Определение Конституционного Суда РФ от 24.01.2013 № 119-О

О П Р Е Д Е Л Е Н И Е КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина ЛИЦО_1 на нарушение его конституционных прав положениями статьи 27 Земельного кодекса Российской ЛИЦО_3 город Санкт-Петербург 24 января 2013 года Конституционный Суд Российской ЛИЦО_3 в составе ЛИЦО_2ЛИЦО_6, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Н.В.Селезнева, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, рассмотрев вопрос о возможности принятия жалобы гражданина ЛИЦО_4 к рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской ЛИЦО_3, у с т а н о в и л : 1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской ЛИЦО_3 гражданин ЛИЦО_5 просит признать не соответствующими Конституции Российской ЛИЦО_3 примененные судами в его конкретном деле абзац второй пункта 2 и подпункт 6 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской ЛИЦО_3, предусматривающие, что земельные участки, ограниченные в обороте, не предоставляются в частную собственность (за исключением случаев, установленных федеральными законами), и признающие 2 в качестве ограниченных в обороте земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, в границах закрытых административно-территориальных образований при условии, если такие участки не изъяты из оборота согласно пункту 4 этой же статьи. По мнению заявителя, оспариваемые законоположения, как лишающие права на приватизацию земельного участка, не соответствуют статье 55 (часть 3) Конституции Российской ЛИЦО_3. 2. Конституционный Суд Российской ЛИЦО_3, изучив представленные заявителем материалы, не находит оснований для принятия его жалобы к рассмотрению. Согласно Конституции Российской ЛИЦО_3 земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской ЛИЦО_3 как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9, часть 1); условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (статья 36, часть 3). Оспариваемые заявителем нормы, принятые в развитие указанных положений Конституции Российской ЛИЦО_3, учитывают в том числе особый статус закрытых административно-территориальных образований. В силу Закона Российской ЛИЦО_3 от 14 июля 1992 года № 3297-I «О закрытом административно-территориальном образовании» закрытые административно-территориальные образования создаются в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на их территории организаций и объектов, предназначенных для обеспечения обороны страны и безопасности государства (пункт 1 статьи 1). При этом определение территории и границ закрытого административно-территориального образования осуществляется исходя из особого режима безопасного функционирования таких организаций и (или) объектов (пункт 2 статьи 1), включающего ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан, а также ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом (пункт 1 статьи 3). 3 В связи с изложенным оспариваемые заявителем законоположения, обеспечивающие использование земли в границах закрытого административно-территориального образования в соответствии с его предназначением и учитывающие необходимый баланс конституционно значимых интересов государства и граждан, не могут сами по себе рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителя. Разрешение же вопроса о возможности приватизации конкретного земельного участка, как непосредственно связанного с выбором правовых норм, подлежащих применению в деле заявителя, не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской ЛИЦО_3, как она установлена в статье 125 Конституции Российской ЛИЦО_3 и статье 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_3». Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43, частью первой статьи 79, статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_3», Конституционный Суд Российской ЛИЦО_3 о п р е д е л и л : 1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина ЛИЦО_1, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_3», в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской ЛИЦО_3 признается допустимой. 2. Определение Конституционного Суда Российской ЛИЦО_3 по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит. Заместитель ЛИЦО_2 Конституционного Суда Российской ЛИЦО_3 О.С.Хохрякова № 119-О 4 Мнение судьи Конституционного Суда Российской ЛИЦО_3 Г.А.Гаджиева Будучи несогласным с Определением Конституционного Суда Российской ЛИЦО_3 от 24 января 2013 года № 119-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина ЛИЦО_1 на нарушение его конституционных прав положениями статьи 27 Земельного кодекса Российской ЛИЦО_3, на основании статьи 76 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_3» выражаю свое мнение. 1. Гражданин Российской ЛИЦО_3ЛИЦО_1 с 1996 года является собственником жилого дома, расположенного в поселке Мурзинка, относящемся к закрытому административно-территориальному образованию Новоуральский городской округ. Земельным участком, расположенным под указанным строением, заявитель владеет на праве бессрочного пользования, перешедшем к нему от предыдущего собственника здания. Решением Новоуральского городского суда от 21 июня 2011 года, оставленным без изменения Свердловским областным судом, признан законным отказ Администрации округа заявителю в приватизации названного земельного участка. В обоснование своих требований, обращенных к Конституционному Суду Российской ЛИЦО_3, заявитель указывает следующее. Взаимосвязанные положения абзаца второго пункта 2 и подпункта 6 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской ЛИЦО_3 устанавливают, что земельные участки в границах закрытых административно-территориальных образований, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, ограничиваются в обороте (за исключением участков, изъятых из оборота); земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. По мнению заявителя, названные законоположения необоснованно ограничивают его 5 право иметь в частной собственности землю, поскольку не отвечают требованиям статьи 55 (часть 3) Конституции Российской ЛИЦО_3. 2. Конституционный Суд Российской ЛИЦО_3 принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов (статья 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_3»). Согласно статье 9 Конституции Российской ЛИЦО_3 земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. При этом частная форма собственности указана на первом месте среди всех иных форм. Согласно статье 36 Конституции Российской ЛИЦО_3 граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Как следует из статьи 28 Земельного кодекса Российской ЛИЦО_3, участки из состава земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность. При этом не допускается отказ в предоставлении в собственность земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц. Согласно Федеральному закону от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» отказ в выкупе земельного участка или предоставлении его в аренду не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законом. Пункт 1 статьи 8 Закона Российской ЛИЦО_3 от 14 июля 1992 года № 3297-I «О закрытом административно-территориальном образовании» в редакции, действовавшей до 1 января 2012 года (т.е. на момент возникновения спорных правоотношений), устанавливал: к участию в приватизации недвижимого имущества, являющегося государственной или муниципальной собственностью и находящегося на территории закрытого 6 административно-территориального образования, и совершению сделок с ним допускаются граждане Российской ЛИЦО_3, постоянно проживающие на данной территории, и юридические лица, расположенные и зарегистрированные на данной территории. Между тем повсеместно суды отказывали гражданам и организациям в предоставлении в собственность земельных участков, находящихся под строениями, принадлежащими им, если эти участки расположены в пределах закрытого административно- территориального образования. При этом суды со ссылкой на оспариваемые положения статьи 27 Земельного кодекса Российской ЛИЦО_3 указывали, что статья 8 Закона Российской ЛИЦО_3 «О закрытом административно- территориальном образовании» не содержит положений, прямо устанавливающих в соответствии с требованиями пункта 2 статьи 27и пункта 4 статьи 28 Земельного кодекса Российской ЛИЦО_3 право на приватизацию земельного участка, на котором находятся объекты недвижимого имущества (апелляционное определение Мурманского областного суда от 4 апреля 2012 года по делу № 33-800; постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 14 ноября 2012 года № Ф03-5422/2012 по делу № А24-2035/2012; определение Высшего Арбитражного Суда Российской ЛИЦО_3 от 28 июня 2011 года № ВАС- 17272/10 по делу № А42-3838/2010 и др.). 2.1. Кроме того, в силу пункта 2 статьи 8 Закона Российской ЛИЦО_3 «О закрытом административно-территориальном образовании» в его прежней редакции граждане, не проживающие постоянно на территории закрытого административно-территориального образования, а также юридические лица, расположенные или зарегистрированные за ее пределами, допускались к совершению таких сделок лишь по решению органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования, согласованному с соответствующими органами государственной власти субъектов Российской ЛИЦО_3 и федеральными органами исполнительной власти. Из этого суды делали вывод о том, что муниципальные органы по своему усмотрению могли согласовать соответствующий договор или 7 отказать в этом (постановление Федерального арбитражного суда Волго- Вятского округа от 6 марта 2008 года по делу № А43-21431/2007-13-514; определение судьи Свердловского областного суда об отказе в передаче надзорной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции от 27 декабря 2010 года). В соответствии с действующей редакцией статьи 8 Закона Российской ЛИЦО_3 «О закрытом административно-территориальном образовании» сделки по приобретению в собственность недвижимого имущества, находящегося на территории закрытого административно-территориального образования, либо иные сделки с таким имуществом могут совершаться гражданами Российской ЛИЦО_3, постоянно проживающими или получившими разрешение на постоянное проживание на территории закрытого административно-территориального образования. Иные лица могут заключать такие сделки по решению органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования, согласованному с федеральными органами исполнительной власти. Вызывает сомнение то обстоятельство, что законодательно не установлен срок, в течение которого органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования должны принять соответствующее решение, а также возможные мотивы отказа. 3. Территория закрытого административно-территориального образования Новоуральский городской округ установлена в границах, определенных в 1996 году Указом Президента Российской ЛИЦО_3 от 16 марта 1996 года № 386, и включает город Новоуральск (административный центр) и сельские населенные пункты: поселок Мурзинка, село Тарасково, деревни Починок, Пальники и Елани. В городе Новоуральске расположен Уральский электрохимический комбинат (ОАО УЭХК), вследствие чего на закрытое административно-территориальное образование распространяется Положение о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии 8 «Росатом», утвержденное постановлением Правительства Российской ЛИЦО_3 от 11 июня 1996 года № 693. 3.1. Согласно пункту 1 статьи 3 Закона Российской ЛИЦО_3 «О закрытом административно-территориальном образовании» и пункту 2 указанного Положения особый режим безопасного функционирования организаций и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании включает, среди прочего, ограничения на право владения, пользования и распоряжения недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание. Таким образом, любые ограничения на сделки с землей (в том числе на приватизацию земельных участков, на которых воздвигнуты строения, находящиеся в собственности жителей) правомерны только в том случае, если они прямо вытекают из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание в пределах той или иной территории. Как видно из Инструкции о пропускном режиме на территории Новоуральского городского округа, утвержденной постановлением Администрации Новоуральского городского округа от 5 апреля 2011 года № 566-а, административно-правовой режим контролируемой территории (города Новоуральска) и пяти остальных населенных пунктов имеет существенные различия (в том числе в порядке оформления въезда для проживания и временного пребывания, въезда и проживания иностранных граждан, въезда на территорию закрытого административно- территориального образования родственников граждан, проживающих в нем и др.). Ограничения же, установленные оспариваемой статьей Земельного кодекса Российской ЛИЦО_3, имеют общий характер и не предусматривают объективно необходимой дифференциации в зависимости от специфики той или иной территории внутри закрытого административно- территориального образования. Единственным возможным оправданием законодателя мог бы быть бланкетный характер оспариваемых норм, не устанавливающих безусловного запрета на приватизацию, а допускающих из него исключения. Однако 9 оставив за собой право предусмотреть такую дифференциацию в отраслевом законодательстве, он, как показывает судебная практика, в течение длительного времени этого надлежащим образом не сделал. Между тем, как отмечается в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской ЛИЦО_3 на период до 2020 года, приоритетом является развитие рынков земли и недвижимости. При этом важная задача государства – обеспечить равную защиту прав собственности на объекты недвижимости для всех участников рынка, а также снизить издержки граждан и бизнеса при оформлении прав на недвижимость. Это предполагает, среди прочего, завершение приватизации земельных участков, на которых расположены находящиеся в частной собственности объекты недвижимости. 3.2 Согласно названному выше Положению, особый режим, включающий всевозможные ограничения гражданских прав, устанавливается в целях: обеспечения национальной безопасности Российской ЛИЦО_3; выполнения международных обязательств Российской ЛИЦО_3 по нераспространению ядерного оружия; обеспечения защиты сведений о ядерном оружии, ядерных вооружениях, других видах вооружений и военной техники, составляющих государственную тайну; пресечения террористических, диверсионных и иных противоправных действий; обеспечения безопасных условий для работы и проживания граждан; защиты окружающей среды. Во-первых, не ясно, каким образом приватизация земельного участка, занятого строением, принадлежащим на праве собственности жителю поселка, села или деревни, не имеющих никакого отношения к функционированию охраняемого объекта, способна поставить под угрозу реализацию перечисленных задач. Если человек имеет в собственности недвижимое имущество, то он в первую очередь заинтересован в его сохранности, а также в поддержании безопасности и благоприятной 10 обстановки вокруг себя в целом. В противном случае заведомо презюмировалась бы недобросовестность граждан – участников земельных правоотношений. В Письме Министерства экономического развития Российской ЛИЦО_3 от 27 октября 2011 года № ОГ-Д23-1842 говорится, что предоставление гражданам земельных участков в границах закрытого административно-территориального образования в собственность может привести к нарушению особенностей землепользования в закрытом административно-территориальном образовании, затруднить осуществление непосредственных целей его создания и обеспечение особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании. Однако никаких аргументов в пользу этого утверждения не приводится. Представляется, что апеллировать к эфемерным публичным интересам с целью оправдания ограничений прав законодатель вправе при наличии как минимум доказательств необходимости, адекватности и достаточности этих ограничений. Конституционному Суду Российской ЛИЦО_3, устанавливающему правомерность или противоправность последних, надлежит всякий раз критически оценивать эти доказательства и устанавливать также соразмерность (пропорциональность в узком смысле) этих ограничений. Во всяком случае, в настоящем деле Суд не должен был ограничиваться констатацией того, что оспариваемая норма учитывает необходимый баланс интересов государства и граждан и потому как таковая не может нарушать права последних. Во-вторых, подобные перечни, содержащиеся в соответствующих постановлениях Правительства Российской ЛИЦО_3 (для закрытых административно-территориальных образований, на территории которых расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»; объекты космической инфраструктуры; объекты Министерства обороны), не вполне совпадают друг с другом; тем более они не совпадают с перечнем оснований для ограничения прав, предусмотренным статьей 55 (часть 3) Конституции Российской ЛИЦО_3. 11 3.3. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской ЛИЦО_3, право на приватизацию государственного и муниципального имущества не относится к числу конституционных; при этом оно регламентируется федеральным законодателем исходя из интересов защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и свобод других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (Определение от 15 мая 2007 года № 379-О-П). Более того, закрепляя в законе это право, государство обязано обеспечить возможность его реализации гражданами, гарантируя при передаче определенного имущества в собственность субъектов частного права соблюдение принципов и норм, предусмотренных Конституцией Российской ЛИЦО_3 (Постановление от 3 ноября 1998 года № 25-П). К числу таких принципов относится конституционный принцип равенства (статья 19 Конституции Российской ЛИЦО_3). Те граждане, которые приобрели в собственность земельные участки в пределах закрытого административно-территориального образования Новоуральский городской округ до 1996 года (притом что завод в Новоуральске основан в 1945 году), на настоящий момент имеют возможность свободно распоряжаться этими участками, в том числе отчуждать их гражданам, проживающим за пределами закрытого административно-территориального образования. Это вытекает из оспариваемых норм Земельного кодекса Российской ЛИЦО_3, согласно которым ограничиваются в обороте участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности; это также подтверждается практикой. Более того, как следует из статьи 8 Закона Российской ЛИЦО_3 «О закрытом административно-территориальном образовании» (как в прежней, так и в действующей редакции), в ряде случаев для совершения такой сделки не требуется решения органов местного самоуправления. Вряд ли при таких условиях можно утверждать, что приватизация участков, в особенности семьями, испокон веков живущими на территории, отнесенной не так давно к закрытым административно-территориальным образованиям, противоречила 12 бы «целям его создания» и затрудняла бы «безопасное функционирование предприятий и объектов». При таких обстоятельствах обнаруживается неопределенность в вопросе о том, насколько необходимым, адекватным и достаточным является установленное оспариваемыми положениями Земельного кодекса Российской ЛИЦО_3 общее ограничение на оборот земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в закрытых административно-территориальных образованиях.