Определение Конституционного Суда РФ от 08.06.2021 № 1136-О

об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки ЛИЦО_1 на нарушение ее конституционных прав положениями статей 1, 9 и 121 Закона Вологодской области «О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на территории Вологодской области» город Санкт-Петербург 8 июня 2021 года Конституционный Суд Российской ЛИЦО_4 в составе ЛИЦО_2ЛИЦО_8, судей К.В.Арановского, Г.А.Гаджиева, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, В.Г.Ярославцева, заслушав заключение судьи Л.М.Жарковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_4» предварительное изучение жалобы гражданки ЛИЦО_5, у с т а н о в и л : 1. ЛИЦО_3Муза оспаривает конституционность следующих положений Закона Вологодской области от 8 апреля 2015 года № 3627-ОЗ «О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на территории Вологодской области»: части 2 статьи 1, предусматривающей, что постановка на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в 2 собственность бесплатно, граждан, указанных в пункте 1 части 1 данной статьи (граждан, имеющих трех и более детей), осуществляется в случае постоянного проживания их на территории Вологодской области не менее одного года на дату подачи заявления о постановке на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно (далее – заявление о постановке на учет); части 21 той же статьи о том, что предоставление земельных участков в собственность бесплатно таким гражданам осуществляется в случае постоянного проживания граждан на территории Вологодской области не менее одного года на дату подачи заявления о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно (далее – заявление о предоставлении земельного участка); пункта 1 части 5 статьи 9, устанавливающего, что уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении гражданину земельного участка в собственность бесплатно в случаях, если с заявлением о предоставлении земельного участка обратился гражданин, не относящийся к категориям граждан, указанных в части 1 статьи 1 данного Закона; пункта 1 части 16 статьи 121, согласно которому уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении единовременной денежной выплаты в случае, если с заявлением о предоставлении единовременной денежной выплаты обратился гражданин, не относящийся к категории граждан, указанной в пункте 1 части 1 статьи 1 данного Закона, либо гражданин, относящийся к такой категории, но не состоящий на учете в качестве лица, имеющего право на предоставление земельного участка в собственность бесплатно, для индивидуального жилищного строительства. 1.1. Как следует из представленных материалов, ЛИЦО_6 обратилась с заявлением о предоставлении земельного участка и представила удостоверение многодетной семьи в Вологодской области (имеет троих детей – 1998, 2005 и 2011 годов рождения), а также документы о регистрации по месту жительства с 31 марта 2004 года в городе Красавино Великоустюгского района Вологодской области. Постановлением главы 3 администрации Великоустюгского муниципального района Вологодской области от 1 марта 2012 года № 485 заявительница была включена в список граждан, имеющих право на предоставление земельного участка в собственность бесплатно для индивидуального жилищного строительства на территории муниципального образования «Город Великий Устюг» Вологодской области. Данным постановлением заявлению присвоен порядковый номер 99, а также закреплена обязанность ЛИЦО_5 информировать администрацию района обо всех изменениях в сведениях, указанных в приложенных к этому заявлению документах, в течение 14 дней со дня их наступления в соответствии с положениями действующего законодательства. Основанием для издания названного постановления послужили положения части 8 статьи 2 Закона Вологодской области от 22 ноября 2011 года № 2650-ОЗ «О бесплатном предоставлении в собственность гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территории Вологодской области». В августе 2014 года ЛИЦО_6 приобрела с использованием ипотечного кредита земельный участок с ветхим домом в городе Красавино Великоустюгского района Вологодской области. В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 1 Закона Вологодской области от 8 апреля 2015 года № 3627-ОЗ постановлением главы администрации муниципального образования «Город Великий Устюг» Вологодской области от 28 сентября 2015 года № 441 заявительница включена в список граждан, имеющих право на предоставление земельного участка в собственность бесплатно для индивидуального жилищного строительства (заявлению присвоен порядковый номер 37). В октябре 2015 года заявительница вместе с двумя детьми, переехав в город Котлас Архангельской области (расположенный в 35 км от принадлежащего ей дома в Вологодской области, в котором остались проживать отец ее детей и старший сын), зарегистрировалась по месту жительства (с 6 октября 2015 года и по настоящее время) и оформила 4 удостоверение многодетной семьи в Архангельской области (в декабре 2015 года). Комитет по управлению муниципальным имуществом администрации Великоустюгского муниципального района Вологодской области 29 марта 2019 года направил ЛИЦО_7 уведомление о возможности получения взамен земельного участка единовременной денежной выплаты (в размере 223 400 руб.). Заявительница выразила согласие на замену формы предоставления этой меры поддержки, указав, что целью расходования бюджетных средств будет являться погашение ипотечного кредита (заявление от 19 апреля 2019 года). Однако по результатам рассмотрения представленных документов постановлением главы администрации Великоустюгского муниципального района Вологодской области от 23 мая 2019 года № 741 ей было отказано в предоставлении данной выплаты. Решением Великоустюгского районного суда Вологодской области от 4 сентября 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Вологодского областного суда от 11 декабря 2019 года и кассационным определением судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 2 июня 2020 года, ЛИЦО_7 отказано в удовлетворении административного искового заявления об отмене названного постановления главы администрации Великоустюгского муниципального района Вологодской области. Определением судьи Верховного Суда Российской ЛИЦО_4 от 30 сентября 2020 года заявительнице отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской ЛИЦО_4. Суды указали, что в связи с переездом в октябре 2015 года на постоянное место жительства в Архангельскую область ЛИЦО_6 на момент подачи ею заявления о предоставлении единовременной денежной выплаты не относилась к категории граждан, указанной в пункте 1 части 1 статьи 1 Закона Вологодской области от 8 апреля 2015 года № 3627-ОЗ, и утратила 5 право как на предоставление земельного участка в собственность бесплатно, так и на получение единовременной выплаты взамен земельного участка. Факт нахождения заявительницы в списке граждан, имеющих право на бесплатное приобретение земельного участка в собственность для индивидуального жилищного строительства, не свидетельствует о незаконности оспариваемого решения, поскольку это обстоятельство само по себе не является основанием для удовлетворения искового требования при несоблюдении условия, установленного частью 21 статьи 1 указанного Закона, а также требования пункта 3 постановления главы администрации Великоустюгского муниципального района Вологодской области от 1 марта 2012 года № 485 (об обязанности извещения органа, уполномоченного на предоставление земельных участков в собственность бесплатно, об изменениях в сведениях, указанных в представленных документах, в том числе о смене места жительства). По мнению заявительницы, взаимосвязанные оспариваемые положения статей 1, 9 и 121 Закона Вологодской области от 8 апреля 2015 года № 3627- ОЗ противоречат Конституции Российской ЛИЦО_4, ее статьям 1 (часть 1), 2, 4 (часть 2), 7, 15, 18, 19, 27 (часть 1), 38 (часть 1), 39 (части 1 и 3) и 55, в той мере, в какой «придаваемый им судебной практикой смысл противоречит их буквальному толкованию, предполагая отказ в предоставлении соответствующей социальной гарантии в случае, когда после соблюдения всех необходимых условий для постановки на учет претендующее на получение социальной гарантии лицо на момент получения социальной гарантии не проживает на территории Вологодской области». 2. Согласно Конституции Российской ЛИЦО_4 политика Российской ЛИЦО_4 как социального государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; в Российской ЛИЦО_4 охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии 6 социальной защиты; материнство и детство, семья находятся под защитой государства (статья 7; статья 38, часть 1). Государственная поддержка семьи, материнства, отцовства, детства имеет особую социальную значимость и является приоритетной задачей демографической политики Российской ЛИЦО_4, а следовательно, предполагает наличие правовых механизмов, которые обеспечивали бы институту семьи эффективную защиту, адекватную целям социальной и экономической политики Российской ЛИЦО_4 на конкретно-историческом этапе, а также уровню экономического развития и финансовым возможностям государства (постановления Конституционного Суда Российской ЛИЦО_4 от 22 марта 2007 года № 4-П, от 15 декабря 2011 года № 28-П, от 6 декабря 2012 года № 31-П и др.). Осуществляя на основе приведенных конституционных предписаний правовое регулирование общественных отношений в этой сфере, являющееся предметом совместного ведения Российской ЛИЦО_4 и ее субъектов (статья 72, пункт «ж» части 1, Конституции Российской ЛИЦО_4), законодатель располагает достаточно широкой свободой усмотрения в выборе конкретных мер социальной защиты и поддержки семей, имеющих детей, определении условий и порядка их предоставления. Вместе с тем он связан требованиями Конституции Российской ЛИЦО_4, которые обязывают его обеспечивать баланс между конституционно защищаемыми ценностями, публичными и частными интересами, соблюдая при этом принципы справедливости, равенства и соразмерности, выступающие конституционным критерием оценки законодательного регулирования не только прав и свобод, закрепленных непосредственно в Конституции Российской ЛИЦО_4, но и прав, приобретаемых на основании закона. При этом Конституция Российской ЛИЦО_4, в том числе ее статьи 17 (часть 3), 19 и 55 (часть 3), допускает существование различий в правах граждан в той или иной сфере правового регулирования, если такие различия объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые 7 средства соразмерны им; критерии (признаки), лежащие в основе установления специальных норм, должны определяться исходя из преследуемой при этом цели дифференциации в правовом регулировании. Соответственно, при установлении гарантий государственной поддержки и социальной защиты семьи, материнства, отцовства и детства законодатель вправе применять дифференцированный подход к определению характера и объема таких гарантий, предоставляемых той или иной категории граждан, с учетом конкретных социально значимых обстоятельств (Постановление Конституционного Суда Российской ЛИЦО_4 от 15 декабря 2011 года № 28-П). В силу названных конституционных положений, рассматриваемых во взаимосвязи со статьями 9, 36 (части 1 и 2) и 40 (части 1 и 2) Конституции Российской ЛИЦО_4, законодатель, обладающий дискрецией в определении конкретных направлений и мер по реализации государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, правомочен, в частности, использовать для целей организации такой поддержки возможности поощрения органами государственной власти и органами местного самоуправления индивидуального жилищного строительства, в том числе путем предоставления для этого земельных участков бесплатно в собственность определенным категориям граждан и создания тем самым дополнительных условий осуществления права на жилище. Конституционный Суд Российской ЛИЦО_4 отмечал, что предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает именно в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, тем более в отношении многодетных семей как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества (Определение от 9 ноября 2017 года № 2516-О). 3. Подпунктом 1 пункта 1 статьи 391 Земельного кодекса Российской ЛИЦО_4 установлено, что в случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование 8 земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании решения органа государственной власти или органа местного самоуправления. 3.1. В соответствии со статьей 395 «Случаи предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно» названного Кодекса (введенной в действие Федеральным законом от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ с 1 марта 2015 года) предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется: гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской ЛИЦО_4. Органами государственной власти субъектов Российской ЛИЦО_4 может быть предусмотрено требование о том, что такие граждане должны состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или у таких граждан имеются основания для постановки их на данный учет, а также установлена возможность предоставления таким гражданам с их согласия иных мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями взамен предоставления им земельного участка в собственность бесплатно (подпункт 6); иным не указанным в подпункте 6 данной статьи отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в случаях, предусмотренных федеральными законами, отдельным категориям граждан в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской ЛИЦО_4 (подпункт 7). Право граждан, имевших трех и более детей, приобрести бесплатно, в том числе для индивидуального жилищного строительства, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов Российской 9 ЛИЦО_4, предусматривалось и ранее (абзац второй статьи 28 Земельного кодекса Российской ЛИЦО_4, введен Федеральным законом от 14 июня 2011 года № 138-ФЗ, утратил силу с 1 марта 2015 года в соответствии с Федеральным законом от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ). В настоящее время пунктом 2 статьи 3919 этого же Кодекса закреплено, что, если иное не предусмотрено федеральными законами, порядок постановки граждан на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно по основаниям, указанным в подпунктах 6 и 7 статьи 395 данного Кодекса, порядок снятия граждан с данного учета, порядок предоставления гражданам земельных участков в собственность бесплатно, основания для отказа в данном предоставлении, предельные размеры земельных участков, предоставляемых этим гражданам, устанавливаются законами субъектов Российской ЛИЦО_4. 3.2. В развитие приведенных положений Земельного кодекса Российской ЛИЦО_4 в Вологодской области 22 ноября 2011 года был принят Закон № 2650-ОЗ. Положениями названного нормативного правового акта предусматривалось, что гражданам, имеющим трех и более детей, земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и расположенные на территории Вологодской области, предоставляются в собственность бесплатно для индивидуального жилищного строительства, или дачного строительства, или ведения личного подсобного хозяйства (абзац первый части 1 статьи 1); предоставление в собственность гражданам бесплатно земельных участков в соответствии с данным Законом осуществляется в случае постоянного проживания граждан на территории области не менее одного года на дату подачи заявления для индивидуального жилищного строительства, или дачного строительства, или ведения личного подсобного хозяйства (часть 2 статьи 1). Указанный законодательный акт был признан утратившим силу в связи с принятием 8 апреля 2015 года Закона Вологодской области № 3627-ОЗ, в соответствии с положениями которого постановка на учет в качестве лиц, 10 имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно, граждан, имеющих трех и более детей, осуществляется в случае постоянного проживания таких граждан на территории Вологодской области не менее одного года на дату подачи заявления о постановке на учет; предоставление земельных участков в собственность бесплатно таким гражданам осуществляется в случае постоянного проживания граждан на территории Вологодской области не менее одного года на дату подачи заявления о предоставлении земельного участка (пункт 1 части 1, части 2 и 21 статьи 1). В силу пункта 1 части 5 статьи 9 Закона Вологодской области от 8 апреля 2015 года № 3627-ОЗ решение об отказе в предоставлении гражданину земельного участка в собственность бесплатно принимается уполномоченным органом в случае, если с заявлением о предоставлении земельного участка обратился гражданин, не относящийся к категории граждан, указанных в части 1 статьи 1 данного Закона (в том числе – граждан, имеющим трех и более детей). При принятии решения учитывается также соблюдение условия о постоянном проживании граждан на территории Вологодской области не менее одного года на дату подачи заявления о предоставлении земельного участка (часть 21 статьи 1 этого Закона). Уполномоченный орган на основании пункта 2 части 5 статьи 9 Закона Вологодской области от 8 апреля 2015 года № 3627-ОЗ также принимает решение об отказе в предоставлении гражданину земельного участка в собственность бесплатно в случае, если не представлены документы, указанные в части 6 статьи 8 данного Закона, закрепляющей, что к заявлению о предоставлении земельного участка прилагается копия паспорта, удостоверяющего личность гражданина Российской ЛИЦО_4; при отсутствии документа, подтверждающего постоянное проживание гражданина на территории области, прилагается копия вступившего в законную силу решения суда общей юрисдикции об установлении соответствующего факта, имеющего юридическое значение. 11 Конституционный Суд Российской ЛИЦО_4, анализируя положения статьи 3 Закона Московской области от 1 июня 2011 года № 73/2011-ОЗ «О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Московской области», предусматривающие такие условия приобретения права на бесплатное предоставление земельных участков, как гражданство Российской ЛИЦО_4 и проживание многодетной семьи на территории Московской области не менее 5 лет, указывал, что предоставление законодателем данной меры социальной поддержки именно гражданам Российской ЛИЦО_4, проживающим на территории конкретного субъекта Российской ЛИЦО_4 в течение определенного периода, обусловлено наличием между гражданами Российской ЛИЦО_4 и государством особой правовой связи, а также соответствует правовой природе указанной меры социальной поддержки, создает необходимые в таких случаях гарантии для использования многодетными семьями предоставленной им бесплатно земли именно по ее назначению (Определение от 26 марта 2019 года № 757-О). Следовательно, предусмотренное частями 2 и 21 статьи 1, частью 5 статьи 9 Закона Вологодской области от 8 апреля 2015 года № 3627-ОЗ условие о сроке постоянного проживания на территории Вологодской области (не менее 1 года на дату подачи заявления), необходимое как для постановки на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно, так и для предоставления им земельного участка, принято в рамках дискреционных полномочий законодателя субъекта Российской ЛИЦО_4 и не может расцениваться как нарушающее конституционные права граждан. 4. Устанавливая полномочия органов государственной власти субъектов Российской ЛИЦО_4, федеральный законодатель предоставил субъектам Российской ЛИЦО_4 право вводить в сфере социальной защиты семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей), за счет средств собственных бюджетов дополнительные меры социальной помощи и социальной поддержки (подпункт 24 пункта 2 статьи 263, часть третья статьи 263-1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих 12 принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской ЛИЦО_4», часть 2 статьи 1 Федерального закона от 29 декабря 2006 года № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»), которые могут дополнять льготы, гарантии и иные социальные меры, предоставляемые им в соответствии с федеральным законодательством (Постановление Конституционного Суда Российской ЛИЦО_4 от 27 марта 2018 года № 13-П). 10 декабря 2018 года в Вологодской области был принят Закон № 4462- 0З «О внесении изменений в закон области «О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на территории Вологодской области», которым установлен размер и порядок предоставления единовременной денежной выплаты взамен предоставления земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, состоящих на учете в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно для индивидуального жилищного строительства. По смыслу положений статей 121 и 122 Закона Вологодской области от 8 апреля 2015 года № 3627-0З данная единовременная денежная выплата относится к иным мерам социальной поддержки граждан указанной категории и предоставляется по их заявлению при соблюдении всех условий, которые предусмотрены этим Законом для получения земельного участка, в том числе срока постоянного проживания на территории Вологодской области. Такое правовое регулирование направлено на соблюдение адресности предоставления денежной выплаты нуждающимся в улучшении жилищных условий, относящимся к многодетным семьям жителям Вологодской области, по решению уполномоченного органа (части 2 и 21 статьи 1, пункт 1 части 5 статьи 9 и пункт 1 части 16 статьи 121) и не может расцениваться как нарушающее конституционные права граждан, в том числе заявительницы. 13 Проверка же законности и обоснованности вынесенных по конкретному делу заявительницы судебных актов связана с необходимостью исследования фактических обстоятельств, что не относится к полномочиям Конституционного Суда Российской ЛИЦО_4, как они определены в статье 125 Конституции Российской ЛИЦО_4 и статье 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_4». Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_4», Конституционный Суд Российской ЛИЦО_4 о п р е д е л и л : 1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданки ЛИЦО_1, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_4», в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской ЛИЦО_4 признается допустимой. 2. Определение Конституционного Суда Российской ЛИЦО_4 по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит. Председатель Конституционного Суда Российской ЛИЦО_4ЛИЦО_8 № 1136-О