Определение Конституционного Суда РФ от 11.02.2021 № 182-О

об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Федеративной Республики Германия Рора Йоханнеса на нарушение его конституционных прав статьями 21 и 211 Закона Российской ЛИЦО_2 «О государственной тайне» город Санкт-Петербург 11 февраля 2021 года Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 в составе ЛИЦО_1ЛИЦО_3, судей К.В.Арановского, Г.А.Гаджиева, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, В.Г.Ярославцева, заслушав заключение судьи А.Н.Кокотова, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_2» предварительное изучение жалобы гражданина Федеративной Республики Германия Й.Рора, у с т а н о в и л : 1. Гражданин Федеративной Республики Германия Йоханнес Рор (Johannes Rohr) оспаривает конституционность следующих положений Закона Российской ЛИЦО_2 от 21 июля 1993 года № 5485-I «О государственной тайне»: статьи 21, которая устанавливает порядок допуска к государственной тайне, предполагающий, в частности, что допуск должностных лиц и граждан Российской ЛИЦО_2 к государственной тайне осуществляется в добровольном порядке, а допуск лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без 2 гражданства, лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне осуществляется в порядке, определяемом Правительством Российской ЛИЦО_2; допуск должностных лиц и граждан к государственной тайне предусматривает принятие на себя обязательств перед государством по нераспространению доверенных им сведений, составляющих государственную тайну, согласие на частичные, временные ограничения их прав, письменное согласие на проведение в отношении их полномочными органами проверочных мероприятий и ознакомление с нормами законодательства о государственной тайне, предусматривающими ответственность за его нарушение; статьи 211, согласно которой члены Совета ЛИЦО_2, депутаты Государственной Думы, судьи на период исполнения ими своих полномочий, а также адвокаты, участвующие в качестве защитников в уголовном судопроизводстве по делам, связанным со сведениями, составляющими государственную тайну, допускаются к сведениям, составляющим государственную тайну, без проведения проверочных мероприятий, предусмотренных статьей 21 данного Закона; указанные лица предупреждаются о неразглашении государственной тайны, ставшей им известной в связи с исполнением ими своих полномочий, и о привлечении их к ответственности в случае ее разглашения, о чем у них отбирается расписка; сохранность государственной тайны в таких случаях гарантируется путем установления ответственности указанных лиц федеральным законом. Й.Рору, прибывшему 19 декабря 2018 года из-за рубежа в международный аэропорт Домодедово (Москва), уведомлением органа ФСБ России разъяснено, что ему не разрешен въезд в Российскую Федерацию в соответствии с подпунктом 1 части первой статьи 27 Федерального закона от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской ЛИЦО_2 и въезда в Российскую Федерацию» сроком до 23 января 2069 года. Решением Московского городского суда от 20 июня 2019 года Й.Рору отказано в удовлетворении административного искового заявления о признании незаконным решения о неразрешении ему въезда в Российскую Федерацию. Из 3 данного судебного акта следует, что решение принято должностными лицами ФСБ России в соответствии с предоставленными им полномочиями по защите национальной безопасности и с соблюдением в отношении административного истца процедурных гарантий, установленных законом. В ходе судебного разбирательства среди иных материалов судом исследовались документы ФСБ России, на основании которых было принято решение о неразрешении Й.Рору въезда, а именно выписка из представления о нежелательности его пребывания (проживания) в Российской ЛИЦО_2 и справка в его отношении. По мнению суда, в этих документах приведены конкретные обстоятельства и материалы, подтверждающие то, что деятельность Й.Рора угрожает национальной безопасности Российской ЛИЦО_2. При этом в ходе закрытого судебного заседания представителю Й.Рора по доверенности – гражданину Российской ЛИЦО_2, имеющему высшее юридическое образование, было отказано в ознакомлении с составляющими государственную тайну сведениями, подтверждающими обоснованность неразрешения административному истцу въезда в Российскую Федерацию, ввиду отсутствия у представителя допуска к таким сведениям, оформленного в установленном порядке, предусматривающем проведение в отношении лица проверочных мероприятий. Кроме того, со ссылкой на правовые позиции Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2 Московский городской суд указал, что возможность допуска адвоката к сведениям, составляющим государственную тайну, распространяется не только на уголовный процесс, но и на иные виды судопроизводства. Однако, поскольку представитель административного истца не является адвокатом, а сам истец не был лишен права обратиться к представителю, наделенному этим статусом, суд признал, что Й.Рор имел возможность представить доводы против запрета въезда в Российскую Федерацию, в том числе после ознакомления с информацией, послужившей основанием для соответствующего решения органа ФСБ России. Апелляционным определением Верховного Суда Российской ЛИЦО_2 от 25 октября 2019 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения. Суд второй инстанции отметил, что неучастие представителя 4 административного истца в исследовании материалов, содержащих государственную тайну, без оформления требуемого допуска не влечет отмену обжалованного судебного решения, поскольку представитель не подтвердил наличие у него статуса адвоката. По мнению заявителя, оспариваемые законоположения противоречат статьям 19 (части 1 и 2), 46 (части 1 и 2), 48 (часть 1) и 123 (часть 3) Конституции Российской ЛИЦО_2 в той мере, в какой позволяют суду отстранять от участия в исследовании материалов административного дела, связанных с государственной тайной, представителя административного истца – гражданина Российской ЛИЦО_2, имеющего высшее юридическое образование, но не являющегося адвокатом. 2. Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2, изучив представленные материалы, не находит оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению. 2.1. Закон Российской ЛИЦО_2 «О государственной тайне», регулирующий отношения, связанные с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием, их защитой в интересах обеспечения безопасности Российской ЛИЦО_2 (преамбула), определяет государственную тайну как защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской ЛИЦО_2 (абзац второй статьи 2). Под допуском к государственной тайне в данном Законе понимается процедура оформления права граждан на доступ к сведениям, составляющим государственную тайну (а предприятий, учреждений и организаций – на проведение работ с использованием таких сведений), который, в свою очередь, представляет собой санкционированное полномочным должностным лицом ознакомление конкретного лица со сведениями, составляющими государственную тайну (абзацы пятый и шестой статьи 2). В оспариваемых же заявителем положениях данный Закон 5 устанавливает общий порядок допуска должностных лиц и граждан к государственной тайне (статья 21) и особый порядок допуска к ней (статья 211). Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 ранее обращался к вопросу допуска адвоката к материалам, содержащим сведения, составляющие государственную тайну, в рамках уголовного судопроизводства. В Постановлении от 27 марта 1996 года № 8-П он указал, что установленный статьей 21 Закона Российской ЛИЦО_2 «О государственной тайне» порядок допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, носит характер общего правила, не исключающего возможности использования иных способов доступа к государственным секретам и защиты государственной тайны, само существование которых обусловлено, в частности, особенностями правового статуса отдельных категорий лиц, вытекающего из Конституции Российской ЛИЦО_2 или непосредственно предусмотренного законом. С учетом этого Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 признал, что отказ обвиняемому (подозреваемому) в приглашении выбранного им адвоката по мотивам отсутствия у того допуска к государственной тайне, а также предложение обвиняемому (подозреваемому) выбрать защитника из определенного круга адвокатов, имеющих такой допуск, неправомерно ограничивают право гражданина на получение квалифицированной юридической помощи (статья 48, часть 1, Конституции Российской ЛИЦО_2) и право на самостоятельный выбор защитника. Впоследствии Закон Российской ЛИЦО_2 «О государственной тайне» был дополнен статьей 211, установившей особый порядок допуска к государственной тайне ряда категорий лиц, особенности правового статуса которых вытекают из Конституции Российской ЛИЦО_2 или непосредственно закреплены федеральным законом (члены Совета ЛИЦО_2, депутаты Государственной Думы, судьи на период исполнения ими своих полномочий, адвокаты, участвующие в качестве защитников в уголовном судопроизводстве по делам, связанным со сведениями, составляющими государственную тайну). Указанные лица допускаются к сведениям, составляющим государственную тайну, без проведения проверочных 6 мероприятий, предусмотренных статьей 21 данного Закона. При этом они предупреждаются о неразглашении государственной тайны, ставшей им известной в связи с исполнением своих полномочий, и о привлечении их к ответственности в случае ее разглашения, о чем у них отбирается расписка. Сохранность же государственной тайны в таких случаях гарантируется путем установления федеральным законом ответственности указанных лиц за ее разглашение. Определением от 10 ноября 2002 года № 314-О, в котором рассматривался вопрос о допуске адвоката к государственной тайне в рамках гражданского судопроизводства, правовая позиция, выраженная в Постановлении Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2 от 27 марта 1996 года № 8-П, распространена Конституционным Судом Российской ЛИЦО_2 на производство в судах общей юрисдикции по гражданским делам. Как указал Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2, отстранение судом общей юрисдикции на основании статей 21 и 211 Закона Российской ЛИЦО_2 «О государственной тайне» адвоката, являющегося представителем истца, от участия в судебном заседании по мотивам отсутствия у него допуска к государственной тайне лишает истца возможности реализовать право на получение квалифицированной юридической помощи в процедуре гражданского судопроизводства, которое должно осуществляться на основе состязательности и равноправия сторон (статья 123, часть 3, Конституции Российской ЛИЦО_2). Кроме того, в названном Определении Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 указал, что его правовая позиция, сформулированная в Постановлении от 27 марта 1996 года № 8-П применительно к нормативным положениям, регулирующим процедуру уголовного судопроизводства, в силу универсальности права каждого на юридическую помощь и принципов состязательности и равноправия сторон процесса может быть распространена на все другие виды судопроизводства. В системе действующего регулирования данная правовая позиция Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2 применима и к административному судопроизводству. 7 2.2. Порядок административного судопроизводства определяется Конституцией Российской ЛИЦО_2, федеральными конституционными законами от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской ЛИЦО_2», от 23 июня 1999 года № 1-ФКЗ «О военных судах Российской ЛИЦО_2» и от 7 февраля 2011 года № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской ЛИЦО_2», Кодексом административного судопроизводства Российской ЛИЦО_2 и другими федеральными законами (часть 1 статьи 2 данного Кодекса). Согласно данному Кодексу: каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных данным Кодексом и другими федеральными законами (часть 1 статьи 4); иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные и международные организации имеют право обращаться в суды за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов в сфере административных и иных публичных правоотношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой; иностранные лица пользуются процессуальными правами и выполняют процессуальные обязанности наравне с российскими гражданами и организациями, за исключением случаев, прямо предусмотренных данным Кодексом; Правительством Российской ЛИЦО_2 могут быть установлены ответные ограничения в отношении иностранных лиц тех государств, в судах которых допускаются ограничения процессуальных прав российских граждан и организаций (часть 4 статьи 4); граждане, обладающие административной процессуальной дееспособностью, могут вести свои административные дела в суде лично и (или) через представителей, если данным Кодексом не предусмотрено 8 обязательное участие представителя в судебном процессе; личное участие в административном деле гражданина не лишает его права иметь по этому делу представителя (часть 1 статьи 54); представителями в суде по административным делам могут быть адвокаты и иные лица, обладающие полной дееспособностью, не состоящие под опекой или попечительством и имеющие высшее юридическое образование либо ученую степень по юридической специальности (часть 1 статьи 55). В силу статей 6 и 14 данного Кодекса административное судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон, что предполагает наличие у каждой из них возможности реализовать лично или через своего представителя право на участие в судебном разбирательстве, а именно представлять доказательства, участвовать в их исследовании, задавать вопросы, давать объяснения суду, выдвигать свои доводы по всем возникающим в ходе рассмотрения дела вопросам, пользоваться другими процессуальными правами, предоставленными сторонам законодательством об административном судопроизводстве. Кодекс административного судопроизводства Российской ЛИЦО_2 предусматривает ряд мер, направленных на защиту государственной или иной охраняемой законом тайны при рассмотрении судами административных дел. Согласно его статье 11 разбирательство административных дел в закрытом судебном заседании осуществляется в случае, если материалы рассматриваемого дела содержат сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну (часть 2); о разбирательстве в закрытом заседании выносится мотивированное определение суда – в отношении всего судебного разбирательства или его части (часть 6); при разбирательстве в закрытом заседании присутствуют лица, участвующие в деле, их представители, а в необходимых случаях также свидетели, эксперты, специалисты и переводчики (часть 7); в закрытом заседании дело рассматривается и разрешается с соблюдением всех правил административного судопроизводства, причем использование систем 9 видеоконференц-связи не допускается (часть 8); лица, участвующие в деле, и иные лица, присутствующие при совершении процессуального действия, в ходе которого могут быть выявлены сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, предупреждаются судом об ответственности за их разглашение (часть 9); если судебное разбирательство осуществлялось в закрытом заседании, суд объявляет публично только резолютивную часть решения (часть 10). Из приведенных норм в их системном единстве с положениями статей 21 и 211 Закона Российской ЛИЦО_2 «О государственной тайне» и с учетом вышеозначенных правовых позиций Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2 следует, что участие представителя стороны административного судопроизводства в исследовании доказательств по делу, связанных с государственной тайной, обусловлено наличием у такого представителя статуса адвоката или допуска к государственной тайне. Подобное регулирование предопределено особым статусом адвоката как независимого профессионального советника по правовым вопросам (пункт 1 статьи 2 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской ЛИЦО_2»), участие которого в качестве представителя стороны в административном судопроизводстве по делам, связанным с государственной тайной, является гарантией как права представляемого лица на получение квалифицированной юридической помощи (статья 48, часть 1, Конституции Российской ЛИЦО_2), так и сохранности государственной тайны (статья 29, часть 4, Конституции Российской ЛИЦО_2), что, кроме прочего, обеспечивается законодательством об адвокатской деятельности и адвокатуре. Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 неоднократно подчеркивал, что адвокаты, на которых законом возложена публичная обязанность обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина (в том числе по назначению судов), осуществляют деятельность, имеющую публично- правовой характер, реализуя тем самым гарантии конституционных прав представляемых лиц (Постановление от 23 декабря 1999 года № 18-П, 10 определения от 1 июня 2010 года № 782-О-О, от 29 сентября 2011 года № 1278-О-О, от 20 февраля 2014 года № 426-О, от 27 марта 2018 года № 627-О, от 13 мая 2019 года № 1200-О и др.). Лицо же, участвующее в качестве стороны в административном деле, связанном с государственной тайной, вправе в установленном порядке, вступая в процесс или в ходе рассмотрения дела, выбрать в качестве представителя лицо, являющееся адвокатом или имеющее допуск к государственной тайне, в том числе в порядке замены представителя (часть 3 статьи 14, пункт 5 части 1 статьи 45, часть 1 статьи 54, часть 1 статьи 55 и часть 5 статьи 56 данного Кодекса). 2.3. Таким образом, оспариваемые законоположения – как сами по себе, так и взятые в системе действующего правового регулирования – не могут расцениваться в качестве нарушающих конституционные права заявителя в указанном им аспекте. Исследование же обстоятельств его дела и проверка доказательств, которые послужили основой для вынесения правоприменительных решений по данному делу, к компетенции Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2 не относятся. Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_2», Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 о п р е д е л и л : 1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Федеративной Республики Германия Рора Йоханнеса, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_2», в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 признается допустимой. 11 2. Определение Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2 по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит. Председатель Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2ЛИЦО_3 № 182-О