Определение Конституционного Суда РФ от 09.02.2017 № 215-О

об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки ЛИЦО_1 на нарушение ее конституционных прав и конституционных прав ее несовершеннолетней дочери частью 8 статьи 5 и частями 1 и 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской ЛИЦО_3 город Санкт-Петербург 9 февраля 2017 года Конституционный Суд Российской ЛИЦО_3 в составе ЛИЦО_2ЛИЦО_6, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, заслушав заключение судьи О.С.Хохряковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_3» предварительное изучение жалобы гражданки ЛИЦО_4, у с т а н о в и л : 1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской ЛИЦО_3 гражданка ЛИЦО_5 оспаривает конституционность следующих положений Жилищного кодекса Российской ЛИЦО_3: части 8 статьи 5, согласно которой в случае несоответствия норм жилищного законодательства, содержащихся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской ЛИЦО_3, законах и иных 2 нормативных правовых актах субъектов Российской ЛИЦО_3, нормативных правовых актах органов местного самоуправления, положениям данного Кодекса применяются положения данного Кодекса; статьи 57, в соответствии с которой жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет, за исключением установленных частью 2 данной статьи случаев (часть 1); вне очереди жилые помещения по договорам социального найма предоставляются гражданам, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат, а также гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в предусмотренном пунктом 4 части 1 статьи 51 данного Кодекса перечне (часть 2). Как следует из представленных материалов, ЛИЦО_5 работает в государственном бюджетном образовательном учреждении «Московский городской детско-юношеский центр «Юный автомобилист» в должности тренера-преподавателя, имеет педагогический стаж с 2000 года. На основании распоряжения Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы от 15 ноября 2011 года члены семьи, состоящей из 6 человек, включая заявительницу и ее несовершеннолетнюю дочь, проживающие по договору социального найма в двухкомнатной квартире площадью 44,7 кв.м, были поставлены на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма из жилищного фонда города Москвы. В 2014 году ЛИЦО_5 обращалась в Департамент образования города Москвы и Департамент жилищной политики и жилищного фонда города Москвы с заявлениями о внеочередном предоставлении ей и ее несовершеннолетней дочери жилого помещения по договору социального найма на основании пункта 6 части 5 статьи 47 Федерального закона от 29 3 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской ЛИЦО_3», согласно которому педагогические работники, состоящие на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, имеют право на предоставление им вне очереди жилых помещений по договорам социального найма, а также право на предоставление жилых помещений специализированного жилищного фонда. В удовлетворении указанных заявлений ЛИЦО_4 было отказано и разъяснено, что жилищный вопрос ее семьи будет рассмотрен в порядке очередности исходя из времени принятия на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях на основании положений действующего законодательства. Решением Нагатинского районного суда города Москвы от 10 декабря 2014 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 10 марта 2015 года, ЛИЦО_4, действующей в своих интересах и в интересах несовершеннолетней дочери, было отказано в удовлетворении иска к Департаменту жилищной политики и жилищного фонда города Москвы и Департаменту образования города Москвы о предоставлении ей и ее дочери во внеочередном порядке жилого помещения по договору социального найма. При этом суды исходили из того, что Жилищный кодекс Российской ЛИЦО_3 не содержит положений о внеочередном предоставлении жилых помещений по договорам социального найма педагогическим работникам, а в соответствии с предписанием части 8 его статьи 5 при регулировании жилищных отношений Жилищный кодекс Российской ЛИЦО_3 имеет приоритет перед другими федеральными законами. Определениями судьи Московского городского суда от 28 августа 2015 года и судьи Верховного Суда Российской ЛИЦО_3 от 17 ноября 2015 года в передаче кассационных жалоб ЛИЦО_4 для рассмотрения в судебных заседаниях президиума Московского городского суда и Судебной 4 коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской ЛИЦО_3 было отказано. По мнению заявительницы, часть 8 статьи 5, а также части 1 и 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской ЛИЦО_3 противоречат статьям 18, 40 и 46 Конституции Российской ЛИЦО_3, поскольку лишают педагогических работников, к которым относится заявительница, возможности реализовать жилищные права, гарантированные им пунктом 6 части 5 статьи 47 Федерального закона «Об образовании в Российской ЛИЦО_3». 2. Конституционный Суд Российской ЛИЦО_3, изучив представленные ЛИЦО_4 материалы, не находит оснований для принятия ее жалобы к рассмотрению. 2.1. Конституция Российской ЛИЦО_3, провозглашая Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, и возлагая на нее обязанность обеспечивать государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивать систему социальных служб, устанавливать государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 7), закрепляет право каждого на жилище и обязывает органы государственной власти создавать условия для осуществления данного права (статья 40, части 1 и 2), одновременно предусматривая, что малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (статья 40, часть 3). В порядке реализации названных конституционных положений Жилищный кодекс Российской ЛИЦО_3 предусматривает, что жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются в установленном данным Кодексом порядке малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях 5 (часть 2 статьи 49); жилые помещения жилищного фонда Российской ЛИЦО_3 или жилищного фонда субъекта Российской ЛИЦО_3 по договорам социального найма предоставляются иным определенным федеральным законом, указом Президента Российской ЛИЦО_3 или законом субъекта Российской ЛИЦО_3 категориям граждан, признанных по установленным данным Кодексом и (или) федеральным законом, указом Президента Российской ЛИЦО_3 или законом субъекта Российской ЛИЦО_3 основаниям нуждающимися в жилых помещениях; данные жилые помещения предоставляются в установленном данным Кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен указанным федеральным законом, указом Президента Российской ЛИЦО_3 или законом субъекта Российской ЛИЦО_3 (часть 3 статьи 49); при этом категориям граждан, указанным в части 3 статьи 49 Жилищного кодекса Российской ЛИЦО_3, могут предоставляться по договорам социального найма жилые помещения муниципального жилищного фонда в случае наделения органов местного самоуправления в установленном законодательством порядке государственными полномочиями на обеспечение этих категорий граждан жилыми помещениями, которые предоставляются им в установленном данным Кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом, указом Президента Российской ЛИЦО_3 или законом субъекта Российской ЛИЦО_3 (часть 4 статьи 49). По общему правилу граждане, признанные нуждающимися в жилых помещениях, обеспечиваются жилыми помещениями на основании договоров социального найма в порядке очередности, определяемой временем их принятия на соответствующий учет (часть 1 статьи 57 Жилищного кодекса Российской ЛИЦО_3), что, принимая во внимание ограниченность финансовых возможностей государства, призвано гарантировать справедливое распределение жилых помещений из жилищного фонда социального использования. 6 В то же время часть 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской ЛИЦО_3 в действующей редакции предусматривает внеочередное предоставление жилых помещений по договорам социального найма – как дополнительную гарантию права на жилище для отдельных категорий граждан, нуждающихся в особой поддержке государства (Определение Конституционного Суда Российской ЛИЦО_3 от 17 января 2013 года № 36- О), – гражданам, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат (пункт 1), а также гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в предусмотренном пунктом 4 части 1 статьи 51 данного Кодекса перечне (пункт 3). Конституционный Суд Российской ЛИЦО_3 в своих решениях отмечал, что части 1 и 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской ЛИЦО_3, направленные на реализацию положений статьи 40 Конституции Российской ЛИЦО_3 и устанавливающие порядок предоставления жилья гражданам с учетом общеправового и конституционного принципа справедливости, не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права граждан. При этом часть 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской ЛИЦО_3, гарантирующая внеочередное предоставление жилых помещений по договорам социального найма указанным в ней гражданам, направлена на обеспечение защиты их интересов и потому не может расцениваться как нарушающая какие-либо конституционные права и свободы, притом что законодатель в рамках дискреционных полномочий вправе определять категории граждан, нуждающихся в жилище, а также конкретные формы, источники и порядок обеспечения их жильем с учетом реальных финансово-экономических и иных возможностей, имеющихся у государства (определения от 25 февраля 2013 года № 192-О, от 23 апреля 2013 года № 636-О, от 24 декабря 2013 года № 2071-О, от 20 февраля 2014 года № 386-О, от 20 марта 2014 года № 560-О, 7 от 17 июля 2014 года № 1662-О, от 17 февраля 2015 года № 360-О, от 22 декабря 2015 года № 2798-О, от 29 сентября 2016 года № 2092-О и др.). 2.2. Часть 8 статьи 5 Жилищного кодекса Российской ЛИЦО_3, закрепляющая приоритет норм данного Кодекса по отношению к нормам жилищного законодательства, содержащимся в иных нормативных правовых актах (уровня федерального закона и ниже), направлена на разрешение возможных коллизий, в частности, при несовпадении содержания норм актов равной юридической силы и, таким образом, принята в конституционно- значимых целях поддержания определенности и непротиворечивости правового регулирования в жилищной сфере, стабильности складывающихся на основе жилищно-правовых норм правоотношений. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской ЛИЦО_3, из принципов правового государства, равенства и справедливости (статьи 1, 18 и 19 Конституции Российской ЛИЦО_3) вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования. Противоречащие друг другу правовые нормы порождают и противоречивую правоприменительную практику, возможность произвольного их применения, ослабляют гарантии государственной защиты конституционных прав и свобод. Исходя из этой посылки Конституционным Судом Российской ЛИЦО_3 были сформулированы правовые позиции о возможности установления приоритета кодифицированного акта перед иными федеральными законами. Так, рассматривая вопрос о приоритете норм Уголовно- процессуального кодекса Российской ЛИЦО_3 по отношению к другим федеральным законам в сфере регулирования уголовно-процессуальных отношений, Конституционный Суд Российской ЛИЦО_3 в Постановлении от 29 июня 2004 года № 13-П отметил, что в отношении федеральных законов как актов одинаковой юридической силы применяется правило lex posterior derogat priori («последующий закон отменяет предыдущие»), 8 означающее, что даже если в последующем законе отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых законоположений, в случае коллизии между ними действует последующий закон; вместе с тем независимо от времени принятия приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений. Устанавливая требование о приоритете Уголовно-процессуального кодекса Российской ЛИЦО_3 в определении порядка уголовного судопроизводства, законодатель исходил из особой роли, которую выполняет в правовой системе Российской ЛИЦО_3 кодифицированный нормативный правовой акт, осуществляющий комплексное нормативное регулирование тех или иных отношений. Следовательно, федеральный законодатель – в целях реализации конституционных принципов правового государства, равенства и единого режима законности, обеспечения государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере уголовной юстиции, – кодифицируя нормы, регулирующие производство по уголовным делам, вправе установить приоритет Уголовно-процессуального кодекса Российской ЛИЦО_3 перед иными федеральными законами в регулировании уголовно-процессуальных отношений. Вместе с тем приоритет Уголовно-процессуального кодекса Российской ЛИЦО_3 перед другими обычными федеральными законами не является безусловным, а ограничен рамками специального предмета регулирования, которым, как это следует из его статей 1–7, является порядок уголовного судопроизводства. Аналогичный подход использовался Конституционным Судом Российской ЛИЦО_3 применительно к положениям о приоритете иных специальных кодифицированных нормативных правовых актов: Уголовного кодекса Российской ЛИЦО_3 (Постановление от 27 февраля 2003 года № 1-П), Гражданского кодекса Российской ЛИЦО_3 (определения от 4 декабря 2003 года № 504-О и от 18 июня 2004 года № 263-О), Налогового кодекса Российской ЛИЦО_3 (Постановление от 30 января 2001 года № 2- П; определения от 8 июня 2004 года № 228-О, от 18 января 2005 года № 24-О 9 и от 2 ноября 2006 года № 444-О), Трудового кодекса Российской ЛИЦО_3 (определения от 11 июля 2006 года № 213-О, от 8 февраля 2007 года № 275- О-П и от 15 мая 2007 года № 365-О-П), Гражданского процессуального кодекса Российской ЛИЦО_3 (определения от 5 ноября 2002 года № 275-О и от 25 января 2012 года № 151-О-О). Таким образом, с учетом права федерального законодателя установить приоритет кодифицированного нормативного правового акта уровня федерального закона, специально предназначенного для регулирования жилищных отношений, по отношению к другим федеральным законам, могущим содержать нормы жилищного законодательства, в свете сохраняющих свою силу правовых позиций Конституционного Суда Российской ЛИЦО_3 сами по себе оспариваемые положения части 8 статьи 5 и частей 1 и 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской ЛИЦО_3 не могут рассматриваться как нарушающие перечисленные в жалобе конституционные права заявительницы и ее несовершеннолетней дочери. 3. Как следует из жалобы заявительницы, нарушение своих конституционных прав и конституционных прав своей дочери она связывает с тем, что решения правоприменительных органов, в том числе судов общей юрисдикции, не позволили ей реализовать социальную гарантию, предусмотренную пунктом 6 части 5 статьи 47 Федерального закона «Об образовании в Российской ЛИЦО_3», в котором в том числе говорится о предоставлении педагогическим работникам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, вне очереди жилых помещений по договорам социального найма. 3.1. Правовое регулирование, действовавшее до 1 марта 2005 года – даты вступления в силу Жилищного кодекса Российской ЛИЦО_3, – предусматривало ряд жилищно-правовых гарантий педагогическим работникам. Пункт 10 статьи 36 Жилищного кодекса РСФСР, утвержденного Верховным Советом РСФСР 24 июня 1983 года, закреплял, что учителям и 10 другим педагогическим работникам общеобразовательных школ и профессионально-технических учебных заведений, нуждающимся в улучшении жилищных условий, жилые помещения предоставляются в первую очередь. В соответствии с пунктом 5 статьи 55 Закона Российской ЛИЦО_3 от 10 июля 1992 года № 3266-I «Об образовании» педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской ЛИЦО_3, пользовались правом на первоочередное предоставление жилой площади. Действующий Жилищный кодекс Российской ЛИЦО_3 не содержит такого понятия, как «первоочередное предоставление жилых помещений». Согласно части 1 его статьи 57 исключения из правила о предоставлении жилых помещений в порядке очередности исходя из времени принятия граждан, нуждающихся в жилых помещениях, на соответствующий учет устанавливаются частью 2 данной статьи. Указанная норма выделяет несколько категорий граждан, которым жилое помещение предоставляется вне очереди, среди которых педагогические работники не названы. Федеральный закон «Об образовании в Российской ЛИЦО_3» был введен в действие с 1 сентября 2013 года, но какие-либо изменения, которые бы корреспондировали положению пункта 6 части 5 его статьи 47 о предоставлении педагогическим работникам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, вне очереди жилых помещений по договорам социального найма, в часть 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской ЛИЦО_3 внесены не были. Кроме того, в соответствии с частями 3 и 4 статьи 49 Жилищного кодекса Российской ЛИЦО_3 – и с учетом положений его статьи 5 о допустимости принятия других федеральных законов, содержащих нормы жилищного законодательства, при условии их соответствия данному Кодексу – указанными в них нормативными правовыми актами, включая федеральные законы, может быть установлен иной, нежели предусмотренный Жилищным кодексом Российской ЛИЦО_3, порядок 11 предоставления жилых помещений по договору социального найма определенным в этих нормативных правовых актах категориям граждан. Однако Федеральный закон «Об образовании в Российской ЛИЦО_3» не содержит нормативных положений, которые определяли бы, из каких государственных или муниципальных жилищных фондов, какими субъектами и в каком порядке осуществляется предоставление жилых помещений педагогическим работникам по договорам социального найма. Как отмечал Конституционный Суд Российской ЛИЦО_3, хотя наделение отдельных категорий граждан правом на внеочередное предоставление им жилых помещений относится к дискреционным полномочиям федерального законодателя, установление этого права в федеральном законе обязывает и к своевременному закреплению гарантий его реализации, прежде всего к созданию надлежащей нормативной основы деятельности органов публичной власти, иных субъектов, направленной на обеспечение осуществления данного права указанными гражданами, в том числе в части необходимых для этого материальных и финансовых средств (Постановление от 24 декабря 2013 года № 30-П). Соответственно, исходя из того что Жилищный кодекс Российской ЛИЦО_3 допускает различные варианты нормативного регулирования отношений по предоставлению жилых помещений по договорам социального найма отдельным категориям граждан, именно к компетенции законодателя относится установление – с учетом особой роли Жилищного кодекса Российской ЛИЦО_3 как кодифицированного акта в регулировании жилищных правоотношений и возможности закрепления норм жилищного законодательства в иных нормативных правовых актах – конкретного механизма реализации гарантии, предусмотренной положением пункта 6 части 5 статьи 47 Федерального закона «Об образовании в Российской ЛИЦО_3». 3.2. Таким образом, по существу, доводы заявительницы направлены на расширение установленного частью 2 статьи 57 Жилищного кодекса 12 Российской ЛИЦО_3 перечня категорий граждан, состоящих на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, которым жилые помещения по договорам социального найма предоставляются вне очереди, путем включения в него педагогических работников. Однако решение данного вопроса не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской ЛИЦО_3, как она определена в статье 125 Конституции Российской ЛИЦО_3 и статье 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_3». Поскольку отсутствуют основания полагать, что положения части 8 статьи 5 и частей 1 и 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской ЛИЦО_3 нарушают конституционные права заявительницы и ее несовершеннолетней дочери в обозначенном в жалобе аспекте, а вопросы о внесении в Жилищный кодекс Российской ЛИЦО_3 необходимых, по мнению заявительницы, изменений, равно как и о проверке соответствия норм одного федерального закона нормам другого, не относятся к полномочиям Конституционного Суда Российской ЛИЦО_3, ее жалоба, как не соответствующая требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_3», не может быть принята Конституционным Судом Российской ЛИЦО_3 к рассмотрению. Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_3», Конституционный Суд Российской ЛИЦО_3 о п р е д е л и л : 1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданки ЛИЦО_1, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_3», в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской ЛИЦО_3 признается допустимой. 13 2. Определение Конституционного Суда Российской ЛИЦО_3 по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит. Председатель Конституционного Суда Российской ЛИЦО_3ЛИЦО_6 № 215-О