Определение Конституционного Суда РФ от 06.07.2001 № 163-О

ОПРЕДЕЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ об отказе в принятии к рассмотрению запроса Администрации Хабаровского края о проверке конституционности пунктов 2 и 4 постановления Правительства Российской ЛИЦО_2 "О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской ЛИЦО_2" город Москва 6 июля 2001 года Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 в составе ЛИЦО_1Баглая, судей Н.С.Бондаря, Н.В.Витрука, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, В.Д.Зорькина, А.Л.Кононова, Т.Г.Морщаковой, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, А.Я.Сливы, В.Г.Стрекозова, О.И.Тиунова, О.С.Хохряковой, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева, заслушав в пленарном заседании заключение судьи Н.С.Бондаря, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_2" предварительное изучение запроса Администрации Хабаровского края, установил: 1. В запросе Администрации Хабаровского края оспаривается конституционность пунктов 2 и 4 постановления Правительства Российской ЛИЦО_2 от 27 декабря 2000 года № 1010 "О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской ЛИЦО_2", принятого в целях совершенствования государственного управления водными биологическими ресурсами. Согласно пункту 2 постановления Правительство Российской ЛИЦО_2 поручает Государственному комитету Российской ЛИЦО_2 по рыболовству ежегодно, до 1 ноября, определять в установленном порядке и представлять в Правительство Российской ЛИЦО_2 предложения о квотах на вылов на предстоящий год с выделением в их составе отдельных видов квот, включая промышленные квоты на вылов для продажи на аукционной основе. Пунктом 4 постановления предусматривается создание комиссии по проведению аукционов по продаже промышленных квот; в нем также содержится поручение Министерству экономического развития и торговли Российской ЛИЦО_2 утвердить положение об указанной комиссии. Заявитель полагает, что названные положения ущемляют права Хабаровского края как субъекта Российской ЛИЦО_2, права населения Хабаровского края и права юридических лиц - рыбодобывающих предприятий, учреждений и организаций Хабаровского края всех форм собственности, поскольку не предусматривают согласование с субъектами Российской ЛИЦО_2 предложений о квотах на вылов, выделение квот для представителей коренных малочисленных народов и этнических общностей Севера и Дальнего Востока, а также устанавливают продажу части промышленных квот на аукционной основе, а потому противоречат статьям 20, 34, 35, 37, 41, 42, 45, 55, 58 и 72 (пункты "д", "к", "м" части 1) Конституции Российской ЛИЦО_2, а также Федеральному закону от 17 декабря 1998 года "Об исключительной экономической зоне Российской ЛИЦО_2". 2. Согласно статье 5 (часть 3) Конституции Российской ЛИЦО_2, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской ЛИЦО_2 и органами государственной власти субъектов Российской ЛИЦО_2 является принципом федеративного устройства Российской ЛИЦО_2, обусловливающим конституционное закрепление предметов ведения Российской ЛИЦО_2 (статья 71) и предметов совместного ведения Российской ЛИЦО_2 и субъектов Российской ЛИЦО_2 (статья 72). 2 В соответствии с Конституцией Российской ЛИЦО_2 определение статуса территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа находится в ведении Российской ЛИЦО_2 (статья 71, пункт "н"). При этом на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права (статья 67, часть 2, Конституции Российской ЛИЦО_2). Вопросы владения, пользования и распоряжения водными и другими природными ресурсами, природопользование и охрана окружающей среды, водное законодательство, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей Конституция Российской ЛИЦО_2 относит к совместному ведению Российской ЛИЦО_2 и ее субъектов (статья 72, пункты "в", "д", "к", "м" части 1). По смыслу указанных конституционных положений, федеральные органы законодательной и исполнительной власти принимают соответствующие нормативные акты, обеспечивающие рациональное использование и охрану природных ресурсов, определяют механизм их реализации, степень и формы участия в этом процессе органов государственной власти субъектов Российской ЛИЦО_2, органов местного самоуправления. По предметам ведения Российской ЛИЦО_2 принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской ЛИЦО_2, а в сфере совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской ЛИЦО_2 (статья 76, части 1 и 2). На основании статей 67 (часть 2) и 71 (пункт "н") Конституции Российской ЛИЦО_2 были приняты Федеральный закон от 25 октября 1995 года "О континентальном шельфе Российской ЛИЦО_2" и Федеральный закон от 17 декабря 1998 года "Об исключительной экономической зоне Российской ЛИЦО_2". Статус внутренних морских вод и территориального моря определен Федеральным законом от 31 июля 1998 года "О внутренних морских водах, территориальном море и прилегающей зоне Российской ЛИЦО_2", а также Водным кодексом Российской ЛИЦО_2 от 18 октября 1995 года. Отношения в области охраны и использования биоресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны регулируются Федеральным законом от 22 марта 1995 года "О животном мире". Социально-экономические права и интересы коренных малочисленных народов определяются и защищаются Федеральным законом от 30 апреля 1999 года "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской ЛИЦО_2", которым в числе предоставляемых таким народов прав закрепляется право участвовать через уполномоченных представителей в подготовке и принятии органами государственной власти Российской ЛИЦО_2, органами государственной власти субъектов Российской ЛИЦО_2 и органами местного самоуправления решений по вопросам защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов (пункт 5 статьи 8). Кроме того, Федеральным законом от 7 мая 2001 года "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской ЛИЦО_2" установлены правовые основы образования и использования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской ЛИЦО_2 для ведения ими на этих территориях традиционного природопользования, включая выделение участков акватории для осуществления промысла рыбы и морского зверя. Названными законами регулируются отношения по использованию водных биоресурсов, включая порядок определения общих допустимых уловов водных биологических ресурсов и в их пределах - квот на вылов как одной из мер по обеспечению сохранения и рационального использования живых ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны. На основании и во исполнение Конституции Российской ЛИЦО_2 и федеральных законов Правительство Российской ЛИЦО_2 издает постановления, в том числе по вопросам единой государственной политики в области экологии, управления федеральной собственностью и осуществления мер по обеспечению прав граждан (статья 114, пункты "в", "г", "е" части 1; статья 115, часть 1). Из этих конституционных полномочий Правительства Российской ЛИЦО_2 вытекает, в частности, его обязанность обеспечить такое регулирование потребления (изъятия) из природной среды объектов животного мира, которое не создавало бы угрозы сохранению его биологического разнообразия, способности к воспроизводству и устойчивому существованию. 3 Установление квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов, т.е. максимально разрешаемых объемов их изъятия из природной среды в пределах допустимых уловов водных биологических ресурсов, является средством охраны природных ресурсов как одной из основ жизни и деятельности народов Российской ЛИЦО_2 (статья 9, часть 1, Конституции Российской ЛИЦО_2). При этом установление таких квот, как указано в пункте 3 постановления Правительства Российской ЛИЦО_2 "О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской ЛИЦО_2", является основанием для выдачи лицензий (разрешений) на промысел водных биологических ресурсов, что в соответствии с действующим законодательством относится к полномочиям органов государственной власти Российской ЛИЦО_2 в области охраны и использования животного мира (абзац шестой статьи 5 Федерального закона "О животном мире"; пункты 4 и 5 статьи 7 Федерального закона "Об исключительной экономической зоне Российской ЛИЦО_2"; пункты 13 и 14 статьи 6 Федерального закона "О континентальном шельфе Российской ЛИЦО_2"). Нормативное решение об установлении квот на вылов водных биологических ресурсов в промышленных целях относится, таким образом, к сфере полномочий органов государственной власти Российской ЛИЦО_2, связанных с охраной природной среды и распоряжением федеральной собственностью. Эти вопросы отнесены к ведению Российской ЛИЦО_2 самой Конституцией Российской ЛИЦО_2 (статья 67, часть 2; пункт "н" статьи 71). Следовательно, запрос Администрации Хабаровского края о проверке соответствия Конституции Российской ЛИЦО_2 оспариваемых положений постановления Правительства Российской ЛИЦО_2 в части разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской ЛИЦО_2 и органами государственной власти субъектов Российской ЛИЦО_2 не отвечает установленным Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_2" требованиям, в соответствии с которыми он может быть признан допустимым. 3. Выделение квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов - одно из направлений государственной политики в сфере рационального использования и сохранения природных ресурсов, о чем свидетельствует глава вторая Федерального закона от 17 декабря 1998 года "Об исключительной экономической зоне Российской ЛИЦО_2". Реализация такой государственной политики осуществляется с применением как возмездной (продажа на аукционной основе), так и иных, в том числе безвозмездных, форм распределения квот. Так, помимо промышленных квот для продажи на аукционной основе оспариваемое постановление предусматривает выделение промышленных квот на вылов для иностранных государств, устанавливаемых в соответствии с международными соглашениями Российской ЛИЦО_2 в области рыболовства (подпункт "а" пункта 2); квот на вылов для использования водных биологических ресурсов в научно-исследовательских, контрольных и рыбоводных целях, определяемых на основании научных программ и планов ресурсных исследований (подпункт "б" пункта 2); промышленных квот на вылов, выделяемых субъектам Российской ЛИЦО_2, территории которых прилегают к морскому побережью, для распределения между заявителями, осуществляющими поставки рыбного сырья на рыбоперерабатывающие предприятия, расположенные на территории Российской ЛИЦО_2, или реализацию продукции на территории Российской ЛИЦО_2 (подпункт "г" пункта 2). Таким образом, аукционная продажа части промышленных квот не исключает возможность учета интересов различных субъектов экономической деятельности, в том числе субъектов Российской ЛИЦО_2, территории которых примыкают к морскому побережью, организаций рыбодобывающей отрасли Российской ЛИЦО_2 при возможной конкуренции за право на вылов (добычу) водных биологических ресурсов. Установление квот, как указано в пункте 3 оспариваемого постановления, является основанием для выдачи лицензий (разрешений) на промысел водных биологических ресурсов. Как следует из запроса, заявитель ставит под сомнение соблюдение Правительством Российской ЛИЦО_2 при установлении квот на вылов биоресурсов требований Федерального закона "Об исключительной экономической зоне" о том, что специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по рыболовству с учетом предложений органов исполнительной власти субъектов Российской ЛИЦО_2, территории которых прилегают к морскому побережью, определяет в пределах общего допустимого улова живых ресурсов лимиты и квоты на вылов (добычу) живых ресурсов, которые утверждаются Правительством Российской ЛИЦО_2 (статья 8, пункт 6), и о том, что преимущественное право на использование живых ресурсов имеют представители коренных малочисленных народов и этнических общностей Севера и Дальнего Востока Российской ЛИЦО_2, образ жизни, занятость и экономика которых традиционно основываются на промысле живых ресурсов (статья 9, пункт 2). 4 При решении этого вопроса следует учитывать, что согласно пункту 2 оспариваемого постановления определять квоты на вылов Государственный комитет Российской ЛИЦО_2 по рыболовству должен в установленном порядке. Этот порядок закреплен названными в пункте 2 мотивировочной части настоящего Определения федеральными законами, а также Временным положением о порядке распределения общих допустимых уловов водных биологических ресурсов, утвержденным приказом Комитета Российской ЛИЦО_2 по рыболовству от 22 марта 1995 года № 49. Таким образом, заявитель, указывая на различия в условиях предоставления квот на вылов водных биологических ресурсов, в том числе на аукционной основе, а также в перечне видов квот, фактически оспаривает несоответствие пунктов 2 и 4 постановления Правительства Российской ЛИЦО_2 не Конституции Российской ЛИЦО_2, а федеральным законам. Между тем устранение противоречий, существующих между нормами законов и нормами подзаконных правовых актов, не относится к полномочиям Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2, установленным статьей 125 Конституции Российской ЛИЦО_2 и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_2". Кроме того, выводы о соблюдении или несоблюдении требований норм Федерального закона "Об исключительной экономической зоне" и иных федеральных законов при разработке предложений по определению и распределению квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов, включая оценку того факта, насколько полно учтены потребности представителей коренных малочисленных народов и этнических общностей Севера и Дальнего Востока Российской ЛИЦО_2, а также степень согласования и учета интересов субъектов Российской ЛИЦО_2, могут быть сделаны только в результате установления и исследования всего комплекса фактических обстоятельств, от чего Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 в силу части третьей статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_2" обязан воздерживаться во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов. 4. Администрация Хабаровского края оспаривает пункт 4 постановления Правительства Российской ЛИЦО_2 "О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской ЛИЦО_2", согласно которому признано целесообразным создание комиссии по проведению аукционов по продаже промышленных квот на вылов в составе представителей ряда министерств и ведомств. Тем же пунктом дано поручение Министерству экономического развития и торговли Российской ЛИЦО_2 утвердить в трехдневный срок положение об указанной комиссии, ее состав и порядок проведения аукционов по продаже промышленных квот на вылов, что было реализовано путем издания приказа Министерства экономического развития и торговли Российской ЛИЦО_2 № 3 от 10 января 2001 года "Об организации обеспечения проведения аукционов по продаже промышленных квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов". Оспариваемые положения пункта 4 постановления Правительства Российской ЛИЦО_2, таким образом, имеют оперативно-распорядительный характер, содержат ограниченные во времени действия технические предписания, адресованные конкретному субъекту (Министерству экономического развития и торговли Российской ЛИЦО_2). Проверка его конституционности фактически предполагает необходимость оценки содержания соответствующих положений приказа Министерства экономического развития и торговли Российской ЛИЦО_2 № 3 от 10 января 2001 года, что также не относится к полномочиям Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2. Исходя из изложенного и руководствуясь пунктами 1 и 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_2", Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 определил: 1. Отказать в принятии к рассмотрению запроса Администрации Хабаровского края, поскольку разрешение поставленного в нем вопроса Конституционному Суду Российской ЛИЦО_2 неподведомственно, и поскольку он не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_2", в соответствии с которыми запрос может быть признан допустимым. 2. Определение Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2 по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит. 5 Председатель Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2Баглай Судья-секретарь Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2 Ю.М.Данилов № 163-О