Определение Конституционного Суда РФ от 18.07.2017 № 1738-О

об отказе в принятии к рассмотрению жалобы автономной некоммерческой организации «Аналитический Центр ЛИЦО_3» на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 6 статьи 2, пункта 7 статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях», статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений в статью 8 Федерального закона «Об общественных объединениях» и статью 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» и статьи 1 Федерального закона «О внесении изменений в статью 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях» город Санкт-Петербург 18 июля 2017 года Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 в составе ЛИЦО_1ЛИЦО_4, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, рассмотрев вопрос о возможности принятия жалобы автономной некоммерческой организации «Аналитический Центр ЛИЦО_3» к рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2, у с т а н о в и л : 1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 автономная некоммерческая организация «Аналитический Центр ЛИЦО_3» оспаривает конституционность следующих положений Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»: 2 абзацев второго, третьего, седьмого и восьмого пункта 6 статьи 2, в соответствии с которыми некоммерческая организация, за исключением политической партии, признается участвующей в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской ЛИЦО_2, если независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, она осуществляет деятельность в сфере государственного строительства, защиты основ конституционного строя Российской ЛИЦО_2, федеративного устройства Российской ЛИЦО_2, защиты суверенитета и обеспечения территориальной целостности Российской ЛИЦО_2, обеспечения законности, правопорядка, государственной и общественной безопасности, обороны страны, внешней политики, социально-экономического и национального развития Российской ЛИЦО_2, развития политической системы, деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, законодательного регулирования прав и свобод человека и гражданина в целях оказания влияния на выработку и реализацию государственной политики, формирование государственных органов, органов местного самоуправления, на их решения и действия; указанная деятельность осуществляется в следующих формах: распространение, в том числе с использованием современных информационных технологий, мнений о принимаемых государственными органами решениях и проводимой ими политике; формирование общественно- политических взглядов и убеждений, в том числе путем проведения опросов общественного мнения и обнародования их результатов или проведения иных социологических исследований; абзаца третьего пункта 7 статьи 32, согласно которому в случае выявления некоммерческой организации, осуществляющей деятельность в качестве некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, которая не подала заявление о включении ее в предусмотренный пунктом 10 статьи 131 данного Федерального закона реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, уполномоченный орган включает такую некоммерческую организацию в указанный реестр. 3 Кроме того, в жалобе оспаривается конституционность статьи 2 Федерального закона от 2 июня 2016 года № 179-ФЗ «О внесении изменений в статью 8 Федерального закона «Об общественных объединениях» и статью 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях», в редакции которой действует пункт 6 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях», а также статьи 1 Федерального закона от 4 июня 2014 года № 147-ФЗ «О внесении изменений в статью 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях», которой в статью 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях» был введен оспариваемый абзац третий пункта 7. Как следует из представленных материалов, в ходе внеплановой документарной проверки, проведенной в августе 2016 года в отношении автономной некоммерческой организации «Аналитический Центр ЛИЦО_3» Главным управлением Министерства юстиции Российской ЛИЦО_2 по городу Москве, было установлено, что заявитель в период с 1 января 2014 года по 29 июля 2016 года осуществлял, помимо прочего, деятельность, носящую политический характер, и получал финансирование из иностранных источников, находящихся в Великобритании, Норвегии, Швейцарии, Германии, США и Литве (в 2014 году – 160 337 634 рублей, в 2015 году – 162 012 767 рублей). Распоряжением Министерства юстиции Российской ЛИЦО_2 от 5 сентября 2016 года автономная некоммерческая организация «Аналитический Центр ЛИЦО_3» была включена в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента. Данное распоряжение было обжаловано заявителем в суд, который утверждал, что не участвовал в политической деятельности, что Министерством юстиции Российской ЛИЦО_2 придана обратная сила нормам закона, на основании которых заявитель признан некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, поскольку в соответствии с ранее действовавшим определением понятия «политическая деятельность» заявитель такую деятельность не осуществлял, что выводы уполномоченного органа не 4 основаны на документах и сделаны в нарушение требований действующего законодательства, поскольку уполномоченный орган не вправе основывать свои выводы на информации, полученной не в ходе проверки, а иным образом (путем изучения материалов, размещенных в сети «Интернет»), и что был нарушен порядок проведения проверки. Решением суда общей юрисдикции, оставленным без изменения судом апелляционной инстанции, в удовлетворении требований заявителя отказано. По мнению заявителя, оспариваемые законоположения позволяют принимать немотивированное решение о включении некоммерческой организации в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, без учета объема финансирования, полученного организацией от иностранных источников, и связи этого финансирования с деятельностью, относимой к политической деятельности, а также позволяют правоприменительным органам применять данные нормы с обратной силой, распространяя их действие на отношения, возникшие до их введения в действие. В связи с этим заявитель просит признать оспариваемые законоположения не соответствующими Конституции Российской ЛИЦО_2, ее статьям 19, 21 (часть 1), 29, 30 (части 1 и 4), 54 и 55 (часть 3). 2. Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2, изучив представленные материалы, не находит оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению. 2.1. В Постановлении от 8 апреля 2014 года № 10-П Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 признал взаимосвязанные положения пункта 6 статьи 2, абзаца второго пункта 7 статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях» и части шестой статьи 29 Федерального закона «Об общественных объединениях» не противоречащими Конституции Российской ЛИЦО_2, поскольку, выделяя некоммерческие организации, выполняющие функции иностранного агента, и устанавливая их обязанность до начала осуществления политической деятельности подать в уполномоченный орган заявление о включении в реестр некоммерческих 5 организаций, выполняющих функции иностранного агента, данные законоположения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования: направлены на обеспечение прозрачности (открытости) деятельности некоммерческих организаций, получающих денежные средства и иное имущество от иностранных источников и участвующих в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской ЛИЦО_2, в целях оказания воздействия – прямого или опосредованного (путем формирования общественного мнения) – на принимаемые государственными органами решения и проводимую ими государственную политику, не предполагают государственного вмешательства в определение предпочтительного содержания и приоритетов такой деятельности и не означают негативную законодательную оценку некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента; устанавливают уведомительный порядок включения некоммерческих организаций в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, и не препятствуют некоммерческим организациям свободно изыскивать и получать денежные средства и иное имущество как от иностранных, так и от российских источников и использовать их для организации и проведения политической деятельности, в том числе в интересах иностранных источников; исходят из презумпции законности и добросовестности деятельности некоммерческих организаций и не лишают их права на судебную защиту от необоснованных требований органов юстиции или прокуратуры о подаче заявления о включении в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, возлагая бремя доказывания необходимости подачи такого заявления на соответствующие государственные органы. В данном Постановлении Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 также указал, что, как вытекает из содержания взаимосвязанных положений пункта 6 статьи 2, абзаца второго пункта 7 статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях» и части шестой статьи 29 Федерального 6 закона «Об общественных объединениях», некоммерческая организация – для того чтобы быть признанной выполняющей функции иностранного агента – должна: быть российской некоммерческой организацией, что исключает отнесение к некоммерческим организациям, выполняющим функции иностранного агента, международных и иностранных организаций, включая их представительства (филиалы), открытые на территории Российской ЛИЦО_2; получать денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников (за исключением открытых акционерных обществ с государственным участием и их дочерних обществ). При этом ни временные (продолжительность, систематичность, однократность), ни количественные (размер, объем), ни видовые (пожертвования, гранты, премии и т.п.) характеристики получаемых некоммерческой организацией от иностранных источников денежных средств или иного имущества юридического значения не имеют, чем, по существу, блокируется возможность произвольного истолкования и применения указанных законоположений в части, относящейся к условиям получения иностранного финансирования. Вместе с тем важно учитывать, что соответствующие денежные средства и иное имущество должны быть не просто перечислены (направлены в адрес) некоммерческой организации, а приняты ею; если же она отказывается от их получения и возвращает иностранному источнику, тем более когда такие действия предпринимаются до начала участия в политической деятельности, объявление себя некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, не требуется. В противном случае некоммерческие организации были бы поставлены в положение, не согласующееся с презумпцией законности и добросовестности их деятельности и не 7 позволяющее им определять приемлемые источники получаемых денежных средств и иного имущества и самостоятельно решать вопрос об их принятии; участвовать в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской ЛИЦО_2, т.е. независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, участвовать (в том числе путем финансирования) в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях. Их формы могут быть самыми разнообразными: помимо собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования политические акции могут выражаться в предвыборной агитации и агитации по вопросам референдума, в публичных обращениях к органам государственной власти, в распространении, в том числе с использованием современных информационных технологий, своих оценок принимаемых государственными органами решений и проводимой ими политики, а также в других действиях, исчерпывающее законодательное установление перечня которых невозможно. При отнесении тех или иных мероприятий, к организации и проведению которых причастны некоммерческие организации, к политическим акциям, подпадающим под действие указанных законоположений, принципиальное значение должны иметь их направленность на воздействие – непосредственное или путем формирования общественного мнения – на принятие государственными органами решений и проводимую ими государственную политику, а также нацеленность на публичный резонанс и привлечение внимания со стороны государственного аппарата и (или) гражданского общества. Осуществление же некоммерческой организацией деятельности в таких областях, как наука, культура, искусство, здравоохранение, профилактика и охрана здоровья граждан, социальная поддержка и защита граждан, защита материнства и детства, социальная поддержка инвалидов, пропаганда здорового образа жизни, физическая культура и спорт, защита растительного и животного мира, благотворительность, а также содействие 8 благотворительности и добровольчество, не относится к политической деятельности, занятие которой может служить основанием для признания такой организации выполняющей функции иностранного агента, – даже если она имеет целью воздействие на принимаемые государственными органами решения и проводимую ими государственную политику, но при условии, что эти цели не выходят за пределы (рамки) соответствующей области деятельности. Руководствуясь приведенной правовой позицией Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2, содержащей толкование понятия «политическая деятельность», федеральный законодатель в Федеральном законе от 2 июня 2016 года № 179-ФЗ «О внесении изменений в статью 8 Федерального закона «Об общественных объединениях» и статью 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» уточнил содержащееся в пункте 6 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» определение понятия «политическая деятельность», более подробно раскрыв его содержание, в частности перечислив формы осуществления политической деятельности, среди которых названы распространение, в том числе с использованием современных информационных технологий, мнений о принимаемых государственными органами решениях и проводимой ими политике и формирование общественно-политических взглядов и убеждений, в том числе путем проведения опросов общественного мнения и обнародования их результатов или проведения иных социологических исследований. Иными словами, принятие Федерального закона от 2 июня 2016 года № 179-ФЗ не повлекло, вопреки мнению заявителя, изменения (расширения) содержания понятия «политическая деятельность». При таких обстоятельствах, а также принимая во внимание, что при разрешении дела заявителя суды руководствовались прежде всего выраженной в Постановлении от 8 апреля 2014 года № 10-П правовой позицией Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2 о содержании понятия «политическая деятельность», нет оснований полагать, что при разрешении конкретного дела заявителя его правовое положение было ухудшено 9 вследствие придания обратной силы оспариваемым нормам пункта 6 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» и статьи 2 Федерального закона от 2 июня 2016 года № 179-ФЗ. Следовательно, оспариваемые положения статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» и статьи 2 Федерального закона от 2 июня 2016 года № 179-ФЗ не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителя в указанном им аспекте в его конкретном деле. 2.2. В Постановлении от 8 апреля 2014 года № 10-П Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 применительно к нормам абзаца второго пункта 7 статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях» и части шестой статьи 29 Федерального закона «Об общественных объединениях» указал, что само по себе получение некоммерческой организацией финансирования от иностранных источников и наличие у нее потенциальной возможности заниматься политической деятельностью на территории Российской ЛИЦО_2 не являются основанием для признания ее выполняющей функции иностранного агента; обязанность официально принять на себя соответствующий статус посредством направления в уполномоченный орган заявления о своем включении в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, возникает у некоммерческой организации только тогда, когда она действительно намерена после получения денежных средств или иного имущества от иностранных источников принимать участие в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской ЛИЦО_2; при этом в силу презумпции законности и добросовестности деятельности некоммерческих организаций данная обязанность должна реализовываться в уведомительном порядке – исходя из самостоятельной оценки некоммерческой организацией собственных намерений – до начала осуществления политической деятельности. Федеральным законом от 4 июня 2014 года № 147-ФЗ пункт 7 статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях» был дополнен 10 абзацами третьим и четвертым, предусматривающими включение некоммерческой организации в соответствующий реестр в случае выявления ее деятельности в качестве некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, а также возможность обжалования в суд решения о включении такой некоммерческой организации в указанный реестр. Такое правовое регулирование полностью согласуется с изложенной правовой позицией Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2, поскольку включение некоммерческой организации в указанный реестр по решению уполномоченного органа допускается только в связи с установлением фактов осуществления организацией политической деятельности, а не в связи с наличием у нее потенциальной возможности осуществлять такую деятельность. При этом оспариваемое положение абзаца третьего пункта 7 статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях» не может рассматриваться как допускающее произвольное и немотивированное принятие уполномоченным органом решения о включении некоммерческой организации в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, поскольку во взаимосвязи с положениями пунктов 41 –5 той же статьи, а также принятым на основании данных норм Положением о федеральном государственном надзоре за деятельностью некоммерческих организаций (утверждено постановлением Правительства Российской ЛИЦО_2 от 11 июля 2012 года № 705) предполагает принятие такого решения только на основании результатов мероприятий федерального государственного надзора за деятельностью некоммерческих организаций, зафиксированных в установленном порядке. Таким образом, абзац третий пункта 7 статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях» и статья 1 Федерального закона от 4 июня 2014 года № 147-ФЗ также не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителя в указанном им аспекте в его конкретном деле. 11 Что касается довода заявителя о том, что оспариваемые положения статей 2 и 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях» позволяют признавать некоммерческую организацию выполняющей функции иностранного агента без учета объема финансирования, полученного организацией от иностранных источников, и связи этого финансирования с деятельностью, относимой к политической деятельности, а также содержащихся в материалах жалобы сведениях об объеме финансирования заявителя из иностранных источников за 2016 год, то из представленных судебных постановлений не следует, что заявитель ссылался на эти обстоятельства в ходе рассмотрения его дела судами. Соответственно, они не были предметом исследования и оценки судов, рассматривавших конкретное дело заявителя, т.е. в данном аспекте применение судами в деле заявителя оспариваемых законоположений не подтверждается. Кроме того, установление и исследование фактических обстоятельств конкретного дела не входит в полномочия Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2, как они определены статьей 125 Конституции Российской ЛИЦО_2 и статьей 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_2». Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43, частью первой статьи 79, статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_2», Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 о п р е д е л и л : 1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы автономной некоммерческой организации «Аналитический Центр ЛИЦО_3», поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_2», в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 признается допустимой. 12 2. Определение Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2 по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит. Председатель Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2ЛИЦО_4 № 1738-О