Определение Конституционного Суда РФ от 20.07.2021 № 1680-О

об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина ЛИЦО_1 на нарушение его конституционных прав положением пункта 4 Указа Губернатора Архангельской области «О введении на территории Архангельской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Архангельской территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и мерах по противодействию распространению на территории Архангельской области новой коронавирусной инфекции (COVID-2019)» город Санкт-Петербург 20 июля 2021 года Конституционный Суд Российской ЛИЦО_4 в составе ЛИЦО_2ЛИЦО_7, судей К.В.Арановского, Г.А.Гаджиева, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, В.Г.Ярославцева, рассмотрев вопрос о возможности принятия жалобы гражданина ЛИЦО_5 к рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской ЛИЦО_4, у с т а н о в и л : 1. ЛИЦО_3ЛИЦО_1 оспаривает конституционность положения пункта 4 Указа Губернатора Архангельской области от 17 марта 2020 года № 28-у «О введении на территории Архангельской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Архангельской территориальной подсистемы единой государственной системы 2 предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и мерах по противодействию распространению на территории Архангельской области новой коронавирусной инфекции (COVID-2019)», устанавливающего запрет на период действия режима повышенной готовности проведения на территории Архангельской области досуговых, развлекательных, зрелищных, культурных, физкультурных, спортивных, выставочных, просветительских, рекламных, публичных и иных подобных мероприятий, предполагающих непосредственное нахождение граждан в месте проведения таких мероприятий. Как следует из представленных материалов, ЛИЦО_6 было подано уведомление о проведении 7 ноября 2020 года в городе Котласе митинга с предполагаемым количеством участников 250 человек. Администрация городского округа Архангельской области «Котлас» отказала ему в согласовании проведения данного публичного мероприятия со ссылкой на положение пункта 4 Указа Губернатора Архангельской области от 17 марта 2020 года № 28-у. Решением Котласского городского суда от 30 октября 2020 года, оставленным без изменения судами вышестоящих инстанций (апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 6 ноября 2020 года, кассационное определение судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 3 февраля 2021 года), отказано в удовлетворении требования ЛИЦО_5 о признании незаконным решения об отказе в согласовании проведения митинга. Суды отметили, что органы государственной власти субъектов Российской ЛИЦО_4 наделены федеральным законодателем компетенцией по установлению обязательных для граждан правил поведения при введении режима повышенной готовности в целях реализации требований, предусмотренных Федеральным законом от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». В связи с этим суды пришли к выводу о том, что 3 общий запрет на проведение публичных мероприятий на территории области установлен в пределах компетенции региональных властей. Определением судьи Верховного Суда Российской ЛИЦО_4 от 22 июня 2021 года отказано в передаче кассационной жалобы заявителя для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской ЛИЦО_4. По мнению заявителя, оспариваемая норма не соответствует статьям 4 (часть 2), 31, 55 (части 2 и 3) и 76 (часть 5) Конституции Российской ЛИЦО_4, поскольку содержащийся в ней запрет проведения публичных мероприятий не основан на федеральном законе и не пропорционален цели охраны здоровья граждан. 2. Конституционный Суд Российской ЛИЦО_4, изучив представленные материалы, не находит оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению. В сохраняющем силу Постановлении от 25 декабря 2020 года № 49-П Конституционный Суд Российской ЛИЦО_4 отметил, что Конституция Российской ЛИЦО_4 (статьи 2, 7 и 41) исходит из того, что жизнь и здоровье человека – высшее благо, без которого утрачивают свое значение многие другие блага и ценности, а потому забота об их сохранении и укреплении образует одну из основополагающих конституционных обязанностей государства. В связи с этим Российская Федерация возлагает на себя ответственность за обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе путем принятия и исполнения законов, направленных на предотвращение и устранение рисков для жизни и здоровья граждан, возникающих в связи с эпидемическими заболеваниями. При этом выбор правовых средств, направленных на защиту жизни и здоровья граждан в целях предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, связанных с эпидемическими заболеваниями, относится, по общему правилу, к дискреции законодателя, который, осуществляя защиту прав и свобод человека и гражданина и устанавливая соответствующее правовое регулирование, 4 обязан предусмотреть эффективные гарантии соблюдения иных прав и свобод граждан, адекватные целям сохранения жизни граждан и их здоровья. Вместе с тем Конституционный Суд Российской ЛИЦО_4 указал на то, что защиту прав человека и осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацию их последствий Конституция Российской ЛИЦО_4 относит к совместному ведению Российской ЛИЦО_4 и составляющих ее субъектов (статья 72, пункты «б», «з» части 1), что означает допустимость участия органов государственной власти субъекта Российской ЛИЦО_4 – с соблюдением иерархической соподчиненности правовых норм – в регулировании вопросов, касающихся защиты прав человека, а также населения и территорий от чрезвычайных и других аналогичных по уровню своей опасности ситуаций природного и иного характера. Правовым актом, определяющим общие организационно-правовые нормы в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, является Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», действие которого распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской ЛИЦО_4, органов государственной власти субъектов Российской ЛИЦО_4, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно- правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (преамбула). Разграничивая полномочия Российской ЛИЦО_4 и ее субъектов в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, названный Федеральный закон предусматривает, что при введении на территории субъекта Российской ЛИЦО_4 режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта 5 Российской ЛИЦО_4 или угрозы ее возникновения, региональные органы государственной власти принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера; принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (подпункты «а», «м» пункта 1 статьи 11). В свою очередь, Федеральный закон от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» предусматривает, что в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний должны своевременно и в полном объеме, в том числе на уровне субъектов Российской ЛИЦО_4, проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской ЛИЦО_4 санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия и ограничительные мероприятия (карантин) (пункты 1 и 2 статьи 2; статьи 6, 29 и 31). Помимо этого, Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской ЛИЦО_4» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской ЛИЦО_4 по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской ЛИЦО_4, отнесено решение вопроса предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях (подпункт 5 пункта 2 статьи 263). 6 Опираясь на указанное регулирование, а также учитывая положения Закона Архангельской области от 20 сентября 2005 года № 85-5-ОЗ «О компетенции органов государственной власти Архангельской области, органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области и организаций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданской обороны», которые наделяют Губернатора Архангельской области полномочием по принятию решений об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил Архангельской областной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (подпункт 3 пункта 1 статьи 5), данным должностным лицом был принят Указ от 17 марта 2020 года № 28-у. Названным правовым актом на территории Архангельской области введен режим повышенной готовности и, в частности, установлен запрет проведения различных массовых мероприятий, в том числе публичных мероприятий (абзац первый пункта 4), представляющий собой временную административно-правовую меру, направленную на предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, ограничение эпидемического распространения заболеваемости коронавирусной инфекцией на территории Архангельской области и тем самым – на обеспечение реализации и защиты гарантированных Конституцией Российской ЛИЦО_4 прав неопределенного круга лиц, проживающих (пребывающих) на территории указанного субъекта Российской ЛИЦО_4. Указ Губернатора Архангельской области № 28-у был принят 17 марта 2020 года, а оспариваемое положение в его первой редакции внесено в него 3 апреля 2020 года, т.е. после того, как были внесены изменения в федеральное законодательство, в том числе в положения Федерального закона «О защите 7 населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», в части расширения и конкретизации полномочий органов государственной власти субъектов Российской ЛИЦО_4 применительно к рассматриваемому аспекту (Федеральный закон от 1 апреля 2020 года № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской ЛИЦО_4 по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций») и принят Указ Президента Российской ЛИЦО_4 от 2 апреля 2020 года № 239 «О мерах по обеспечению санитарно- эпидемиологического благополучия населения на территории Российской ЛИЦО_4 в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)». Федеральным законом от 1 апреля 2020 года № 98-ФЗ понятие чрезвычайной ситуации дополнено случаями распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, органам государственной власти субъектов Российской ЛИЦО_4 предоставлено право устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации. Указом Президента Российской ЛИЦО_4 от 2 апреля 2020 года № 239 на высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской ЛИЦО_4 возложена обязанность – исходя из санитарно- эпидемиологической обстановки и особенностей распространения коронавирусной инфекции в субъекте Российской ЛИЦО_4 – обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, в том числе установить особый порядок передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств (пункт 2). Таким образом, предусмотренные оспариваемой нормой ограничения конституционных прав граждан, вводимые Губернатором Архангельской области в сложившейся экстраординарной ситуации, с учетом даты принятия данной нормы были основаны на федеральном законе. При этом не имеет существенного значения то обстоятельство, что соответствующие изменения 8 не были внесены и в Федеральный закон от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», поскольку предусматриваемые в указанных изменениях чрезвычайные меры и специальная компетенция органов публичной власти имеют другую отраслевую принадлежность в российском законодательстве. Соответственно, дублирование этих законодательных изменений в иных федеральных законах не имеет определяющего правового значения. Тем более такое регулирование не может расцениваться как не согласующееся с конституционными требованиями обоснованности вводимых ограничений конституционных прав граждан на федеральном законе в условиях, когда Конституционный Суд Российской ЛИЦО_4 ранее признал не противоречащим Конституции Российской ЛИЦО_4 принятие высшим должностным лицом субъекта Российской ЛИЦО_4 в опережающем порядке чрезвычайных мер, предполагающих значительные ограничения прав граждан, для предупреждения распространения новой коронавирусной инфекции (Постановление от 25 декабря 2020 года № 49-П). Как указал в данном Постановлении Конституционный Суд Российской ЛИЦО_4, отсутствие правового регулирования, адекватного по своему содержанию и предусмотренным мерам чрезвычайной ситуации, угрожающей жизни и здоровью граждан, притом что такая угроза реальна и безусловна, не может быть оправданием для бездействия органов публичной власти по предотвращению и сокращению случаев наступления смертей и тяжелых заболеваний. Подобное бездействие означало бы устранение государства от исполнения его важнейшей конституционной обязанности, состоящей в признании, соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина, и, по сути, приводило бы к ее игнорированию в силу сугубо формальной интерпретации конституционного принципа верховенства закона (статьи 2 и 18 Конституции Российской ЛИЦО_4), без учета того что интересы защиты жизни и здоровья граждан при определенных 9 обстоятельствах могут преобладать над ценностью сохранения обычного правового режима реализации иных прав и свобод. В Постановлении от 25 декабря 2020 года № 49-П Конституционный Суд Российской ЛИЦО_4 также отметил, что федеральный законодатель, подтвердив право органов государственной власти субъектов Российской ЛИЦО_4 принимать конкретные меры, направленные на борьбу с пандемией, вправе был полагать, что определение таких мер в условиях пандемии, неравномерно протекающей в разных регионах страны, гораздо эффективнее может осуществляться на уровне субъектов Российской ЛИЦО_4. В свою очередь, органы власти субъектов Российской ЛИЦО_4, участвуя в рамках единой государственной политики в данных отношениях, были вправе предусмотреть адекватные способы эффективного решения возложенных на них задач с учетом территориального и временного характера их действия, не допуская при этом несоразмерного ограничения конституционных прав и свобод граждан. Конституционный Суд Российской ЛИЦО_4 неоднократно указывал, что Конституция Российской ЛИЦО_4, в том числе ее статьи 17 (часть 3), 19, 55 (части 2 и 3) и 56 (часть 3), допускает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина лишь в целях защиты конституционно значимых ценностей при справедливом соотношении публичных и частных интересов, при этом устанавливаемые федеральным законом средства и способы такой защиты должны быть обусловлены ее целями и способны обеспечить их достижение, исключая умаление и несоразмерное ограничение соответствующих прав и свобод; таким же критериям должны соответствовать и подзаконные нормативные акты, принятые в том числе в экстраординарной ситуации в порядке исполнения Конституции Российской ЛИЦО_4 и федерального закона (постановления от 18 февраля 2000 года № 3-П, от 14 ноября 2005 года № 10-П, от 26 декабря 2005 года № 14-П, от 16 июля 2008 года № 9-П, от 7 июня 2012 года № 14-П, от 17 февраля 2016 года № 5-П и от 25 декабря 2020 года № 49-П). 10 Как следует из представленных материалов, в деле заявителя судами установлено, что в период проведения запланированного им публичного мероприятия Архангельская область находилась на пятом месте федерального рейтинга субъектов Российской ЛИЦО_4 по суточному приросту заболевших новой коронавирусной инфекцией; при этом на территории города Котласа наблюдался значительный и резкий рост числа зараженных данной инфекцией. Таким образом, запрет на проведение массовых мероприятий, установленный оспариваемым положением Указа Губернатора Архангельской области от 17 марта 2020 года № 28-у, действующий во взаимосвязи с общей системой конституционно-правового и соответствующего отраслевого законодательного регулирования, обусловлен объективной необходимостью реагирования на угрозу распространения коронавирусной инфекции на определенной территории, имеет исключительный характер и преследует конституционно закрепленные цели защиты жизни и здоровья граждан. Это означает, что данный запрет, вопреки утверждениям заявителя, не может расцениваться как не основанный на федеральном законе и не согласующийся с требованиями пропорциональности вводимых ограничений прав. Следовательно, оспариваемая норма не нарушает конституционных прав заявителя в указанных им аспектах. Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43, частью первой статьи 79, статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_4», Конституционный Суд Российской ЛИЦО_4 о п р е д е л и л : 1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина ЛИЦО_1, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде 11 Российской ЛИЦО_4», в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской ЛИЦО_4 признается допустимой. 2. Определение Конституционного Суда Российской ЛИЦО_4 по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит. Председатель Конституционного Суда Российской ЛИЦО_4ЛИЦО_7 № 1680-О