Определение Конституционного Суда РФ от 29.10.2020 № 2414-О

об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан ЛИЦО_1, ЛИЦО_2 и других на нарушение их конституционных прав частью 3 статьи 13 и пунктом 4 части 3 статьи 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской ЛИЦО_5» город Санкт-Петербург 29 октября 2020 года Конституционный Суд Российской ЛИЦО_5 в составе ЛИЦО_3ЛИЦО_9, судей К.В.Арановского, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, В.Г.Ярославцева, рассмотрев вопрос о возможности принятия жалобы граждан ЛИЦО_6, ЛИЦО_7 и других к рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской ЛИЦО_5, у с т а н о в и л : 1. ЛИЦО_4ЛИЦО_1, ЛИЦО_8 и другие (всего 229 человек) оспаривают конституционность следующих положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской ЛИЦО_5»: части 3 статьи 13, согласно которой объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений; 2 пункта 4 части 3 статьи 28, предписывающего, что на публичные слушания должны выноситься вопросы о преобразовании муниципального образования, за исключением случаев, если в соответствии со статьей 13 данного Федерального закона для преобразования муниципального образования требуется получение согласия населения муниципального образования, выраженного путем голосования либо на сходах граждан. Как следует из представленных материалов, решением Московского областного суда от 14 августа 2019 года, оставленным без изменения Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской ЛИЦО_5 (апелляционное определение от 29 января 2020 года), отказано в удовлетворении требований коллективного административного искового заявления ЛИЦО_6, ЛИЦО_7 и других о признании недействующим со дня принятия Закона Московской области от 18 апреля 2019 года № 58/2019-ОЗ «Об организации местного самоуправления на территории Раменского муниципального района», которым объединены территории городских и сельских поселений Раменского муниципального района без изменения границ территории Раменского муниципального района, объединенные поселения признаны утратившими статус соответствующих муниципальных образований, прекращен статус муниципального образования городского поселения Быково Раменского муниципального района, а образованное муниципальное образование наделено статусом городского округа (Раменский городской округ). Суды установили, что оспариваемый законодательный акт принят в пределах компетенции субъекта Российской ЛИЦО_5 и в соответствии с порядком принятия законодательным органом государственной власти субъекта Российской ЛИЦО_5 нормативных правовых актов; при этом были выполнены предписания Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской ЛИЦО_5» по объединению территорий муниципальных образований. Определением судьи Верховного Суда Российской ЛИЦО_5 от 18 мая 2020 года в передаче 3 надзорной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Президиума Верховного Суда Российской ЛИЦО_5 заявителям отказано. По мнению заявителей, оспариваемые законоположения не соответствуют статьям 3 (части 2 и 3), 12, 32 (часть 2), 130 и 131 (части 1 и 2) Конституции Российской ЛИЦО_5 в той мере, в какой они: допускают объединение всех поселений муниципального района в единое муниципальное образование с согласия представительных органов преобразуемых поселений без конкретных, установленных законом оснований такого объединения, не закрепляя четких критериев определения его границ и тем самым не обеспечивая приближенность муниципальной власти к населению, а также несмотря на несогласие населения одного из преобразуемых (объединяемых) поселений на такое объединение; определяют публичные слушания формой непосредственного волеизъявления населения по вопросу объединения всех поселений муниципального района в единое муниципальное образование; закрепляют порядок принятия решения о согласии с инициативой объединения всех поселений муниципального района в единое муниципальное образование простым большинством голосов от числа депутатов, присутствующих на заседании представительного органа. 2. Конституционный Суд Российской ЛИЦО_5, изучив представленные материалы, не находит оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению. В соответствии с Конституцией Российской ЛИЦО_5 (с учетом изменений, вступивших в силу по результатам общероссийского голосования) местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом; территории муниципальных образований определяются с учетом исторических и иных местных традиций; структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления в Российской ЛИЦО_5, установленными федеральным законом (статья 131, часть 1). 4 Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской ЛИЦО_5 и государственные гарантии его осуществления установлены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской ЛИЦО_5». Статьей 13 данного Федерального закона определены формы и порядок преобразования муниципальных образований, в частности предусмотрена такая форма преобразования муниципального образования, как объединение муниципальных образований (часть 1); преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской ЛИЦО_5, в том числе по инициативе населения, которая реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской ЛИЦО_5 для выдвижения инициативы проведения местного референдума, а также по инициативе органов местного самоуправления, органов государственной власти, оформляемой решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти (часть 2); объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений (часть 3). В силу части 3 статьи 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской ЛИЦО_5» представительный орган муниципального образования принимает решения по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской ЛИЦО_5 и уставом муниципального образования большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено данным Федеральным законом. Указанный Федеральный закон также специально регламентирует порядок принятия решений представительного органа муниципального образования по вопросам о преобразовании муниципальных образований, который применим и к 5 случаям объединения поселений муниципального района: решения по вопросам преобразования муниципальных образований, в том числе объединения муниципальных образований, принимаются при условии обязательного проведения публичных слушаний по данному вопросу с соблюдением установленного порядка проведения таких слушаний (пункт 4 части 3 и часть 4 статьи 28). В этом случае обязательное проведение публичных слушаний является дополнительной гарантией учета мнения населения, выражаемого представительным органом муниципального образования. Таким образом, в соответствии с приведенным правовым регулированием принятие решения о преобразовании муниципального образования, в частности объединение всех поселений муниципального района, осуществляется законом субъекта Российской ЛИЦО_5 и предполагает участие в процедуре преобразования населения каждого из объединяемых муниципальных образований, в том числе путем выявления согласия населения объединяемых поселений, выраженного представительным органом каждого из этих поселений с учетом результатов проводимых в обязательном порядке публичных слушаний по данному вопросу. Этот вывод согласуется и с правовыми позициями, приведенными в Определении Конституционного Суда Российской ЛИЦО_5 от 24 октября 2019 года № 2955-О, принятом по схожим вопросам. Следовательно, оспариваемое регулирование не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявителей в части установленного порядка объединения всех поселений, входящих в состав муниципального района. 3. Федеральным законом от 1 мая 2019 года № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской ЛИЦО_5», принятым после объединения поселений Раменского муниципального района и наделения статусом городского округа образованного в результате такого объединения муниципального образования (Раменский городской округ), устанавливаются требования к городским округам и предписывается изменить статус тех 6 городских округов, которые в результате преобразований муниципальных образований перестают соответствовать этим требованиям. Согласно абзацу седьмому части 1 статьи 2 и пункту 33 части 1 статьи 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской ЛИЦО_5» (в редакции Федерального закона от 1 мая 2019 года № 87-ФЗ) городской округ – это один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской ЛИЦО_5, при этом не менее двух третей населения такого муниципального образования проживает в городах и (или) иных городских населенных пунктах; в состав территории городского округа входят один или несколько городов и (или) иных городских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых проживает не менее двух третей населения городского округа, при этом в состав территории городского округа также могут входить территории сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, и территории, предназначенные для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского округа, размер которых не может превышать в два и более раза площадь территорий городов и (или) иных городских населенных пунктов, входящих в состав городского округа; на территории городского округа плотность населения должна в пять и более раз превышать среднюю плотность населения в Российской ЛИЦО_5. Абзац шестой части 1 статьи 2 и пункт 34 части 1 статьи 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской ЛИЦО_5» предусматривают, что муниципальный округ – это несколько объединенных общей территорией населенных пунктов (за исключением случая, предусмотренного данным 7 Федеральным законом), не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской ЛИЦО_5; в состав территории муниципального округа входят несколько объединенных общей территорией населенных пунктов; указанное требование в соответствии с законами субъектов Российской ЛИЦО_5 может не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях. Частью 31-1 статьи 13 данного Федерального закона, введенной Федеральным законом от 1 мая 2019 года № 87-ФЗ, также предусмотрено, что объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, осуществляется с согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и муниципального района, и влечет наделение вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа; при этом, если население двух и более поселений не выразило в установленной форме своего согласия на объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, такое объединение не осуществляется; муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились, а также указанные поселения утрачивают статус муниципального образования. Оспаривая часть 3 статьи 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской ЛИЦО_5» в связи с тем, что она во взаимосвязи с положениями части 1 статьи 2, пунктов 33 и 34 части 1 статьи 11 данного Федерального закона, действующими в редакции Федерального закона от 1 мая 2019 года № 87-ФЗ, допускает объединение всех поселений муниципального района без четких критериев установления его границ, обеспечивающих приближенность 8 муниципальной власти к населению, заявители фактически ставят вопрос о допустимости укрупнения муниципальных образований. Между тем в соответствии с Конституцией Российской ЛИЦО_5 местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом, а изменение границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий в порядке, установленном федеральным законом (статья 131, части 1 и 2). Это означает, что конституционное регулирование местного самоуправления не исключает возможности объединения муниципальных образований, основанного на объективных социально-экономических параметрах, при необходимости соблюдения конституционных требований организации местного самоуправления и с учетом мнения населения соответствующих муниципальных образований. Таким образом, оспариваемые нормы не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителей в данном аспекте. Связывая неконституционность оспариваемых норм с обстоятельством выражения несогласия Советом депутатов городского поселения Быково Раменского муниципального района Московской области на объединение всех поселений Раменского муниципального района в единое муниципальное образование (решение от 18 марта 2019 года), заявители фактически оспаривают правоприменительные решения по их конкретному делу, в которых суды не придали решающего значения данному обстоятельству при оценке соответствия Закона Московской области «Об организации местного самоуправления на территории Раменского муниципального района» требованиям федерального законодательства. Однако проверка обоснованности судебных актов, в том числе принятых в порядке осуществления нормоконтроля, не относится к полномочиям Конституционного Суда Российской ЛИЦО_5. Что касается доводов заявителей о неконституционности оспариваемых норм, как определяющих публичные слушания формой непосредственного 9 волеизъявление населения по вопросу объединения всех поселений муниципального района в единое муниципальное образование и закрепляющих порядок принятия решения о согласии с инициативой всех объединения поселений муниципального района в единое муниципальное образование простым большинством голосов от числа депутатов, присутствующих на заседании представительного органа, то фактически эти доводы направлены на внесение целесообразных, по мнению заявителей, изменений в действующее правовое регулирование. Однако оценка целесообразности этих изменений, равно как и выступление с соответствующей законодательной инициативой, также не относится к полномочиям Конституционного Суда Российской ЛИЦО_5. Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43, частью первой статьи 79, статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_5», Конституционный Суд Российской ЛИЦО_5 о п р е д е л и л : 1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы граждан ЛИЦО_1, ЛИЦО_2 и других, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_5», в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской ЛИЦО_5 признается допустимой. 2. Определение Конституционного Суда Российской ЛИЦО_5 по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит. Председатель Конституционного Суда Российской ЛИЦО_5ЛИЦО_9 № 2414-О