Верховного Совета СССР
от 17 февраля 1984 года N 10813-X
Поводом к рассмотрению дела в соответствии с частью первой
статьи 67 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации
послужили индивидуальные жалобы ряда работников прокуратуры на одно
и то же обыкновение правоприменительной практики, что явилось
согласно части четвертой статьи 41 Закона о Конституционном Суде
Российской Федерации основанием для соединения указанных жалоб в
одном производстве. При этом наряду с другими в качестве
индивидуальной жалобы было рассмотрено также имеющееся в деле
обращение на имя Председателя Конституционного Суда, поступившее от
Т.Х.Гдляна и Н.В.Иванова. Это обращение не является
индивидуальной жалобой в смысле Закона о Конституционном Суде
Российской Федерации. Оно не отвечает по содержанию и форме
требованиям, предусмотренным частью первой статьи 37, пунктами
1 - 5, 9, 11 - 13, 16, 18 части второй, а также частями четвертой и
пятой статьи 67 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации.
В частности, обращение является совместным - подано одновременно
от имени двух лиц, оплачено государственной пошлиной только одним
из заявителей - Н.В.Ивановым и в размере, предусмотренном для
одной индивидуальной жалобы. В обращении указанных лиц в
Конституционный Суд не имеет реквизитов, обязательных для
документа. Не приведены даже данные о местожительстве заявителей,
необходимые для того, чтобы индивидуальному жалобщику можно было
указать на необходимость исправления недостатков его жалобы, а
также сообщить о результате ее предварительного изучения или
назначения по ней судебного заседания.
Согласно Закону о Конституционном Суде Российской Федерации
обращение Т.Х.Гдляна и Н.В.Иванова не может быть признано
индивидуальной жалобой, исходящей от надлежащего субъекта и
поданной в установленной законом форме. Указанные отступления от
требований к содержанию и форме индивидуальной жалобы являются
согласно п. 2 и 12 части первой статьи 69 Закона о Конституционном
Суде Российской Федерации основанием для отказа в рассмотрении
индивидуальной жалобы Конституционным Судом. В соответствии с
частью 2 статьи 69 Закона о Конституционном Суде Российской
Федерации в случаях, когда основания для отказа в рассмотрении
установлены после начала рассмотрения дела в заседании
Конституционного Суда, суд принимает решение о прекращении дела.
Это относится и к рассмотрению в одном производстве нескольких
индивидуальных жалоб в отношении одного и того же обыкновения
правоприменительной практики. Каждая из рассматриваемых жалоб
должна по содержанию и форме отвечать требованиям закона, и суд не
вправе допустить какие-либо изъятия из этих требований ни для одной
из них.
Иное означало бы, что Конституционный Суд может и без
индивидуальной жалобы рассмотреть вопрос о нарушении основных прав
граждан в связи с не соответствующим Конституции обыкновением
правоприменительной практики, что не согласуется с частью первой
статьи 73 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, в
силу которой его решение распространяется только на правоотношения,
указанные в индивидуальной жалобе, а также с п. 1 части первой
статьи 72 данного Закона, предоставляющим Конституционному Суду
право распространить на другие дела по индивидуальным жалобам ранее
состоявшиеся решения в случаях, когда индивидуальный жалобщик
заявляет аналогичное требование по тому же обыкновению
правоприменительной практики, конституционность которой ранее уже
проверялась судом. Последнее положение служит достаточной гарантией
защиты конституционных прав тех индивидуальных жалобщиков, которые
к моменту рассмотрения дела об обыкновении правоприменительной
практики, затрагивающем также и их права, не оформили надлежащим
образом свое обращение в Конституционный Суд.
На основании изложенного и руководствуясь п. 2 и 12 части
первой и частью второй статьи 69 Закона о Конституционном Суде
Российской Федерации, считаю, что дело по обращению Т.Х.Гдляна и
Н.В.Иванова при проверке в данном судебном заседании
конституционности правоприменительной практики обжалования
работниками прокуратуры наложенных на них дисциплинарных взысканий
не подлежит рассмотрению и должно быть прекращено.