Определение Конституционного Суда РФ от 19.01.2010 № 13-О-О

О П Р Е Д Е Л Е Н И Е КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан ЛИЦО_1, ЛИЦО_2 и ЛИЦО_3 на нарушение их конституционных прав статьей 6 Закона Псковской области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Псковской области» город Санкт-Петербург 19 января 2010 года Конституционный Суд Российской ЛИЦО_18 в составе ЛИЦО_4ЛИЦО_15, судей Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, А.Я.Сливы, В.Г.Стрекозова, В.Г.Ярославцева, заслушав в пленарном заседании заключение судьи В.Г.Стрекозова, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_18» предварительное изучение жалобы граждан ЛИЦО_9, ЛИЦО_10 и ЛИЦО_11, у с т а н о в и л : 1. ЛИЦО_5ЛИЦО_16 в 2006 году обратился в Псковский областной суд с заявлением о признании недействующим и не подлежащим применению пункта 1 статьи 6 Закона Псковской области от 11 января 2005 года № 401-оз «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Псковской области», согласно которому реабилитированным лицам предоставляется ежемесячная денежная выплата 2 в размере 200 рублей, поскольку данная норма не обеспечивает, по его мнению, компенсацию льгот, которые предоставлялись ему до 1 января 2005 года на основании статьи 16 Закона Российской ЛИЦО_18 от 18 октября 1991 года № 1761-I «О реабилитации жертв политических репрессий» (в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской ЛИЦО_18 и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской ЛИЦО_18 в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской ЛИЦО_18» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской ЛИЦО_18»). Псковский областной суд, придя к выводу о том, что передача субъектам Российской ЛИЦО_18 полномочий по определению мер социальной поддержки жертв политических репрессий и возложение на них обязанности по их финансовому обеспечению противоречит Конституции Российской ЛИЦО_18, в силу чего федеральный законодатель не вправе обязывать субъекты Российской ЛИЦО_18 гарантировать объем социальной поддержки указанных категорий граждан не ниже ранее установленного уровня, обратился в Конституционный Суд Российской ЛИЦО_18 с запросом о проверке конституционности подлежащих применению в данном деле положений преамбулы и статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ. Конституционный Суд Российской ЛИЦО_18, основываясь на ранее выработанных им правовых позициях, в Определении от 11 июля 2006 года № 353-О, принятом по запросу Псковского областного суда, указал, что оспариваемые положения не могут рассматриваться как противоречащие Конституции Российской ЛИЦО_18, поскольку по своему конституционно- правовому смыслу предполагают обязанность Российской ЛИЦО_18 участвовать в финансовом обеспечении реализации полномочий субъектов 3 Российской ЛИЦО_18 по определению мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими вследствие политических репрессий, на уровне не ниже сложившегося в соответствии с федеральным законодательством, действовавшим до 1 января 2005 года. Решением Псковского областного суда от 26 марта 2007 года, оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской ЛИЦО_18 от 20 июня 2007 года, в удовлетворении заявления о признании недействующим и не подлежащим применению пункта 1 статьи 6 Закона Псковской области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Псковской области» было отказано. ЛИЦО_6ЛИЦО_17, который до 1 января 2005 года пользовался льготами на основании норм федерального законодательства как реабилитированное лицо, решением мирового судьи судебного участка № 38 города Пскова, оставленным без изменения определением Псковского городского суда от 5 мая 2008 года, было отказано в удовлетворении исковых требований о взыскании стоимости проезда железнодорожным транспортом. В передаче его надзорных жалоб на рассмотрение в заседании суда надзорной инстанции также было отказано. Надзорная жалоба в Верховный Суд Российской ЛИЦО_18 была возвращена ЛИЦО_12 без рассмотрения, после чего он подал в Псковский областной суд заявление о признании Закона Псковской области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Псковской области» противоречащим федеральному законодательству и о взыскании с Главного государственного управления социального развития Псковской области расходов на проезд железнодорожным транспортом, на изготовление зубных протезов и недоплаты, связанной с заменой натуральных льгот ежемесячной денежной выплатой, в общей сумме 15 080 рублей. Определением от 30 марта 2009 года ему было отказано в принятии данного заявления в связи с наличием вступившего в законную силу решения Псковского областного суда, а в части взыскания компенсаций – в связи с неподведомственностью. 4 В своей жалобе в Конституционный Суд Российской ЛИЦО_7ЛИЦО_16 и ЛИЦО_13, а также гражданин ЛИЦО_14, не представивший документов, подтверждающих применение или возможность применения оспариваемого положения в его деле, оспаривают конституционность статьи 6 Закона Псковской области от 11 января 2005 года № 401-оз «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Псковской области», устанавливающей систему мер социальной поддержки реабилитированных лиц. По мнению заявителей, данная норма, устанавливающая такие меры социальной поддержки, которые не компенсируют в полной мере отмену льгот, предоставлявшихся реабилитированным лицам до 1 января 2005 года, противоречит статьям 19 и 55 (часть 2) Конституции Российской ЛИЦО_18. 2. Конституция Российской ЛИЦО_18 в соответствии с целями социального государства (статья 7, часть 1) гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 39, часть 1), а также возлагает на государство обязанность защищать права потерпевших от злоупотреблений властью (статьи 52 и 53). Принятый в целях реализации данной обязанности Закон Российской ЛИЦО_18 «О реабилитации жертв политических репрессий» (в первоначальной редакции) установил систему льгот для граждан, подвергшихся политическим репрессиям и впоследствии реабилитированных, а также признанных пострадавшими от политических репрессий. По своей правовой природе указанные льготы носили компенсаторный характер, были направлены на создание благоприятных условий реализации прав и свобод граждан из числа вышеназванных категорий, обеспечение их социальной защищенности и в совокупности с другими мерами, предусмотренными данным Законом, были призваны способствовать возмещению причиненного в результате репрессий вреда (определения Конституционного Суда Российской ЛИЦО_18 от 10 июля 5 2003 года № 282-О, от 5 июля 2005 года № 246-О и от 1 декабря 2005 года № 462-О). Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ статья 16 Закона Российской ЛИЦО_18 «О реабилитации жертв политических репрессий» была изложена в новой редакции, согласно которой с 1 января 2005 года меры социальной поддержки реабилитированных лиц определяются законами субъектов Российской ЛИЦО_18, а расходные обязательства по обеспечению таких мер являются расходными обязательствами субъектов Российской ЛИЦО_18. 2.1. Как указал Конституционный Суд Российской ЛИЦО_18 в Определении от 1 декабря 2005 года № 462-О, основываясь на выраженных им ранее правовых позициях (Постановление от 9 января 1998 года № 1-П, Определение от 4 февраля 1997 года № 13-О), отнесение Конституцией Российской ЛИЦО_18 защиты прав и свобод человека, социальной защиты к совместному ведению Российской ЛИЦО_18 и ее субъектов означает, что ответственность за состояние дел в указанных сферах возлагается как на Российскую Федерацию, так и на каждый из ее субъектов; при этом, по смыслу статей 11 (часть 3), 72, 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции Российской ЛИЦО_18, федеральный законодатель, осуществляя регулирование вопросов, относящихся к тому или иному предмету совместного ведения Российской ЛИЦО_18 и ее субъектов, вправе определять конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской ЛИЦО_18 и органов государственной власти субъектов Российской ЛИЦО_18 в соответствующей сфере, равно как и устанавливать принципы разграничения предметов ведения и полномочий; поэтому, закрепляя различного рода меры, направленные на восстановление и защиту прав реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, на возмещение причиненного им вреда, и определяя степень и формы участия субъектов Российской ЛИЦО_18 в их реализации, федеральный законодатель вправе установить, что обеспечение указанных лиц мерами социальной поддержки 6 осуществляется субъектами Российской ЛИЦО_18, и отнести расходные обязательства по обеспечению ими к расходным обязательствам субъектов Российской ЛИЦО_18. По смыслу правовых позиций Конституционного Суда Российской ЛИЦО_18 о недопустимости произвольного отказа от выполнения государством принятых на себя публично-правовых обязательств и необходимости введения компенсаторного механизма при отмене части ранее установленных в натуральной форме социальных гарантий (постановления от 1 декабря 1997 года № 18-П, от 19 июня 2002 года № 11- П, от 23 апреля 2004 года № 8-П, определения от 4 декабря 2003 года № 415- О, от 15 февраля 2005 года № 17-О, от 27 декабря 2005 года № 502-О и др.), при переходе к новому правовому регулированию обеспечения мерами социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, должны быть предусмотрены соответствующие правовые механизмы, позволяющие с учетом специфики правового статуса этих лиц обеспечить сохранение достигнутого уровня защиты их прав и свобод, гарантий их социальной защищенности, созданы необходимые, в том числе финансовые, условия для надлежащего осуществления субъектами Российской ЛИЦО_18 мер социальной поддержки названных категорий граждан. При введении новой системы социальной защиты граждан федеральным законодателем определены как ее общие принципы, так и гарантированный минимальный (базовый) уровень мер социальной поддержки, и тем самым – пределы усмотрения субъекта Российской ЛИЦО_18 при решении вопросов об объеме мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, и условиях их предоставления (определения Конституционного Суда Российской ЛИЦО_18 от 1 декабря 2005 года № 462-О и от 27 декабря 2005 года № 527-О). 2.2. В целях обеспечения гарантий сохранения ранее достигнутого уровня социальной защищенности реабилитированных граждан часть 7 третья статьи 16 Закона Российской ЛИЦО_18 «О реабилитации жертв политических репрессий» (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ) предусматривает, что Российская Федерация обеспечивает софинансирование мер социальной поддержки указанным категориям граждан путем предоставления бюджетам субъектов Российской ЛИЦО_18 субсидий исходя из фактической численности таких лиц и в пределах объемов средств, выделяемых на эти цели в федеральном бюджете на очередной финансовый год. Механизм софинансирования мер социальной поддержки, установленных законодательством субъектов Российской ЛИЦО_18, основан на положениях статей 129 и 132 Бюджетного кодекса Российской ЛИЦО_18. Федеральный закон от 24 ноября 2008 года № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» в части 2 статьи 13 предусматривает, что распределение межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской ЛИЦО_18 утверждается Правительством Российской ЛИЦО_18 или осуществляется в установленном им порядке. Постановлением Правительства Российской ЛИЦО_18 от 29 декабря 2008 года № 1058 (действует в редакции постановления Правительства Российской ЛИЦО_18 от 3 октября 2009 года № 798) были утверждены Правила предоставления в 2009 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской ЛИЦО_18 на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан и методика распределения указанных субсидий. В числе других категорий населения, меры социальной поддержки которых могут финансироваться с использованием средств федерального бюджета, предоставленных в форме субсидий, названы реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий. Таким образом, на федеральном уровне были установлены основы правового механизма, направленного на обеспечение стабильности правового статуса реабилитированных лиц при осуществлении реформирования системы их социальной защиты. 8 2.3. Реализуя предоставленные субъектам Российской ЛИЦО_18 полномочия, законодатель Псковской области установил в статье 6 Закона Псковской области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Псковской области» систему мер социальной поддержки реабилитированных лиц, которая включает в себя предоставление ежемесячной денежной выплаты в размере 200 рублей, оплату жилья и коммунальных услуг в размере 50 процентов их стоимости в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг, первоочередное обеспечение жилыми помещениями в государственном жилищном фонде социального использования, первоочередную бесплатную установку телефона, первоочередное вступление в жилищные, жилищно-строительные, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан, первоочередное выделение земельных участков под жилищное строительство, внеочередной прием в учреждения социального обслуживания, а также ежегодную денежную выплату в размере 800 рублей на приобретение твердого топлива при наличии печного отопления. Тем самым меры социальной поддержки реабилитированных лиц, проживающих на территории Псковской области, определены законом названного субъекта Российской ЛИЦО_18 и включают льготы и преимущества в осуществлении доступа к социально значимым благам и услугам, а также их предоставление в денежной форме. Выбор законодателем Псковской области конкретных мер социальной поддержки основывается на необходимости сохранения ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом возможностей финансового обеспечения соответствующих мер за счет средств областного бюджета и предоставляемых в форме субсидий средств федерального бюджета, имеет целью компенсацию причиненного политическими репрессиями вреда и не направлен на ущемление прав реабилитированных лиц. 9 Оценка же оспариваемой нормы в системе действующего правового регулирования связана с определением соотношения объема ранее предоставлявшихся в натуральной форме льгот и объема мер социальной поддержки, предусмотренных законом субъекта Российской ЛИЦО_18. Разрешение поставленного заявителями вопроса при таких обстоятельствах предполагало бы не только проверку постановлений судов общей юрисдикции, которыми Закон Псковской области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Псковской области» был признан не противоречащим федеральному законодательству (с чем, как видно из жалобы, заявители выражают несогласие), но и оценку эффективности и экономической обоснованности механизма софинансирования мер социальной поддержки, предоставляемых реабилитированным лицам, что, по смыслу статьи 125 Конституции Российской ЛИЦО_18 и статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_18», не относится к полномочиям Конституционного Суда Российской ЛИЦО_18, решающего только вопросы права. Исходя из изложенного и руководствуясь пунктами 1 и 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_18», Конституционный Суд Российской ЛИЦО_18 о п р е д е л и л : 1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы граждан ЛИЦО_1, ЛИЦО_2 и ЛИЦО_3, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_18», в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской ЛИЦО_18 признается допустимой, и поскольку разрешение поставленного заявителями вопроса Конституционному Суду Российской ЛИЦО_18 неподведомственно. 10 2. Определение Конституционного Суда Российской ЛИЦО_18 по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит. Председатель Конституционного Суда Российской ЛИЦО_8ЛИЦО_15 № 13-О-О