ФИО1 КАССАЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
№88а-27873/2026
<адрес>
ДД.ММ.ГГГГ
Судебная коллегия по административным делам ФИО1 кассационного суда общей юрисдикции в составе:
председательствующего ФИО5,
судей ФИО3, ФИО4
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Иваново-Вознесенск Пресс» на решение Ленинского районного суда <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ивановского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ, вынесенные по административному делу №а-45/2025 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственность «Иваново-Вознесенск Пресс» к Администрации <адрес> о признании нормативного правового акта незаконным в части,
заслушав доклад судьи ФИО5, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО8 полагавшего судебные акты подлежащими оставлению без изменения, судебная коллегия
установила:
Постановлением Администрации <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ № «Об утверждении дизайн-кода по размещению нестационарных торговых объектов» (далее - Постановление) утвержден дизайн-код по размещению нестационарных торговых объектов (далее – НТО), данное Постановление устанавливает требования к конфигурации, оформлению внешнего вида НТО, их размещению относительно зданий, пешеходных переходов, улично-дорожной сети, элементов благоустройства и остановочных павильонов, их видам и конфигурации, материалам и цветам для изготовления НТО.
Указанное постановление было размещено на официальном сайте Администрации <адрес> в телекоммуникационной сети интернет, опубликовано в официальном издании «<адрес>» № (№) от ДД.ММ.ГГГГ.
Общество с ограниченной ответственность «Иваново-Вознесенск Пресс» (далее – ООО «Иваново-Вознесенск Пресс») обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения требований, просило суд признать незаконным Постановление (в редакции Постановления Администрации <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ №) в части установления к собственникам НТО - киосков требований: абзаца 2 раздела 11 Постановления (указание на гладкий металлический лист), абзаца 4 раздела 11 Постановления (указание на использование только частичного остекления фасада), абзаца 5 раздела 11 «Материал и цвета изготовления НТО» в части применения строганных реек толщиной не менее 30 мм, абзаца 14 раздела 11 Постановления (указание на использование панорамного ПВХ остекление не менее 60% от всей площади, двойной стеклопакет), раздела 10 «Оформление внешнего вида НТО» в тексте Таблицы: пункт 3 «Временное оформление»: «Для сохранения эстетичности не допускается размещать на киосках рекламу».
Административные исковые требования мотивированы тем, что основной деятельностью ООО «Иваново-Вознесенск Пресс» является розничная торговля печатной продукцией населению <адрес> через НТО – киоски по продаже печатной продукции. Постановление является незаконным и противоречит федеральному законодательству, устоявшейся судебной практике. Оспариваемым в части Постановлением нарушены права и законные интересы административного истца, как стороны по договору на право размещения круглогодичных НТО на территории <адрес>, поскольку в виду не приведения НТО в соответствии с требованиями к дизайн-коду НТО, Администрация <адрес> расторгла в одностороннем порядке договоры, приняла решение об освобождении земельных участков под <данные изъяты>».
Решением Ленинского районного суда <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ, оставленным без изменения, апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ивановского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ, в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции ДД.ММ.ГГГГ, во ФИО1 кассационный суд общей юрисдикции с материалами дела ДД.ММ.ГГГГ, административный истец ставит вопрос об отмене судебных актов, ссылаясь на ненадлежащую правовую оценку представленных доказательств, неверное применение норм материального и процессуального права.
По мнению административного истца, судами нижестоящих инстанций не учтено, что Администрация <адрес>, установив полный запрет на размещение рекламы на киосках, превысила свои полномочия и вторглась в сферу общественных отношений, урегулированную Федеральным законом от ДД.ММ.ГГГГ № 38-ФЗ «О рекламе», в том числе нарушила статью 3 указанного Федерального закона.
Административный истец также полагает, что суды немотивированно отклонили заключение помощника прокурора <адрес> о наличии правовых оснований для признания незаконным пункта 3 раздела 10 Постановления, не приведя надлежащих аргументов, что, по мнению заявителя, свидетельствует о нарушении принципа мотивированности судебного акта и требований части 4 статьи 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ).
Кроме того, административный истец ссылается на то, что Администрация <адрес> вторглась в сферу технического регулирования, предписывая субъектам предпринимательской деятельности, из каких материалов и по какой технологии изготавливать принадлежащее им имущество, игнорируя прямое указание федерального законодательства и правовые позиции вышестоящих судов.
Административный истец настаивает на необходимости признания оспариваемых норм недействующими со дня их принятия.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии нарушений, допущенных судами нижестоящих инстанций при рассмотрении административного дела.
Согласно части 2 статьи 328 КАС РФ, основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.
В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (часть 8 статьи 213 КАС РФ).
В силу пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Из содержания пункта 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) организация благоустройства территории городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.
Утверждение правил благоустройства территории в соответствии с пунктом 11 части 10 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ (действующей на день принятия оспариваемого постановления) в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится утверждение правил благоустройства территории.
Аналогичные положения содержатся в пункте 10 части 1 статьи 16 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 33-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти".
Устав <адрес> является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов <адрес>, имеет прямое действие и применяется на всей территории <адрес>. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить Уставу (пункт 2 статьи 8 Устава <адрес>).
Согласно пунктам 1 и 4 статьи 47 Устава <адрес> является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления <адрес>, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения и осуществляет свою деятельность в соответствии с федеральными законами и законами <адрес>, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и <адрес>, решениями Ивановской городской Думы, постановлениями и распоряжениями Главы <адрес>, настоящим Уставом и Положением об Администрации <адрес>, утверждаемым решением Ивановской городской Думы, постановлениями и распоряжениями Администрации <адрес>.
Утверждение правил благоустройства территории <адрес> относится к исключительной компетенции Ивановской городской Думы (пункт 11 статьи 31 Устава <адрес>).
Решением Ивановской городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ № утверждены Правила благоустройства <адрес> (далее - Правила), которые в соответствии с действующим законодательством устанавливают порядок организации благоустройства и озеленения территории <адрес>, очистки и уборки его территории и обязательны для всех граждан и организаций.
В соответствии с пунктом 6.12.3 Правил требования к внешнему виду нестационарных торговых объектов, размещенных на территории <адрес> устанавливаются нормативным правовым актом Администрации <адрес>.
Проанализировав приведенные положения закона, суды обеих инстанций пришли к выводу, что оспариваемые положения нормативного правового акта приняты уполномоченным органом.
Проверяя порядок принятия оспариваемого Постановления, суды пришли к следующему выводу.
В силу пункта 3 статьи 46 Федерального закона № 131-ФЗ проекты муниципальных нормативных правовых актов городских округов, являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской или инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой органами местного самоуправления.
ДД.ММ.ГГГГ на основании Порядка проведения экспертизы муниципальных нормативных правовых актов <адрес>, устанавливающих обязательные требования, порядок подготовки и рассмотрения заключения об итогах такой экспертизы (постановлением Администрации <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ №), утверждено положительное заключение об оценке регулирующего воздействия проекта оспариваемого Постановления Администрации <адрес>.
Впоследствии оспариваемое в настоящем деле Постановление размещено на официальном сайте Администрации <адрес> в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и опубликовано в официальном издании «<адрес>» № (27031) от ДД.ММ.ГГГГ.
Проверив процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, порядок ее введения в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу, судебные инстанции признали, что он является нормативным правовым актом, принятым в надлежащей форме, в соответствии с требуемой процедурой и порядком опубликования.
Проверяя утверждения административного истца о нарушении права, суды установили, что между ООО «Иваново-Вознесенск Пресс» и Администрацией <адрес> были заключены договоры от ДД.ММ.ГГГГ на размещение НТО на территории <адрес> (т.2 л.д. 84-93). В последующем были получены удостоверения на право размещения киосков с периодом действия с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ (т.2 л.д. 94-103).
ДД.ММ.ГГГГ в адрес административного истца Администрацией <адрес> было направлено уведомление о прекращении вышеуказанных договоров, в связи с нарушением ООО «Иваново-Вознесенск Пресс» Дизайн-кода <адрес>, установленного Постановлением (т.2 л.д. 104). После чего Администрацией <адрес> были вынесены постановления от ДД.ММ.ГГГГ № о принудительном освобождении земельных участков, занятых киосками (т.2 л.д. 105-114).
Определение нестационарного торгового объекта дано в пункте 6 статьи 2 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" в соответствии с которым это торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.
Нестационарные торговые объекты по своей юридической природе признаются законодателем не только объектами торговой деятельности в соответствии с пунктом 6 статьи 2 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», но также объектами градостроительной деятельности, что следует из пунктов 1, 10.2, 33–38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ).
Благоустройство территории представляет собой деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленную на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, содержание территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе земельных участков, зданий, строений, сооружений и прилегающих территорий.
К элементам благоустройства относятся, в частности, декоративные, технические, планировочные и конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений и сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории, что следует из пунктов 1, 36 и 38 статьи 1 ГрК РФ.
Из приведенных положений законодательства следует, что органу местного самоуправления федеральным законодателем предоставлено право регулировать вопросы обеспечения и повышения комфортности условий проживания граждан, поддержания и улучшения санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений, содержания территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов.
Согласно позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в постановлении от ДД.ММ.ГГГГ N 14-П, положения федерального законодательства не предполагают возможности для органов местного самоуправления - вопреки их конституционному предназначению и разграничению компетенции между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления в сфере регулирования имущественных отношений - самостоятельно, в качестве первичного нормотворчества вводить несоразмерные ограничения нестационарной торговли на придомовой территории, порождая тем самым произвольные препятствия для законной предпринимательской деятельности и ограничивая право собственника распоряжаться своим имуществом.
Вместе с тем указанная правовая позиция не исключает права органов местного самоуправления в пределах предоставленных полномочий регулировать вопросы обеспечения и повышения комфортности условий проживания граждан, поддержания и улучшения санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, содержания территорий населенных пунктов и расположенных на них объектов, а также устанавливать требования к внешнему виду НТО как некапитальных нестационарных сооружений и элементов городской среды.
Разрешая настоящий спор, суды нижестоящих инстанций правомерно пришли к выводу об отсутствии оснований для признания оспариваемых абзацев Постановления не действующими, так как установление требований к НТО, указанных в оспариваемом постановлении, направлено на конкретизацию требований к внешнему облику объектов с учетом особенностей их размещения и на обеспечение единообразного архитектурного облика территории муниципального образования. Требования, установленные оспариваемым постановлением, имеют непосредственную связь с вопросами благоустройства и произвольные препятствия для законной предпринимательской деятельности и ограничения в праве собственника распоряжаться своим имуществом не создают.
Доводы кассационной жалобы о противоречии оспариваемого пункта Постановления положениям федерального законодательства о рекламе подлежат отклонению.
В силу пункта 1 статьи 3 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 38-ФЗ «О рекламе» (далее - Федеральный закон № 38-ФЗ) рекламой является информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке.
Из содержания данной нормы не следует, что хозяйствующий субъект обладает безусловным правом использовать для распространения рекламы любой принадлежащий ему либо используемый им объект, в том числе внешний фасад НТО, размещенного на территории муниципального образования.
Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона № 38-ФЗ данный Федеральный закон применяется к отношениям в сфере рекламы независимо от места ее производства, если распространение рекламы осуществляется на территории Российской Федерации. Указанная норма определяет сферу действия федерального законодательства о рекламе и не означает, что органы местного самоуправления лишены полномочий в сфере благоустройства территории, архитектурного облика и содержания объектов, размещенных на муниципальной территории.
Федеральный закон № 38-ФЗ регулирует отношения, возникающие в связи с производством, размещением и распространением рекламы, включая требования к содержанию рекламы, субъектам рекламной деятельности и отдельным способам ее распространения.
Пункт 3 раздела 10 оспариваемого Постановления регулирует использование конкретного вида НТО, размещаемых на территории <адрес>, и их внешних поверхностей как элементов городской среды. Указанное регулирование направлено на сохранение эстетичности, единообразия внешнего оформления НТО и архитектурного облика муниципальной территории.
Следовательно, предметом оспариваемого положения является не рекламная деятельность как таковая, а внешний вид и допустимое оформление НТО, то есть объекта благоустройства и градостроительной деятельности.
При таком правовом регулировании запрет размещения рекламы на киосках не может истолковываться как запрет размещения на НТО любой информации независимо от ее содержания и правового назначения.
В соответствии с частью 2 статьи 2 Федерального закона № 38-ФЗ действие указанного Федерального закона не распространяется, в частности, на информацию, раскрытие, распространение либо доведение до потребителя которой является обязательным в соответствии с федеральным законом, а также на вывески и указатели, не содержащие сведений рекламного характера.
Таким образом, оспариваемые нормы не препятствуют размещению на НТО информации, обязательной для доведения до потребителей в силу закона, сведений о продавце, режиме работы, профиле осуществляемой торговой деятельности, а также вывесок и указателей, не содержащих рекламного характера.
Вопреки позиции административного истца, отсутствие в Федеральном законе № 38-ФЗ специальной нормы, прямо предусматривающей возможность запрета размещения рекламы на фасаде НТО, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого Постановления. Полномочие Администрации <адрес> на установление требований к внешнему виду НТО основано не на Федеральном законе № 38-ФЗ, а на положениях Федерального закона № 131-ФЗ, ГрК РФ, Устава <адрес> и Правил благоустройства территории <адрес>.
Пунктом 6.12.3 Правил прямо предусмотрено, что требования к внешнему виду НТО, размещенных на территории <адрес>, устанавливаются нормативным правовым актом Администрации <адрес>.
Поэтому включение в дизайн-код требования, исключающего использование фасадов киосков для размещения рекламы в целях сохранения эстетичности и обеспечения единообразия архитектурного облика, не является самостоятельным первичным регулированием рекламной деятельности. Оспариваемое положение представляет собой элемент требований к внешнему оформлению НТО, установленных компетентным муниципальным органом во исполнение Правил благоустройства территории.
Положения Федерального закона № 38-ФЗ, регулирующие установку и эксплуатацию рекламных конструкций, также не могут быть истолкованы как предоставляющие собственнику или пользователю любого НТО безусловное право использовать его фасад или иную внешнюю поверхность для распространения рекламы.
Сам по себе факт нахождения НТО в собственности либо законном владении хозяйствующего субъекта не устраняет обязанность соблюдать обязательные требования к внешнему виду такого объекта, установленные в связи с его размещением на территории муниципального образования.
Иное толкование означало бы наличие у каждого собственника или пользователя НТО неограниченного права использовать внешние поверхности объекта в рекламных целях независимо от утвержденной архитектурной концепции, требований благоустройства, расположения объекта в городской среде, особенностей территории и условий размещения НТО. Федеральный закон № 38-ФЗ такого права не предусматривает.
Как разъяснил Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от ДД.ММ.ГГГГ №-П «По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ “О рекламе”», рекламная деятельность является объектом комплексного нормативного правового регулирования. Приведенная правовая позиция подлежит применению с учетом действующего законодательства, разграничивающего регулирование рекламной деятельности, с одной стороны, и регулирование вопросов местного значения, благоустройства и использования муниципальной территории — с другой.
В силу положений статей 130, 132 и 133 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы местного значения в пределах своей компетенции, в том числе связанные с благоустройством муниципальной территории, использованием объектов, расположенных на ней, и формированием единого архитектурного облика территории.
При этом оспариваемое Постановление не устанавливает запрет на осуществление ООО «Иваново-Вознесенск Пресс» торговой деятельности, не лишает общество возможности реализовывать печатную продукцию через НТО, не запрещает обществу использовать иные не противоречащие законодательству способы распространения рекламы, а также не препятствует размещению на киосках нерекламной информации, распространение которой предусмотрено законом либо необходимо для идентификации торгового объекта.
Доказательств того, что требование о неразмещении рекламы на киосках применяется избирательно, направлено на ограничение конкуренции, создание преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам либо фактически делает невозможным осуществление административным истцом основной предпринимательской деятельности, в материалы дела не представлено.
Само по себе ограничение одного из способов внешнего оформления НТО или одного из возможных способов доведения рекламной информации до неопределенного круга лиц не свидетельствует о несоразмерности установленного требования, поскольку оно распространяется на НТО соответствующего вида, преследует публично значимую цель сохранения эстетического состояния городской среды и не лишает административного истца возможности осуществлять законную предпринимательскую деятельность.
Таким образом, пункт 3 раздела 10 Постановления не подменяет положения Федерального закона № 38-ФЗ, не изменяет установленные им требования к рекламе и не вторгается в исключительную компетенцию Российской Федерации по регулированию рекламной деятельности. Данное положение устанавливает требование к внешнему оформлению НТО как элемента благоустройства территории <адрес>, в связи с чем противоречие указанному Федеральному закону отсутствует.
Позиция административного истца, согласно которой суды немотивированно отклонили заключение помощника прокурора <адрес> о наличии правовых оснований для признания оспариваемого пункта 3 раздела 10 оспариваемого Постановления незаконным, опровергается материалами дела. Суды нижестоящих инстанций, ссылаясь на нормы материального права, проверили содержание пункта 3 раздела 10 Постановления, о чем указали в тексте решения и апелляционного определения.
Доводы кассационной жалобы о противоречии оспариваемого пункта Постановления положениям федерального законодательства основаны на неверном толковании норм материального права, являлись предметом рассмотрения судами нижестоящих инстанций, получили надлежащую правовую оценку, с подробным приведением соответствующих мотивов, оснований не согласиться с которой у судебной коллегии не имеется.
Законных оснований полагать, что оспариваемые абзацы и пункты Постановления противоречат федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заменяют, изменяют либо устанавливают нормы права, не соответствующие федеральному законодательству, в том числе Федеральному закону №-Ф3, Федеральному закону № 131-ФЗ, не имеется.
В связи с этим, суды пришли к обоснованному выводу об отказе в иске.
На основании изложенного судебная коллегия кассационного суда приходит к убеждению, что рассматривая и разрешая данное административное дело в порядке абстрактного нормоконтроля, суды первой и апелляционной инстанций выполнили приведенные выше требования КАС РФ и пришли к правомерному выводу о том, что оспариваемые положения не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушают.
Процессуальных нарушений, влекущих безусловную отмену судебных актов по делу не усматривается.
Руководствуясь статьями 327, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Ленинского районного суда <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ивановского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ оставить без изменения, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Иваново-Вознесенск Пресс» – без удовлетворения.
Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Мотивированное кассационное определение составлено ДД.ММ.ГГГГ.
Председательствующий
Судьи