Определение Конституционного Суда РФ от 16.05.2023 № 1032-О

об отказе в принятии к рассмотрению жалобы муниципального образования «Городской округ – город Барнаул Алтайского края» на нарушение его конституционных прав пунктом 7 статьи 47 Воздушного кодекса Российской ЛИЦО_2 город Санкт-Петербург 16 мая 2023 года Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 в составе ЛИЦО_1ЛИЦО_3, судей А.Ю.Бушева, Г.А.Гаджиева, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, заслушав заключение судьи Л.О.Красавчиковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_2» предварительное изучение жалобы муниципального образования «Городской округ – город Барнаул Алтайского края», у с т а н о в и л : 1. Муниципальное образование «Городской округ – город Барнаул Алтайского края» в лице администрации города оспаривает конституционность пункта 7 статьи 47 Воздушного кодекса Российской ЛИЦО_2, в соответствии с которым в случае выявления в правилах землепользования и застройки поселения, городского округа, межселенной территории нарушений установленных на приаэродромной территории ограничений использования объектов недвижимости и осуществления 2 деятельности оператор аэродрома гражданской авиации либо организация, осуществляющая эксплуатацию аэродрома экспериментальной авиации или уполномоченная федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится аэродром государственной авиации, обязаны подготовить заключение о выявленных нарушениях и направить его в уполномоченный Правительством Российской ЛИЦО_2 федеральный орган исполнительной власти (абзац первый); уполномоченный Правительством Российской ЛИЦО_2 федеральный орган исполнительной власти в течение десяти дней со дня поступления такого заключения обязан направить в орган местного самоуправления соответствующего муниципального образования предписание об устранении выявленных нарушений, в том числе о сносе самовольной постройки; такое предписание может быть обжаловано органом местного самоуправления соответствующего муниципального образования в суд (абзац второй); уполномоченный Правительством Российской ЛИЦО_2 федеральный орган исполнительной власти обязан уведомить высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской ЛИЦО_2, на территории которого расположено соответствующее муниципальное образование, о выявленных нарушениях (абзац третий). Как следует из представленных материалов, решением Арбитражного суда Новосибирской области от 20 мая 2022 года, оставленным без изменения арбитражными судами апелляционной и кассационной инстанций (постановления Седьмого арбитражного апелляционного суда от 28 июля 2022 года и Арбитражного суда Западно- Сибирского округа от 24 октября 2022 года), администрации города Барнаула отказано в удовлетворении требования о признании недействительным предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта об устранении выявленных им нарушений эксплуатации расположенного на приаэродромной территории (на 3 расстоянии 6,46 км от контрольной точки аэродрома) полигона твердых бытовых и промышленных отходов, который находится в границах территории муниципального образования «Городской округ – город Барнаул Алтайского края», принадлежит на праве собственности акционерному обществу «Эко-комплекс», осуществляющему его эксплуатацию, и включен в Государственный реестр объектов размещения отходов. Суды исходили из того, что полигон расположен в шестой подзоне приаэродромной территории, в которой установлены ограничения использования объектов недвижимости и осуществления деятельности, а несоблюдение санитарных требований при эксплуатации полигона способствует привлечению и массовому скоплению птиц, создавая угрозу безопасности полетов в результате возможного столкновения воздушных судов с птицами. Кроме того, суды указали, что оспариваемое предписание вынесено в пределах полномочий, предоставленных уполномоченному федеральному органу пунктом 7 статьи 47 Воздушного кодекса Российской ЛИЦО_2, соответствует закону и не нарушает прав и иных законных интересов заявителя, а отсутствие в нем перечня конкретных действий, которые необходимо совершить администрации, не свидетельствует о неисполнимости этого предписания. Определением судьи Верховного Суда Российской ЛИЦО_2 от 14 декабря 2022 года администрации города Барнаула отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской ЛИЦО_2. По мнению заявителя, пункт 7 статьи 47 Воздушного кодекса Российской ЛИЦО_2 не соответствует Конституции Российской ЛИЦО_2, ее статьям 1 (часть 1), 8 (часть 2), 12, 35 (часть 1), 46 (части 1 и 2) и 751, поскольку не предусматривает возможности направления предписания уполномоченного федерального органа об устранении нарушений установленных на приаэродромной территории ограничений 4 непосредственно собственнику расположенного в шестой подзоне приаэродромной территории объекта (полигона твердых бытовых и промышленных отходов), с конкретизацией в таком предписании выявленных нарушений и действий, необходимых для их устранения, не допуская тем самым возможность устранения нарушений иным, помимо сноса этого объекта, способом. Заявитель просит признать пункт 7 статьи 47 Воздушного кодекса Российской ЛИЦО_2 неконституционным в полном объеме его нормативного содержания, однако представленными судебными решениями не подтверждается применение в его деле абзаца третьего оспариваемого законоположения, а потому в этой части данная жалоба в силу статьи 125 (пункт «а» части 4) Конституции Российской ЛИЦО_2 и статей 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_2» не может быть признана допустимой. 2. Согласно Конституции Российской ЛИЦО_2 в Российской ЛИЦО_2 признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (статья 8, часть 2); право частной собственности охраняется законом (статья 35, часть 1); граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю, владение, пользование и распоряжение которой осуществляется ее собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (статья 36). Как отметил Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 в Определении от 13 октября 2022 года № 2667-О, в силу Конституции Российской ЛИЦО_2, ее статей 2, 7 и 41, жизнь и здоровье человека – высшее благо, без которого утрачивают свое значение многие другие блага и ценности, а потому забота об их сохранении и укреплении образует одну из основополагающих конституционных обязанностей государства, чья 5 степень дискреции в выборе правовых средств, направленных на защиту этого блага, чрезвычайно высока. При этом законодатель, осуществляя защиту прав и свобод человека и гражданина и устанавливая соответствующее правовое регулирование, обязан предусмотреть эффективные гарантии соблюдения иных прав и свобод граждан, адекватные целям сохранения жизни граждан и их здоровья. Ограничения права собственности на землю, продиктованные публичными интересами, требуют достижения баланса частных и общих интересов при неукоснительном соблюдении конституционно обоснованных принципов справедливости, разумности и соразмерности. Эффективной гарантией этого выступает установление надлежащих процедур ограничения права, непосредственно обеспечивающих такой баланс. Кроме того, в названном Определении Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 указал, что федеральный законодатель, реализуя дискреционные полномочия применительно к отношениям, объектом которых являются земельные участки, в статье 56 Земельного кодекса Российской ЛИЦО_2 предусмотрел возможность ограничения прав на землю по основаниям, закрепленным данным Кодексом и федеральными законами, в том числе – в подпункте 1 ее пункта 2 – возможность ограничения использования земельных участков в зонах с особыми условиями использования территорий. Как следует из пункта 3 данной статьи, ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, решением суда, а ограничения, указанные в подпункте 1 пункта 2 той же статьи, – в результате установления зон с особыми условиями использования территорий в соответствии с данным Кодексом. Согласно пункту 1 статьи 104 Земельного кодекса Российской ЛИЦО_2 зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в целях защиты жизни и здоровья граждан, для безопасной эксплуатации, в частности, объектов транспорта, а также в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства. Так, в 6 соответствии с подпунктом 8 статьи 105 данного Кодекса приаэродромная территория является одним из видов зон с особыми условиями использования территорий. При этом в силу пункта 1 статьи 107 данного Кодекса со дня установления или изменения зоны с особыми условиями использования территории на земельных участках, расположенных в границах такой зоны, не допускаются строительство, использование зданий, сооружений, разрешенное использование (назначение) которых не соответствует ограничениям использования земельных участков, предусмотренных решением об установлении, изменении зоны с особыми условиями использования территории, а также иное использование земельных участков, не соответствующее указанным ограничениям, если иное не предусмотрено пунктами 2 и 4 данной статьи. Основания и условия установления приаэродромной территории, выделения подзон приаэродромной территории, в которых действуют ограничения, а также перечень ограничений в каждой из них устанавливаются Воздушным кодексом Российской ЛИЦО_2 (статья 47). 2.1. Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 неоднократно указывал, что воздушный транспорт, будучи составной частью транспортной системы Российской ЛИЦО_2, обеспечивающей не только единство экономического пространства в Российской ЛИЦО_2, но и стратегические интересы Российской ЛИЦО_2, имеет свои особенности, обусловливающие его повышенную значимость для общества и государства: как наиболее скоростной, а иногда и единственный вид транспорта, связывающий отдаленные и труднодоступные регионы страны с остальной ее территорией, а в случае необходимости – с территориями, расположенными за ее пределами, он предназначен в том числе удовлетворять потребности в перевозках, возникающие в рамках осуществления деятельности, связанной с обеспечением обороны страны и безопасности государства, защитой жизни и здоровья граждан Российской ЛИЦО_2, т.е. в публичных интересах. Исходя из этого федеральный законодатель включил в текст Воздушного кодекса Российской ЛИЦО_2 7 преамбулу, которая, акцентируя внимание правоприменителя на принципах, лежащих в основе действия данного нормативного акта, определяет приоритеты при осуществлении государственного регулирования использования воздушного пространства Российской ЛИЦО_2 и деятельности в области авиации, относя к ним обеспечение потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках, авиационных работах, а также обеспечение обороны и безопасности государства, охрану интересов государства, безопасность полетов воздушных судов, авиационную и экологическую безопасность (постановления от 20 декабря 2011 года № 29-П и от 16 июля 2018 года № 32-П). С учетом этих конституционно значимых приоритетов воздушное законодательство, состоящее из Воздушного кодекса Российской ЛИЦО_2, федеральных законов, указов Президента Российской ЛИЦО_2, постановлений Правительства Российской ЛИЦО_2, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской ЛИЦО_2, регулирует отношения в области использования воздушного пространства и отношения, возникающие в связи с деятельностью в области авиации на территории Российской ЛИЦО_2, включая формирование объектов инфраструктуры воздушного транспорта (статьи 2, 5 и 71 Воздушного кодекса Российской ЛИЦО_2). К таким объектам пункт 1 статьи 40 Воздушного кодекса Российской ЛИЦО_2 относит аэродром, определяемый как участок земли или акватория с расположенными на нем зданиями, сооружениями и оборудованием, предназначенный для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов. 2.2. В целях обеспечения безопасности полетов воздушных судов, перспективного развития аэропорта и исключения негативного воздействия оборудования аэродрома и полетов воздушных судов на здоровье человека и окружающую среду актом уполномоченного Правительством Российской ЛИЦО_2 федерального органа 8 исполнительной власти устанавливается приаэродромная территория, которая является зоной с особыми условиями использования территорий, предполагающими установление ограничений использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости и осуществления экономической и иной деятельности (пункты 1 и 2 статьи 47 Воздушного кодекса Российской ЛИЦО_2; подпункт 8 статьи 105 Земельного кодекса Российской ЛИЦО_2). Согласно пункту 3 статьи 47 Воздушного кодекса Российской ЛИЦО_2 на приаэродромной территории выделяется семь подзон с установленными ограничениями использования каждой из них. Суть этих ограничений состоит в запрете строительства объектов, не связанных с инфраструктурой воздушного транспорта, превышающих допустимую высоту, и размещения объектов, которые могут создать помехи для работы систем обслуживания воздушного движения, навигации, посадки и связи, повлиять на безопасность полетов воздушных судов и др. В частности, в шестой подзоне запрещается размещать объекты, способствующие привлечению и массовому скоплению птиц (подпункт 6). Аналогичные положения были закреплены в подпункте «е» пункта 2 Правил выделения на приаэродромной территории подзон (действовавших на момент выявления оператором аэродрома нарушений в деле заявителя), утвержденных Постановлением Правительства Российской ЛИЦО_2 от 2 декабря 2017 года № 1460, а также в пункте 1(4) действующего в настоящее время Положения о приаэродромной территории, утвержденного названным Постановлением Правительства Российской ЛИЦО_2 в редакции от 2 декабря 2021 года № 2183. В соответствии с положениями абзацев первого и второго пункта 7 статьи 47 Воздушного кодекса Российской ЛИЦО_2 в случае выявления в правилах землепользования и застройки нарушений установленных на приаэродромной территории ограничений уполномоченный орган обязан подготовить заключение о выявленных нарушениях и направить его в соответствующий федеральный орган исполнительной власти, который, в 9 свою очередь, направляет предписание в орган местного самоуправления об устранении этих нарушений, в том числе о сносе самовольной постройки. 2.3. Между тем правилами землепользования и застройки, которые согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской ЛИЦО_2 утверждаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения таких правил и внесения в них изменений (пункт 8). Карта градостроительного зонирования, включенная в правила землепользования и застройки, устанавливает границы территориальных зон, а также в обязательном порядке отображает среди прочих границы зон с особыми условиями использования территорий (пункт 2 части 2, части 4 и 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской ЛИЦО_2). При этом в силу частей 7 и 8 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской ЛИЦО_2 правила землепользования и застройки муниципального образования не применяются в части, противоречащей ограничениям использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости и осуществления деятельности, установленным на приаэродромной территории, в границах которых полностью или частично расположена приаэродромная территория, установленная в соответствии с Воздушным кодексом Российской ЛИЦО_2, а срок приведения этих правил в соответствие с ограничениями использования объектов недвижимости, установленными на такой территории, не может превышать шести месяцев. Соответственно, поступление от уполномоченного Правительством Российской ЛИЦО_2 федерального органа исполнительной власти обязательного для исполнения в установленные сроки предписания об устранении нарушений ограничений использования объектов недвижимости, установленных на приаэродромной территории, которые допущены в правилах землепользования и застройки поселения, 10 городского округа, межселенной территории, в соответствии с пунктом 11 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской ЛИЦО_2 является основанием для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки. После поступления такого предписания глава местной администрации обязан принять решение о внесении изменений в правила землепользования и застройки либо вправе обжаловать его в судебном порядке (часть 6 той же статьи). Само по себе данное регулирование, осуществленное законодателем в рамках предоставленной ему дискреции в сфере установления правил осуществления контрольно-надзорной деятельности в области обеспечения безопасности полетов и использования воздушного пространства при осуществлении строительства на приаэродромных территориях, не влечет нарушения конституционных прав, поскольку, как отметил Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2, органы местного самоуправления располагают наиболее полной и оперативной информацией относительно всех ограничений использования земельных участков на своей территории, обладают всеми необходимыми инструментами оперативного и надлежащего контроля (Определение от 13 октября 2022 года № 2667-О). Таким образом, абзацы первый и второй пункта 7 статьи 47 Воздушного кодекса Российской ЛИЦО_2, устанавливающие основания и порядок действий уполномоченных органов в случае выявления в правилах землепользования и застройки нарушений установленных на приаэродромной территории ограничений использования объектов недвижимости и осуществления деятельности, в том числе процедуру подготовки и направления соответствующих заключений в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти и предписаний об устранении названных нарушений в орган местного самоуправления соответствующего муниципального образования, действуя в нормативном единстве с положениями Градостроительного кодекса Российской ЛИЦО_2 и 11 Земельного кодекса Российской ЛИЦО_2, направлены на обеспечение безопасности полетов воздушных судов, защиту жизни и здоровья граждан, соблюдение требований, связанных с охраной интересов обороны и безопасности государства, и поэтому не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителя в обозначенном им аспекте. Что касается доводов заявителя о том, что оспариваемые законоположения позволяют уполномоченному органу направлять в орган местного самоуправления обязательные для исполнения предписания о сносе самовольной постройки на приаэродромной территории, то, как следует из представленных в Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 материалов, обстоятельства, связанные со сносом спорного объекта (полигона твердых бытовых и промышленных отходов) как самовольной постройки, арбитражными судами не исследовались. Проверка же законности и обоснованности вынесенных судебных актов, а равно оценка правильности применения в конкретном деле оспариваемых законоположений с учетом его фактических обстоятельств не входят в полномочия Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2, как они определены в статье 125 Конституции Российской ЛИЦО_2 и статье 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_2». Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_2», Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 о п р е д е л и л : 1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы муниципального образования «Городской округ – город Барнаул Алтайского края», поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_2», в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 признается допустимой. 12 2. Определение Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2 по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит. Председатель Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2ЛИЦО_3 № 1032-О