Определение Конституционного Суда РФ от 10.02.2022 № 189-О

по запросу Бийского районного суда Алтайского края о проверке конституционности пунктов 6 и 7 части 1 статьи 3 Федерального закона «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской ЛИЦО_2 и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской ЛИЦО_2» во взаимосвязи со статьей 11 данного Федерального закона город Санкт-Петербург 10 февраля 2022 года Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 в составе ЛИЦО_1ЛИЦО_3, судей К.В.Арановского, Г.А.Гаджиева, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, В.Г.Ярославцева, заслушав заключение судьи С.М.Казанцева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_2» предварительное изучение запроса Бийского районного суда Алтайского края, у с т а н о в и л : 1. Положениями части 1 статьи 3 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской ЛИЦО_2 и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской ЛИЦО_2» определены понятия: 2 «межмуниципальный маршрут регулярных перевозок» – маршрут регулярных перевозок в границах не менее двух муниципальных районов одного субъекта Российской ЛИЦО_2, не менее двух городских округов одного субъекта Российской ЛИЦО_2 или не менее одного муниципального района и не менее одного городского округа одного субъекта Российской ЛИЦО_2 (пункт 6); «муниципальный маршрут регулярных перевозок» – маршрут регулярных перевозок в границах федеральной территории «Сириус», поселения, городского округа, субъекта Российской ЛИЦО_2 – города федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя либо двух и более поселений одного муниципального района (пункт 7). Бийский районный суд Алтайского края просит проверить конституционность названных законоположений во взаимосвязи с положениями статьи 11 этого же Федерального закона, которая регламентирует полномочия по установлению, изменению, отмене муниципальных маршрутов регулярных перевозок, межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок. Как следует из запроса и приложенных к нему материалов, в производстве Бийского районного суда Алтайского края находится административное дело по административному исковому заявлению прокурора Бийского района Алтайского края, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к администрации муниципального образования Бийский район Алтайского края о признании незаконным бездействия по исключению из установленных в реестре маршрутов регулярных перевозок пассажиров промежуточных остановочных пунктов, находящихся за пределами данного муниципального района и расположенных на территории муниципального образования город Бийск. В судебном заседании ответчиком было заявлено не вызвавшее возражения со стороны прокурора ходатайство о направлении в Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 запроса о проверке конституционности указанных положений Федерального закона «Об 3 организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской ЛИЦО_2 и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской ЛИЦО_2». Ответчик полагает, что поскольку в содержащемся в оспариваемых законоположениях понятии «муниципальный маршрут регулярных перевозок» законодателем не упомянуты муниципальные маршруты, находящиеся в границах двух муниципальных образований, когда административный центр муниципального района или муниципального округа находится в городе или поселке, расположенном на территории городского округа, имеющего с таким муниципальным районом или муниципальным округом общую границу, постольку указанное регулирование ограничивает орган местного самоуправления муниципального района или округа в праве по созданию муниципальных маршрутов с движением пассажирского транспорта по территории городского округа, в котором располагается административный центр. Определением Бийского районного суда Алтайского края от 24 ноября 2021 года ходатайство административного ответчика удовлетворено. При этом производство по административному делу приостановлено до вынесения Конституционным Судом Российской ЛИЦО_2 решения по данному запросу. По мнению заявителя, правовое регулирование, установленное пунктами 6 и 7 части 1 статьи 3 (во взаимосвязи с положениями статьи 11) оспариваемого Федерального закона, в той мере, в какой перечисленные в этих нормах виды маршрутов регулярных перевозок не учитывают особенности перевозок в муниципальных районах, имеющих административный центр, расположенный на территории городского округа, ограничивает право органа местного самоуправления по установлению, изменению, отмене муниципальных маршрутов регулярных перевозок и тем самым свидетельствует о наличии неопределенности в вопросе о его соответствии статье 12 Конституции Российской ЛИЦО_2, 4 предусматривающей самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий. 2. В соответствии со статьей 12 Конституции Российской ЛИЦО_2 в Российской ЛИЦО_2 признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В силу статьи 132 (часть 1) Конституции Российской ЛИЦО_2, развивающей содержание указанных гарантий, органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения. Установление общих принципов организации местного самоуправления и административное законодательство согласно статье 72 (пункты «к», «н» части 1) Конституции Российской ЛИЦО_2 находятся в совместном ведении Российской ЛИЦО_2 и ее субъектов. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской ЛИЦО_2 (статья 76, часть 2, Конституции Российской ЛИЦО_2). Как отмечал Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2, положения о самостоятельности органов местного самоуправления нельзя рассматривать в отрыве от других конституционных установлений; принимаемые в рамках совместного ведения Российской ЛИЦО_2 и ее субъектов федеральные законы определяют предмет и содержание, а следовательно, и пределы прав муниципальных образований и полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (постановления от 16 октября 1997 года № 14- П и от 5 июля 2016 года № 15-П). Кроме того, Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 указывал, что согласно статье 15 (часть 2) Конституции Российской ЛИЦО_2 органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской ЛИЦО_2 и законы. Из этого конституционного принципа в его взаимосвязи с другими предписаниями Конституции Российской ЛИЦО_2, в том числе закрепленными в ее статьях 1 (часть 1), 3 (часть 2), 5 (часть 2), 12, 5 15 (часть 1), 66 (части 1 и 2), 76, 130, 131, 132 и 133, вытекает, что деятельность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции Российской ЛИЦО_2 и основанным на ней нормативным правовым актам (Постановление от 16 октября 1997 года № 14-П). 3. Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, урегулированы Федеральным законом «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской ЛИЦО_2 и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской ЛИЦО_2». Статьей 3 названного Федерального закона закреплены основные понятия, используемые в нем, в том числе и оспариваемые заявителем. Содержащиеся в данной статье положения являются нормами-дефинициями, которые, в частности, определяют объективные критерии разграничения маршрутов регулярных перевозок по территориальному принципу и тем самым служат элементами правового механизма обеспечения организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе связанной с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок. Соответственно, сами по себе данные законоположения не могут свидетельствовать о нарушении конституционного права на местное самоуправление. 3.1. В силу статьи 11 Федерального закона «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским 6 наземным электрическим транспортом в Российской ЛИЦО_2 и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской ЛИЦО_2» к полномочиям органов местного самоуправления относится установление, изменение, отмена муниципальных маршрутов регулярных перевозок: в границах одного городского поселения или одного городского округа эти полномочия осуществляются уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего городского поселения или соответствующего городского округа (часть 1), а в границах одного сельского поселения, в границах двух и более поселений, находящихся в границах одного муниципального района, – уполномоченным органом местного самоуправления муниципального района, в границах которого находятся указанные поселения (часть 2); полномочия же по организации межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок в границах субъектов Российской ЛИЦО_2 возложены на органы исполнительной власти субъектов Российской ЛИЦО_2 (часть 4). Приведенному правовому регулированию корреспондируют и нормы Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской ЛИЦО_2», который в соответствии с Конституцией Российской ЛИЦО_2 устанавливает правовые основы компетенции муниципальных образований (включая определение вопросов местного значения, их дифференциацию по типам муниципальных образований, установление полномочий органов местного самоуправления по решению таких вопросов) и, в частности, относит к числу вопросов местного значения муниципального района создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района (пункт 6 статьи 15). Таким образом, федеральный законодатель, действуя в пределах своей конституционной дискреции, наделил муниципальные районы, городские поселения и городские округа и их органы местного самоуправления компетенцией по вопросам организации муниципальных маршрутов 7 регулярных перевозок в границах соответствующих муниципальных образований. Следовательно, действующее законодательство в области регулярных перевозок не устанавливает для органов местного самоуправления муниципального района полномочий по организации маршрутов регулярных перевозок за пределами границ муниципального района, включая организацию транспортного обслуживания населения по направлению к административному центру, находящемуся за пределами территории муниципального района, поскольку эти полномочия непосредственно возлагаются на органы исполнительной власти соответствующих субъектов Российской ЛИЦО_2. В порядке исполнения оспариваемого Федерального закона был принят Закон Алтайского края от 5 мая 2016 года № 32-ЗС «Об организации транспортного обслуживания населения в Алтайском крае», пунктом 3 статьи 5 которого определено, что утверждение порядка установления, изменения, отмены межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок относится к полномочиям Правительства Алтайского края. В свою очередь, постановлением Правительства Алтайского края от 8 февраля 2019 года № 32 «О некоторых вопросах в части организации межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок на территории Алтайского края» были утверждены: Порядок установления, изменения, отмены межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок на территории Алтайского края; Порядок согласования установления или изменения муниципального маршрута регулярных перевозок либо межмуниципального маршрута регулярных перевозок, имеющих два и более общих остановочных пункта с ранее установленным соответственно муниципальным маршрутом регулярных перевозок, межмуниципальным маршрутом регулярных перевозок, между уполномоченным органом исполнительной власти Алтайского края в сфере транспортного обслуживания населения и уполномоченным органом местного самоуправления, к компетенции которых относится установление данных маршрутов; Порядок определения юридического лица, индивидуального предпринимателя, участника договора простого товарищества, которым 8 свидетельства об осуществлении перевозок по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок и карты маршрута выдаются без проведения открытого конкурса. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2, выраженной в Постановлении от 26 апреля 2016 года № 13-П, такое определение вопросов местного значения не препятствует конструктивному, основанному на признании и гарантировании самостоятельности местного самоуправления взаимодействию между органами местного самоуправления и органами государственной власти для наиболее эффективного решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципальных образований, равно как и возложению на органы местного самоуправления выполнения тех или иных имеющих общегосударственное значение публичных функций и задач на соответствующей территории – как в порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (статья 132, часть 2, Конституции Российской ЛИЦО_2), так и в иных формах конституционно обоснованного участия органов местного самоуправления в осуществлении совместно с органами государственной власти конституционных функций государства на конкретной территории. В соответствии с частью второй статьи 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_2» основанием для рассмотрения дела Конституционным Судом Российской ЛИЦО_2 является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о конституционности оспариваемых норм. Разрешая вопрос о принятии обращения к рассмотрению, Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 с учетом требований Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_2» должен проверить, имеется ли такая неопределенность в действительности. Вместе с тем в вопросе о соответствии пунктов 6 и 7 части 1 статьи 3 (во взаимосвязи с положениями статьи 11) Федерального закона «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным 9 электрическим транспортом в Российской ЛИЦО_2 и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской ЛИЦО_2» статье 12 Конституции Российской ЛИЦО_2 в той мере, в какой они относят к полномочиям органов местного самоуправления муниципального района установление, изменение, отмену муниципальных маршрутов регулярных перевозок только в границах одного муниципального образования, в системе действующего законодательства какая-либо неопределенность отсутствует, а потому оспариваемые нормы не могут рассматриваться как нарушающие гарантированные Конституцией Российской ЛИЦО_2 права граждан и органов местного самоуправления. Следовательно, данный запрос не отвечает критериям допустимости, установленным положениями Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_2», и потому не может быть принят Конституционным Судом Российской ЛИЦО_2 к рассмотрению. Этим не исключается право федерального законодателя в порядке реализации своих дискреционных полномочий конкретизировать – с учетом особенностей регулярных перевозок пассажиров и багажа в муниципальных районах, имеющих административный центр, расположенный на территории городского округа, – порядок установления, изменения, отмены таких перевозок. Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_2», Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 о п р е д е л и л : 1. Отказать в принятии к рассмотрению запроса Бийского районного суда Алтайского края, поскольку он не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_2», в соответствии с которыми обращение в Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 признается допустимым. 10 2. Определение Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2 по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит. Председатель Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2ЛИЦО_3 № 189-О