Определение Конституционного Суда РФ от 29.05.2019 № 1502-О

об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Планета» на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 3 и 4 статьи 21 и пунктом 2 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской ЛИЦО_2» город Санкт-Петербург 29 мая 2019 года Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 в составе ЛИЦО_1ЛИЦО_3, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, рассмотрев вопрос о возможности принятия жалобы ООО «Планета» к рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2, у с т а н о в и л : 1. ООО «Планета» оспаривает конституционность следующих положений Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-I «О прокуратуре Российской ЛИЦО_2»: пункта 3 статьи 21, согласно которому решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки; в решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки; в случае, если в ходе указанной проверки получены сведения, указывающие на наличие в деятельности проверяемого органа 2 (организации) иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки, прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки или решение о проведении новой проверки и доводит принятое решение до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня его принятия; типовая форма решения о проведении проверки и типовая форма мотивированного решения о расширении предмета указанной проверки утверждаются Генеральным прокурором Российской ЛИЦО_2; пункта 4 статьи 21, устанавливающего, что срок проведения проверки не должен превышать 30 календарных дней со дня начала проверки; в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения прокурором дополнительных проверочных мероприятий в рамках указанной проверки, по решению прокурора или его заместителя срок проведения проверки может быть продлен; срок проведения проверки может быть продлен не более чем на 30 календарных дней; при необходимости решение о последующем продлении на срок, не превышающий 30 календарных дней, может быть принято только Генеральным прокурором Российской ЛИЦО_2 или уполномоченным им заместителем Генерального прокурора Российской ЛИЦО_2; пункта 2 статьи 22, в силу которого прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона. Как следует из представленных материалов, межрайонной прокуратурой на основании задания прокуратуры субъекта Российской ЛИЦО_2 совместно с государственным инспектором труда и специалистами территориального управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека была 3 проведена проверка по соблюдению требований федерального законодательства ООО «Планета» в принадлежащем ему ресторане. По результатам проверки прокуратурой была составлена справка о выявленных нарушениях, и прокурором на основании материалов проверки был вынесен ряд постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях. Постановлениями должностных лиц и решениями арбитражных судов заявитель был привлечен к административной ответственности в соответствии с частями 2 и 3 статьи 5.271 «Нарушение государственных нормативных требований охраны труда, содержащихся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской ЛИЦО_2», статьей 6.6 «Нарушение санитарно-эпидемиологических требований к организации питания населения» и частью 1 статьи 14.43 «Нарушение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований технических регламентов» КоАП Российской ЛИЦО_2. Жалобы заявителя на указанные решения и постановления оставлены судами без удовлетворения. При этом суды пришли к выводу, что грубых нарушений требований к организации и проведению проверок допущено не было. По мнению заявителя, пункты 3 и 4 статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской ЛИЦО_2» в той части, в какой они по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, допускают проведение прокурором проверок без уведомления проверяемого лица, без принятия мотивированного решения о проведении проверки с указанием основания, предмета и срока проверки, а также сведений, послуживших поводом к проведению проверки, а пункт 2 статьи 22 данного Федерального закона в той части, в какой он допускает проведение проверки и привлечение к административной ответственности без составления протокола осмотра принадлежащих юридическом лицу помещений и находящихся там вещей и документов и постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, отвечающего признакам протокола об административном 4 правонарушении, указанным в статье 28.2 КоАП Российской ЛИЦО_2, не соответствуют статьям 2, 4 (часть 2), 8, 15 (части 1 и 2), 19 (части 1 и 2), 35 (части 1–3) и 55 Конституции Российской ЛИЦО_2. 2. Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2, изучив представленные материалы, не находит оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению. Согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской ЛИЦО_2» прокуратура Российской ЛИЦО_2 – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской ЛИЦО_2 надзор за соблюдением Конституции Российской ЛИЦО_2 и исполнением законов, действующих на территории Российской ЛИЦО_2; прокуратура Российской ЛИЦО_2 выполняет и иные функции, установленные федеральными законами; в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской ЛИЦО_2 осуществляет в числе прочего надзор за исполнением законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (пункты 1 и 2 статьи 1). В Постановлении от 17 февраля 2015 года № 2-П Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 признал взаимосвязанные положения пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской ЛИЦО_2» в редакции, действовавшей на момент проведения проверки в отношении ООО «Планета», не противоречащими Конституции Российской ЛИЦО_2 в той мере, в какой эти положения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего законодательства, в том числе регулирующего осуществление федерального государственного надзора за деятельностью некоммерческих организаций Министерством юстиции Российской ЛИЦО_2: предполагают проведение органами прокуратуры проверок исполнения законов некоммерческими организациями в пределах определенного предмета конкретной проверки, обусловленного наличием сведений, 5 указывающих на признаки нарушений законов в деятельности некоммерческой организации и ее должностных лиц, которые нельзя подтвердить или опровергнуть в ходе межведомственного взаимодействия с государственным органом, осуществляющим федеральный государственный надзор за деятельностью некоммерческих организаций, с вынесением о том мотивированного решения, подлежащего доведению до сведения проверяемой некоммерческой организации, по крайней мере, в момент начала проверки; предполагают возможность запроса прокурором у руководителей и должностных лиц некоммерческой организации документов и материалов, непосредственно обусловленных целями и предметом конкретной проверки, не могущих быть полученными у других государственных органов или из открытых источников и не передававшихся органам прокуратуры в связи с ранее проведенной проверкой исполнения законов данной некоммерческой организацией, и не обязывают некоммерческую организацию представлять документы, которые она не обязана иметь в соответствии с законодательством, а также формировать документы, не имеющиеся на момент предъявления требования прокурора; не допускают проведение органами прокуратуры в отношении некоммерческой организации повторной проверки, осуществляемой в связи с фактами, указывающими на предполагаемые нарушения законов, которым по итогам ранее проведенной проверки уже была дана или должна была быть дана правовая квалификация, за исключением проверки устранения нарушений законов, проводимой в разумный после их выявления срок; предполагают возможность привлечения к участию в проведении проверки исполнения законов некоммерческой организацией представителей (сотрудников) других государственных органов лишь в целях осуществления ими вспомогательных (экспертно-аналитических) функций, что исключает самостоятельное проведение проверочных действий от имени и в рамках компетенции соответствующих государственных органов и не допускает иных отступлений от установленных действующим законодательством 6 порядка и периодичности проводимых уполномоченными органами государственного контроля (надзора) плановых мероприятий; обязывают органы прокуратуры к утверждению по итогам проверки исполнения законов некоммерческой организацией акта, содержащего констатацию наличия или отсутствия в ее деятельности нарушений законов, в связи с возможностью которых осуществлялась прокурорская проверка, и доведению такого акта до сведения проверяемой некоммерческой организации; предполагают судебную проверку по заявлению некоммерческой организации законности проведения в отношении нее мероприятий прокурорского надзора, принимаемых в ходе этих мероприятий решений, а также связанных с ними действий (бездействия) прокурора, притом что бремя доказывания правомерности проведения проверки и предъявленных требований лежит на прокуроре. В то же время Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 признал взаимосвязанные положения пункта 1 статьи 6 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской ЛИЦО_2» не соответствующими Конституции Российской ЛИЦО_2, ее статьям 18, 19 (части 1 и 2), 46 (части 1 и 2) и 55 (часть 3), в той мере, в какой эти положения – в нарушение требования формальной определенности закона – не устанавливают общие (предельные) сроки проведения органами прокуратуры проверки исполнения законов некоммерческими организациями, а также, предусматривая безусловное исполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий по проведению проверки исполнения законов, в установленный срок, нарушение которого в системе действующего правового регулирования предполагает наступление административной ответственности, не регламентируют конкретные сроки исполнения таких требований. Поскольку статья 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской ЛИЦО_2» регулирует проведение органами прокуратуры в рамках осуществления надзора за исполнением законов как в отношении некоммерческих, так и коммерческих организаций, постольку приведенные 7 правовые позиции Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2, в которых выявлен конституционно-правовой смысл ее положений относительно проверок органами прокуратуры некоммерческих организаций, в той части, в какой они касаются общих требований к соответствующим проверкам, применимы и к проверкам коммерческих организаций. При этом во исполнение данного Постановления Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2 федеральный законодатель Федеральным законом от 7 марта 2017 года № 27-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской ЛИЦО_2» изложил статью 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской ЛИЦО_2» в новой редакции, дополнив ее в том числе оспариваемыми заявителем пунктами 3 и 4, которыми предусмотрено принятие прокурором мотивированного решения о проведении проверки с указанием цели, основания и предмета проверки с обязательным ознакомлением проверяемого лица с данным решением и определены сроки проверки, действие которых распространяется как на некоммерческие, так и на коммерческие организации. Таким образом, статья 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской ЛИЦО_2» как в прежней, действовавшей на момент проведения проверки в отношении заявителя, так и в действующей редакции, подлежит применению с учетом конституционно-правового смысла, выявленного Конституционным Судом Российской ЛИЦО_2 в Постановлении от 17 февраля 2015 года № 2-П, а потому сама по себе она не может рассматриваться как нарушающая конституционные права заявителя в указанном в его жалобе аспекте, – тем более что сведений об обжаловании заявителем в суде действий прокурора, связанных с назначением и проведением проверки, в материалах жалобы не имеется. Что касается оспариваемого заявителем пункта 2 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской ЛИЦО_2», то данное законоположение подлежит применению во взаимосвязи с положениями Кодекса Российской ЛИЦО_2 об административных правонарушениях, который прямо предусматривает, что постановление прокурора о 8 возбуждении дела об административном правонарушении должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 данного Кодекса, регламентирующей составление протокола по делу об административном правонарушении (статья 28.4), а также с актами, регулирующими организацию деятельности системы прокуратуры Российской ЛИЦО_2, в частности приказом Генеральной прокуратуры Российской ЛИЦО_2 от 19 февраля 2015 года № 78 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях», предписывающим прокурорам при выявлении административного правонарушения и невозможности вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении на месте обеспечить составление документа (акта проверки), в котором указать сведения и данные, аналогичные предусмотренным частями 4 и 6 статьи 27.8 «Осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов» КоАП Российской ЛИЦО_2, а в случае применения установленных способов фиксации доказательств сделать соответствующую запись (пункт 2.3). Таким образом, пункт 2 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской ЛИЦО_2» с учетом действующей системы правового регулирования также не может расцениваться как нарушающий конституционные права заявителя в указанном в его жалобе аспекте. Оценка же законности и обоснованности действий должностных лиц прокуратуры при проведении проверки в отношении заявителя, а также оценка законности и обоснованности судебных актов, при вынесении которых судами были использованы материалы данной проверки, в том числе дана их правовая оценка, не входят в полномочия Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2 (статья 125 Конституции Российской ЛИЦО_2 и статья 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_2»). 9 Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43, частью первой статьи 79, статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_2», Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 о п р е д е л и л : 1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Планета», поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_2», в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 признается допустимой. 2. Определение Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2 по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит. Председатель Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2ЛИЦО_3 № 1502-О