ОПРЕДЕЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ по запросу администрации Калининградской области о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Калининградской области город Москва 14 января 1999 года Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 в составе ЛИЦО_1Баглая, судей Н.Т.Ведерникова, Н.В.Витрука, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, В.Д.Зорькина, А.Л.Кононова, В.О.Лучина, Т.Г.Морщаковой, В.И.Олейника, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, А.Я.Сливы, В.Г.Стрекозова, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, заслушав в пленарном заседании заключение судьи Н.В.Витрука, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_2" предварительное изучение запроса администрации Калининградской области, установил: 1. Администрация Калининградской области обратилась в Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 с запросом о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Калининградской области. В связи с внесением изменений в Устав заявитель 16 октября 1998 года уточнил предмет запроса, исключив из него две нормы. Таким образом, администрацией Калининградской области оспаривается конституционность положений пункта "е" части 2 статьи 20, пункта "ж" части 2 статьи 32 и статьи 33 Устава (Основного Закона) Калининградской области. 2. По мнению заявителя, положение пункта "е" части 2 статьи 20 Устава об осуществлении областной Думой законодательного регулирования выпуска и условий размещения областных займов, облигаций и лотерей противоречит статье 10 Конституции Российской ЛИЦО_2, поскольку такого рода полномочия, как носящие исполнительно-распорядительный характер, должны осуществляться администрацией области. Согласно статье 71 Конституции Российской ЛИЦО_2 к ведению Российской ЛИЦО_2 относится установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное регулирование (пункт "ж"), гражданское законодательство (пункт "о").
Статья 75 (часть 4) Конституции Российской ЛИЦО_2 устанавливает, что государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе. Действующее федеральное законодательство не исключает участие субъектов Российской ЛИЦО_2 в реализации названных государственных функций в пределах, необходимых для проведения бюджетной политики регионов и исполнения ими своих финансовых обязательств. На уровне субъектов Российской ЛИЦО_2 регулирование выпуска и условий размещения займов, облигаций и лотерей осуществляется в основном актами органов исполнительной власти субъектов Российской ЛИЦО_2. Некоторые из таких актов принимаются на основании рекомендаций, содержащихся в актах федеральных органов государственной власти (указах Президента Российской ЛИЦО_2, постановлениях Правительства Российской ЛИЦО_2), о выпуске межрегиональных или целевых облигационных займов, о разработке и утверждении правил выдачи разрешений на проведение лотерей и об определении органов, уполномоченных на выдачу разрешений и регистрацию лотерей, и др. Отдельные вопросы, касающиеся выпуска и размещения региональных (межрегиональных) и муниципальных займов, облигаций и лотерей, регулируются законодательством 2 субъектов Российской ЛИЦО_2. Федеральный закон от 29 июля 1998 года "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" непосредственно устанавливает правовые основы участия субъектов Российской ЛИЦО_2 в отношениях, возникающих в результате осуществления эмиссии государственных ценных бумаг (статья 1). Согласно этому Закону направления использования денежных средств, привлекаемых в результате размещения ценных бумаг, и порядок их расходования устанавливаются в том числе законами субъектов Российской ЛИЦО_2 (пункт 2 статьи 2); эмитентом ценных бумаг субъекта Российской ЛИЦО_2 выступает орган исполнительной власти, осуществляющий указанные функции в порядке, установленном законодательством субъекта Российской ЛИЦО_2 (пункт 3 статьи 2). Закон содержит также конкретные параметры и условия эмиссии ценных бумаг, в том числе определяет соответствующие функции законодательной и исполнительной власти субъектов Российской ЛИЦО_2, не затрагивая при этом гражданско- правовые аспекты отношений, возникающих по поводу займов, ценных бумаг. Выпуск и условия размещения лотерей регулируются Гражданским кодексом Российской ЛИЦО_2, а также Временным положением о лотереях в Российской ЛИЦО_2, утвержденным Указом Президента Российской ЛИЦО_2 от 19 сентября 1995 года. Пункт 19 Временного положения определяет, что государственная регистрация региональных и муниципальных лотерей осуществляется в соответствии с законодательством субъекта Российской ЛИЦО_2, на территории которого проводится лотерея, с соблюдением требований данного Временного положения. Следовательно, региональное законодательное регулирование отдельных элементов лотерейной деятельности, не затрагивающее прерогативы Российской ЛИЦО_2, в том числе гражданско-правовую сущность этих отношений, является необходимым условием проведения лотерей в субъектах Российской ЛИЦО_2. Выпуск и размещение займов, облигаций и лотерей - один из способов, форма мобилизации финансовых средств для наполнения соответствующих бюджетов и внебюджетных фондов. В постановлении Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2 от 10 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области было признано, что отнесение финансового, валютного, кредитного регулирования к ведению Российской ЛИЦО_2 не препятствует органам государственной власти субъекта Российской ЛИЦО_2 в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию собственных финансовых ресурсов. В постановлениях Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2 от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края и от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области Конституционным Судом Российской ЛИЦО_2 была выражена правовая позиция, согласно которой ряд вопросов, связанных с формированием бюджетов и внебюджетных фондов, может быть отнесен в соответствии с требованиями федерального законодательства к сфере регулирования законодательных органов субъектов Российской ЛИЦО_2. Такое законодательное регулирование в пределах компетенции субъектов Российской ЛИЦО_2 является основой, необходимым условием обеспечения исполнительно- распорядительной деятельности по выпуску и размещению займов, облигаций и лотерей. Таким образом, положение пункта "е" части 2 статьи 20 Устава Калининградской области, взятое в системной связи с другими его положениями, не противоречит конституционному принципу разделения властей, предполагающему взаимодействие законодательной и исполнительной власти при реализации государственных функций. 3. Пункт "ж" части 2 статьи 32 Устава Калининградской области устанавливает в качестве одного из оснований досрочного прекращения полномочий главы администрации (губернатора) области отрешение его от должности областной Думой, а статья 33 Устава определяет содержание и процедуру такого отрешения. По мнению заявителя, наделение законодательного (представительного) органа субъекта Российской ЛИЦО_2 полномочием отрешать от должности главу администрации, не сбалансированное предоставлением ему права распускать законодательный (представительный) орган, противоречит принципу разделения властей, закрепленному статьей 10 Конституции Российской ЛИЦО_2. Оспариваемые положения предусматривают, что областная Дума вправе принять решение об отрешении от должности главы администрации (губернатора) области за установленные судом нарушения им Конституции Российской ЛИЦО_2, федерального законодательства, Устава и законов области, а также в случаях его стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия. Согласно же статье 28 Устава Калининградской области полномочия главы 3 администрации (губернатора) области не могут быть использованы для роспуска либо приостановления деятельности законно избранных Калининградской областной Думы и органов местного самоуправления, - допускается лишь самороспуск областной Думы (часть 2 статьи 23 Устава). В соответствии со статьей 15 (часть 2) Конституции Российской ЛИЦО_2 должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской ЛИЦО_2 и законы. Устав Калининградской области в статье 26 предусматривает, что глава администрации (губернатор) области в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской ЛИЦО_2 и законами Российской ЛИЦО_2, указами и распоряжениями Президента Российской ЛИЦО_2, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской ЛИЦО_2, Уставом, законами и иными нормативными правовыми актами области. Для того чтобы исключить возможность злоупотреблений полномочиями со стороны главы администрации Калининградской области и вместе с тем гарантировать ему защиту от необоснованного вмешательства в его деятельность, законодатель субъекта Российской ЛИЦО_2 вправе предусмотреть адекватные меры уставно-правовой ответственности главы администрации области, в том числе в виде отрешения его от должности. Применение такой меры юридической ответственности главы администрации области возможно лишь при наличии достаточных к тому оснований, а именно установленных судом нарушений Конституции Российской ЛИЦО_2, федеральных законов, Устава и законов области. Как отмечалось в постановлении Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2 от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края, правовые нормы, допускающие досрочное освобождение от должности главы администрации, соответствуют Конституции Российской ЛИЦО_2 при условии, что такое освобождение производится лишь на основании вступившего в силу решения суда о незаконности его действий или решений. Отрешение главы администрации области от должности возможно также при условии, что оно как разновидность юридической ответственности должно быть соразмерно степени совершенных правонарушений и значимости защищаемых интересов. При соблюдении указанных оснований и условий досрочное прекращение полномочий главы администрации области не может рассматриваться как неправомерное вмешательство законодательного органа субъекта Российской ЛИЦО_2 в деятельность главы администрации области и, следовательно, не противоречит Конституции Российской ЛИЦО_2.
Статья 33 Устава Калининградской области предусматривает гарантии, которые исключают возможность использования отрешения главы администрации от должности в качестве меры политической ответственности: отрешение от должности главы администрации возможно лишь на основе установленных судом нарушений им Конституции Российской ЛИЦО_2, федерального законодательства, Устава и законов области; решение областной Думы об отрешении от должности губернатора должно быть принято двумя третями голосов от установленного числа депутатов областной Думы. Отрешение главы администрации области от должности в связи со стойкой неспособностью по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия не является мерой политической либо юридической (уставно-правовой) ответственности за некомпетентные или незаконные действия, - оно связано с фактической невозможностью лица осуществлять должностные полномочия, что определяется государственной медицинской комиссией, порядок образования и деятельности которой устанавливается законодательством области (статья 33 Устава). Таким образом, отрешение главы администрации (губернатора) Калининградской области от должности в качестве меры юридической (уставно-правовой) ответственности, как она определена в пункте "ж" части 2 статьи 32 и статье 33 Устава (Основного Закона) Калининградской области в их единстве, с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2, сохраняющей свою силу, не противоречит принципу разделения властей, закрепленному в статье 10 Конституции Российской ЛИЦО_2. Исходя из изложенного и руководствуясь пунктами 2 и 3 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_2", Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 4 определил: 1. Отказать в принятии к рассмотрению запроса администрации Калининградской области, как не отвечающего критерию допустимости обращений в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_2" и поскольку по предмету обращения Конституционным Судом Российской ЛИЦО_2 сформулирована правовая позиция, изложенная в постановлениях, сохраняющих свою силу. 2. Определение Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2 по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит. Председатель Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2Баглай Судья-секретарь Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2 Н.В.Селезнев № 37-О