Определение Конституционного Суда РФ от 27.06.2017 № 1228-О

об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина ЛИЦО_1 на нарушение его конституционных прав частями 1 и 3 статьи 7 Федерального закона «О порядке формирования Совета ЛИЦО_3 Федерального Собрания Российской ЛИЦО_3» город Санкт-Петербург 27 июня 2017 года Конституционный Суд Российской ЛИЦО_3 в составе ЛИЦО_2ЛИЦО_6, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, рассмотрев вопрос о возможности принятия жалобы гражданина ЛИЦО_4 к рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской ЛИЦО_3, у с т а н о в и л : 1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской ЛИЦО_3 гражданин ЛИЦО_4 оспаривает конституционность следующих положений статьи 7 «Начало и прекращение полномочий члена Совета ЛИЦО_3» Федерального закона от 3 декабря 2012 года № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета ЛИЦО_3 Федерального Собрания Российской ЛИЦО_3»: части 1, согласно которой полномочия члена Совета ЛИЦО_3 начинаются со дня вступления в силу решения соответствующего органа 2 государственной власти субъекта Российской ЛИЦО_3 о наделении его полномочиями члена Совета ЛИЦО_3; части 3, согласно которой полномочия члена Совета ЛИЦО_3 прекращаются со дня вступления в силу решения соответствующего органа государственной власти субъекта Российской ЛИЦО_3 о наделении полномочиями нового члена Совета ЛИЦО_3 – представителя от этого же органа государственной власти субъекта Российской ЛИЦО_3 в порядке, установленном данным Федеральным законом. Как следует из представленных материалов, постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 22 октября 2010 года ЛИЦО_4 был избран представителем в Совет ЛИЦО_3 от Законодательного Собрания Челябинской области. Постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 24 сентября 2015 года полномочиями члена Совета ЛИЦО_3 – представителя от Законодательного Собрания Челябинской области наделен депутат Законодательного Собрания Челябинской области ЛИЦО_5. ЛИЦО_4, полагавший, что в его трудовой книжке в качестве даты прекращения полномочий ошибочно указано 23 сентября 2015 года (вместо 24 сентября 2015 года), обратился с исковым заявлением к Совету ЛИЦО_3 об изменении записи в трудовой книжке. Решением суда, оставленным без изменения судом апелляционной инстанции, в удовлетворении требований отказано. Суды пришли к выводу, что в соответствии с действующим законодательством полномочия ЛИЦО_4 как члена Совета ЛИЦО_3 прекратились в момент начала календарного дня вступления в силу решения соответствующего органа государственной власти субъекта Российской ЛИЦО_3 о наделении полномочиями нового члена Совета ЛИЦО_3. В передаче кассационных жалоб для рассмотрения в судебном заседании судов кассационной инстанции заявителю также было отказано. Заместитель ЛИЦО_2 Верховного Суда Российской 3 ЛИЦО_3 сообщил заявителю, что не видит оснований не согласиться с отказом в передаче его кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской ЛИЦО_3. По мнению заявителя, оспариваемые законоположения не соответствуют Конституции Российской ЛИЦО_3, ее статьям 19 (часть 1), 32 (части 1 и 2), 39 (части 1 и 3), 95 (часть 2) и 98 (часть 1), в той части, в какой по смыслу, придаваемому правоприменительной практикой, они допускают возможность прекращения полномочий члена Совета ЛИЦО_3 в день, предшествующий дню вступления в силу решения соответствующего органа государственной власти субъекта Российской ЛИЦО_3 о наделении полномочиями нового члена Совета ЛИЦО_3 – представителя от того же органа государственной власти субъекта Российской ЛИЦО_3. 2. Конституционный Суд Российской ЛИЦО_3, изучив представленные материалы, не находит оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению. Согласно Конституции Российской ЛИЦО_3 в Совет ЛИЦО_3 входят: по два представителя от каждого субъекта Российской ЛИЦО_3 – по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; представители Российской ЛИЦО_3, назначаемые Президентом Российской ЛИЦО_3, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета ЛИЦО_3 – представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской ЛИЦО_3; член Совета ЛИЦО_3 – представитель от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской ЛИЦО_3 наделяется полномочиями на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта Российской ЛИЦО_3 (статья 95, части 1 и 3); порядок формирования Совета ЛИЦО_3 и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами (статья 96, часть 2). 4 Оспариваемые заявителем положения статьи 7 Федерального закона «О порядке формирования Совета ЛИЦО_3 Федерального Собрания Российской ЛИЦО_3», конкретизируя указанные конституционные положения, определяют момент начала полномочий нового члена Совета ЛИЦО_3 и прекращения полномочий ранее назначенного члена Совета ЛИЦО_3, за исключением случая досрочного прекращения полномочий члена Совета ЛИЦО_3, направлены на обеспечение непрерывности представительства органов государственной власти субъектов Российской ЛИЦО_3 в верхней палате федерального парламента и не содержат какой- либо неопределенности, а потому сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителя в указанном в жалобе аспекте в его конкретном деле. Определение же момента вступления в силу решения органа государственной власти субъекта Российской ЛИЦО_3, а также разрешение вопроса о внесении конкретной записи в трудовую книжку заявителя не входят в полномочия Конституционного Суда Российской ЛИЦО_3 (статья 125 Конституции Российской ЛИЦО_3 и статья 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_3»). Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43, частью первой статьи 79, статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_3», Конституционный Суд Российской ЛИЦО_3 о п р е д е л и л : 1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина ЛИЦО_1, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_3», в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской ЛИЦО_3 признается допустимой. 5 2. Определение Конституционного Суда Российской ЛИЦО_3 по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит. Председатель Конституционного Суда Российской ЛИЦО_3ЛИЦО_6 № 1228-О Мнение судьи Конституционного Суда Российской ЛИЦО_3 С.Д.Князева Как следует из статьи 95 Конституции Российской ЛИЦО_3, в состав Совета ЛИЦО_3 входят по два представителя от каждого субъекта Российской ЛИЦО_3 – по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти (часть 2); член Совета ЛИЦО_3 – представитель от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской ЛИЦО_3 наделяется полномочиями на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта Российской ЛИЦО_3 (часть 3). Из содержания этих конституционных предписаний с очевидностью можно сделать вывод, что и законодательный, и исполнительный органы государственной власти любого субъекта Российской ЛИЦО_3 могут иметь в верхней палате российского парламента лишь по одному члену Совета ЛИЦО_3, что в соответствии со статьей 96 (часть 2) Конституции Российской ЛИЦО_3, согласно которой порядок формирования Совета ЛИЦО_3 устанавливается федеральным законом, обязывает законодательную власть таким образом определить указанный порядок, чтобы полностью исключалась возможность двойного (или большего) представительства в Совете ЛИЦО_3 одного и того же органа государственной власти субъекта Российской ЛИЦО_3, в том числе в 6 период истечения срока полномочий назначивших их государственных органов. В противном случае в организации деятельности Совета ЛИЦО_3 невозможно будет исключить риск отступления не только от прямо предусмотренного частью 2 статьи 95 Конституции Российской ЛИЦО_3 императивного правила, но и от отнесенной ее статьей 5 (часть 4) к основам конституционного строя Российской ЛИЦО_3 равноправности между собой субъектов Российской ЛИЦО_3 во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Согласно обжалуемым гражданином ЛИЦО_4 положениям статьи 7 (части 1 и 3) Федерального закона «О порядке формирования Совета ЛИЦО_3 Федерального Собрания Российской ЛИЦО_3» полномочия члена Совета ЛИЦО_3 начинаются со дня вступления в силу решения соответствующего органа государственной власти субъекта Российской ЛИЦО_3 о наделении его соответствующим парламентским мандатом и одновременно, т.е. с того же дня, прекращаются полномочия члена Совета ЛИЦО_3, представлявшего данный орган государственной власти субъекта Российской ЛИЦО_3 до принятия им упомянутого решения. Не вызывает сомнения, что, закрепляя указанный правовой режим «передачи» полномочий от одного члена Совета ЛИЦО_3 – представителя конкретного органа государственной власти субъекта Российской ЛИЦО_3 другому (новому) его представителю, федеральный законодатель стремился создать необходимые условия для обеспечения непрерывности представительства органов государственной власти субъектов Российской ЛИЦО_3 в верхней палате федерального парламента и тем самым гарантировать им действительное юридическое равенство возможностей для участия в деятельности Совета ЛИЦО_3, вследствие чего его намерения никак не могут заслуживать упрека. Однако само по себе это, конечно же, не является убедительным свидетельством конституционной оправданности оспоренного законодательного регулирования, так как давно известно, что далеко не всегда цель оправдывает средства, в том числе юридическо- технические, ее достижения. 7 Конституционный Суд Российской ЛИЦО_3 неоднократно отмечал в своих решениях, что из принципов правового государства, верховенства закона и юридического равенства, получивших конституционное признание в статьях 1 (часть 1), 4 (часть 2), 15 (части 1 и 2) и 19 (части 1 и 2) Конституции Российской ЛИЦО_3, вытекает потребность обеспечения надлежащего качества закона, одним из главных критериев которого служит определенность, ясность и недвусмысленность устанавливаемых им правовых норм, без чего недостижимо их единообразное понимание и, как следствие, применение; неоднозначность, нечеткость и противоречивость законодательного регулирования препятствуют адекватному уяснению его содержания, допускают возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, ведут к произволу и в результате ослабляют гарантии защиты конституционных прав и свобод; нарушения требования определенности законодательного регулирования, порождающего возможность его произвольного толкования в правоприменительной практике, достаточно для признания такого регулирования не соответствующим Конституции Российской ЛИЦО_3 (постановления от 20 декабря 2011 года № 29-П, от 2 июня 2015 года № 12-П, от 25 июня 2015 года № 17-П, от 13 апреля 2016 года № 11-П и др.). Оценка нормативного (буквального) содержания частей 1 и 3 статьи 7 Федерального закона «О порядке формирования Совета ЛИЦО_3 Федерального Собрания Российской ЛИЦО_3», к сожалению, дает весомые поводы задуматься об их соответствии названному общеправовому критерию, так как – хотелось бы того или нет – они не исключают серьезных затруднений своей интерпретации и, следовательно, способны породить неизбежные проблемы в процессе их практической реализации, в чем наглядно можно убедиться на примере правоприменительного дела заявителя. В решении от 11 марта 2016 года Тверской районный суд города Москвы, опираясь на оспоренные законоположения, посчитал, что поскольку, определяя день прекращения полномочий одного и начала полномочий другого члена Совета ЛИЦО_3, они не устанавливают точного момента, в 8 который происходит соответствующая смена представителей субъекта Российской ЛИЦО_3 в верхней палате федерального парламента, то новый член Совета ЛИЦО_3 должен обретать полномочия с наступления дня вступления в силу решения государственного органа субъекта Российской ЛИЦО_3 о наделении его парламентскими полномочиями, а, стало быть, полномочия прежнего его представителя не могут не прекращаться в день, предшествующий дню вступления в силу соответствующего решения. С этим, по сути, согласились все вышестоящие судебные инстанции вплоть до судьи Верховного Суда Российской ЛИЦО_3, отказавшего ЛИЦО_4 в передаче его кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской ЛИЦО_3 (определение от 18 января 2017 года). На первый взгляд, занятая судами общей юрисдикции правовая позиция не лишена логического обоснования. Ведь если «двойное» представительство законодательного и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской ЛИЦО_3 в Совете ЛИЦО_3 абсолютно исключено, а по смыслу статьи 95 (часть 3) Конституции Российской ЛИЦО_3, рассматриваемой во взаимосвязи с конкретизирующими ее положения статьей 4 (части 1 и 10) Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской ЛИЦО_3» и статьей 8 (часть 1) Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской ЛИЦО_3», полномочия члена Совета ЛИЦО_3 – представителя регионального парламента должны прекращаться с началом работы депутатского корпуса нового созыва, то едва ли безосновательно, разрешая вопрос о соотношении сроков полномочий сменяющих друг друга членов Совета ЛИЦО_3, отдавать предпочтение тому из них, кто представляет новый созыв законодательного органа субъекта Российской ЛИЦО_3. Однако при всей привлекательности подобного варианта истолкования условий «перехода» полномочий от «старого» члена Совета ЛИЦО_3 9 своему «преемнику», все-таки не кажется возможным его безоговорочно поддержать, так как оно – вольно или невольно – оставляет без внимания целый ряд аспектов, требующих учета в правовом регулировании. Прежде всего нельзя забывать, что о дне принятия законодательным органом власти субъекта Российской ЛИЦО_3 нового созыва решения о назначении своего представителя в Совет ЛИЦО_3, равно как и о дне его вступления в силу, наверняка можно знать только после того, как состоится принятие такого решения. До этого момента любая информация на данный счет будет основываться не более чем на вероятных предположениях, которые могут оказаться – по тем или иным причинам (отсутствие необходимого для проведения заседания регионального парламента кворума, изменение повестки дня заседания, отрицательное голосование по предложенной кандидатуре и др.) – ошибочными. В такой ситуации корреляция прекращения полномочий действующего члена Совета ЛИЦО_3 с началом календарного дня (а по сути, предполагаемого дня) принятия законодательным органом субъекта Российской ЛИЦО_3 постановления о назначении нового «сенатора» либо предполагает обладание заинтересованными лицами непогрешимым даром предвидения, либо подразумевает наличие у решения о назначении нового члена Совета ЛИЦО_3 соответствующего ретроактивного эффекта. Вместе с тем, находясь в здравом уме и не опровергая презумпции добросовестности законодателя, нет какой-либо нужды доказывать, что, определяя порядок «пересменки» представителей органов законодательной власти субъектов Российской ЛИЦО_3 в верхней палате федерального парламента, он (законодатель) не мог всерьез рассчитывать на наличие у них особых экстрасенсорных способностей. Если последовательно руководствоваться тем, что, по образному выражению Т.Джефферсона, законы пишутся для обыкновенных людей и поэтому должны основываться на обыкновенных правилах здравого смысла, не стоит ожидать от устанавливаемых законодательными актами норм «паранормального» действия и надеяться на их реализацию с помощью не поддающихся 10 объяснению иррациональных сил. Соответственно, ни о каком заблаговременном прекращении полномочий члена Совета ЛИЦО_3, пусть всего лишь на несколько часов предшествующем вступлению в силу решения о наделении такими полномочиями нового представителя регионального парламента, тем более что во многих субъектах Российской ЛИЦО_3 (в частности, в Челябинской области, членом Совета ЛИЦО_3 от которой являлся заявитель) этот день совпадает с днем принятия данного решения, не может быть и речи. Согласиться же с судебной интерпретацией оспоренных законоположений, имевшей место в правоприменительном деле ЛИЦО_4, – значит признать за решением о наделении полномочиями члена Совета ЛИЦО_3 – представителя законодательного органа субъекта Российской ЛИЦО_3 нового созыва обратную силу, аннулирующую парламентский статус его предшественника с самого начала соответствующего дня, что, в свою очередь, неминуемо поставит под угрозу юридической дисквалификации все парламентские процедуры (решения), осуществленные (принятые) Советом ЛИЦО_3 с его непосредственным участием. Исходя из этого есть веские основания полагать, что содержащееся в статье 7 (части 1 и 3) Федерального закона «О порядке формирования Совета ЛИЦО_3 Федерального Собрания Российской ЛИЦО_3» правовое регулирование не отвечает требованиям определенности и ставит действующих членов Совета ЛИЦО_3 – представителей законодательных органов власти субъектов Российской ЛИЦО_3 в весьма щекотливое положение, не предлагая внятного ответа на вопрос о том, как им себя вести в день принятия (вступления в силу) соответствующего постановления законодательного органа субъекта Российской ЛИЦО_3: участвовать в работе верхней палаты российского парламента или нет? Если участвовать, памятуя о том, что как принятие решения о назначении нового члена Совета ЛИЦО_3, так и его вступление в силу могут быть отложены на непредсказуемый срок, – поступать вопреки судебной версии надлежащего применения анализируемых законодательных положений; если прекращать 11 свою парламентскую деятельность – рисковать непрерывностью представительства законодательного органа власти субъекта Российской ЛИЦО_3 в Совете ЛИЦО_3. К тому же удивление вызывает прямое указание на то, что днем «пересменки» членов Совета ЛИЦО_3 – представителей законодательного органа государственной власти субъекта Российской ЛИЦО_3 является день вступления в силу соответствующего решения (постановления) названного государственного органа. Поскольку субъекты Российской ЛИЦО_3 вправе самостоятельно устанавливать порядок вступления в силу постановлений (индивидуальных правовых актов) собственных законодательных органов власти, это в состоянии породить неустранимые расхождения в определении временных параметров членства их представителей в Совете ЛИЦО_3. Даже беглый обзор регионального законодательства показывает, что эти опасения не напрасны. Так, постановления Московской городской Думы вступают в силу не ранее чем со дня их официального опубликования, если в них самих не оговорено иное (часть 4 статьи 21 Закона города Москвы от 14 декабря 2001 года «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы»); постановления Законодательного Собрания Ленинградской области – с даты их подписания председателем Законодательного Собрания Ленинградской области, если в постановлении не указано иное (часть 6 статьи 33 Устава Ленинградской области); постановления Законодательного Собрания Свердловской области – с момента их принятия или в иные установленные в них сроки (часть 2 статьи 88 Областного закона от 10 марта 1999 года «О правовых актах Свердловской области»); правовые акты Думы Ставропольского края – на следующий день после дня их официального опубликования, если иной порядок вступления их в силу не определен федеральным законодательством и (или) законодательством Ставропольского края, самими правовыми актами Думы Ставропольского края (часть 1 статьи 4 Закона Ставропольского края от 18 июня 2012 года «О порядке официального опубликования и вступления в силу правовых актов Ставропольского края»). 12 Фактически это означает, что дата (день) вступления в силу постановления регионального парламента о назначении нового члена Совета ЛИЦО_3 может, в том числе по усмотрению издавшего его органа, существенным образом варьироваться не только в различных, но и в одном и том же субъектах Российской ЛИЦО_3. Данное обстоятельство, как представляется, порождает дополнительную неопределенность относительно того, насколько делегирование федеральным законодателем нормативного решения вопроса о вступлении в силу постановлений законодательных органов власти субъектов Российской ЛИЦО_3 о назначении членов Совета ЛИЦО_3 на уровень самих субъектов Российской ЛИЦО_3 согласуется: во-первых, с конституционным статусом Совета ЛИЦО_3 как верхней палаты российского федерального парламента; во-вторых, с конституционной природой равноправного представительства в Совете ЛИЦО_3 законодательного и исполнительного органов государственной власти субъектов Российской ЛИЦО_3. Не «спасает» положения и Регламент Совета ЛИЦО_3 Федерального Собрания Российской ЛИЦО_3 (утвержден Постановлением Совета ЛИЦО_3 от 30 января 2002 года № 33-СФ), в котором применительно к началу и окончанию сроков полномочий члена Совета ЛИЦО_3 предусматривается, что информация о новых членах Совета ЛИЦО_3 и членах Совета ЛИЦО_3, полномочия которых прекращены в связи с наделением полномочиями новых членов Совета ЛИЦО_3, предоставляется председательствующим на заседании Совета ЛИЦО_3 перед началом заседания (часть 5 статьи 5); член Совета ЛИЦО_3 в трехдневный срок со дня вступления в силу решения о наделении его полномочиями члена Совета ЛИЦО_3 направляет в Совет ЛИЦО_3 и орган государственной власти субъекта Российской ЛИЦО_3, принявший указанное решение, копии заявления об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом члена Совета ЛИЦО_3 (часть 2 статьи 6). Хотя эти регламентные нормы – в сравнении с законом – не лишены некоторых подробностей, тем не менее они 13 ничего не проясняют. Иначе, скорее всего, суды, рассматривавшие дело заявителя, не смогли бы обойтись без обращения к ним. На основании изложенного считаю, что у Конституционного Суда Российской ЛИЦО_3 имелись достаточные причины для принятия жалобы ЛИЦО_4 к рассмотрению. Что же касается возможных спекуляций по поводу малозначительности, казуальности или преимущественно бюрократического характера поднятого в ней вопроса, позволю себе заметить, что в правовом государстве нет и не может быть мелочей, не оказывающих влияния на качество законодательства, которое должно отвечать конституционным требованиям в полном объеме и независимо от предмета регулирования.