Текст очень длинный, поэтому разбит на части. Часть 3 из 7.
разработка и совершенствование экономико-правового обеспечения инновационной деятельности, механизмов ее стимулирования, системы институциональных преобразований, защиты интеллектуальной собственности в инновационной сфере; развитие инфраструктуры инновационной деятельности, включая создание национального информационного фонда инновационных проектов, системы финансирования, привлечение государственных, частных и зарубежных инвестиций в инновационную сферу; развитие малого инновационного предпринимательства путем формирования благоприятных условий для образования и успешного функционирования малых высокотехнологичных предприятий и оказания им государственной поддержки на начальном этапе деятельности; создание конкурсной системы отбора инновационных проектов и программ, возвратности финансирования. Одновременно инновационная политика будет направлена на ускоренное промышленное освоение в конкретных отраслях (на примере базовых) и производствах технологических разработок мирового уровня. В топливно-сырьевом комплексе инновационная политика будет ориентирована на разработку и внедрение современных методов поиска, разведки и мониторинга запасов углеводородного сырья, повышения уровня их извлекаемости и глубины переработки, а также на разработку и внедрение высоконадежных и экологически безопасных систем транспортировки. Новые технологии позволят создавать экономичные нефтепромысловые экологически чистые энерготехнологические комплексы, рабочие агенты, применение которых позволит увеличить дебит скважины и на 5-7 % увеличить нефтеотдачу пластов. В электроэнергетике основными направлениями технологического развития являются создание новых экологически чистых поколений парогазовых и газотурбинных установок на твердом и газообразном топливе и атомных энергоблоков повышенной безопасности, получение экологически чистого высококачественного энергоносителя из низкосортных топлив, разработка экономически эффективных энергоустановок, использующих возобновляемые источники энергии, и повышение эффективности систем дальнего транспорта электроэнергии, что обеспечит прирост мощностей производства электроэнергии при одновременном повышении безопасности энергетических объектов. В металлургическом комплексе ориентиром является создание сквозных технологических циклов производства, обеспечивающих максимальное ресурсо- и энергосбережение на всех стадиях и повышение качества металлопродукции. Освоение экологически чистой автоклавно-гравитационной технологии переработки чернового оловянного и коллективного сульфидного концентратов с селективным выделением олова, меди и серебра и переводом мышьяка в нетоксичное соединение позволит повысить извлечение олова на 24%, меди на 12% и серебра на 12%. Прогрессивная автоклавно-окислительная технология обеспечивает извлечение олова из руды в количестве до 63% вместо 37% по ранее применяемой технологии. Новая технология производства катанки на литейно-ковочных модулях позволяет в 2-3 раза снизить металлоемкость оборудования. Экономия электроэнергии составит 20%, а металла - 15%. Технологическими ориентирами в химической и нефтехимической промышленности являются материало- и энергосберегающие технологии производства широкого спектра синтетических и композиционных материалов, в том числе новых поколений, технологии производства экологически чистых удобрений и ресурсосберегающие малотоннажные химические производства на базе автоматизированных блочно-модульных систем. Новейшие технологии производства этой конкурентоспособной продукции обеспечат снижение расхода сырья на 15-20%, уменьшение энергозатрат на 20-40%, увеличение глубины переработки нефти до современного мирового уровня. В рамках реализации инновационной программы "Развитие и организация конкурентоспособных промышленных производств химических продуктов для реализации приоритетных направлений развития народного хозяйства и снижения антропогенной нагрузки на окружающую среду" будут разработаны и внедрены новые высокоэффективные технологии и конкурентоспособная химическая продукция (около 150 наименований), достигнуто сокращение выбросов вредных веществ в атмосферу до 70%. Доля прогрессивной продукции должна возрасти в 1,6 раза. В машиностроительном комплексе предприятия будут ориентированы на технологическое перевооружение общемашиностроительных производств за счет автоматизации процессов проектирования и изготовления машиностроительной продукции, применения прогрессивных методов высокоточной обработки конструкционных материалов и повышения качества поверхностей деталей и металлоконструкций, механизации и автоматизации сборочных процессов, развития современных методов контроля и диагностики деталей и узлов в процессе изготовления и эксплуатации. Внедрение результатов разработок позволит повысить коэффициент использования материалов до 0,87-0,9, снизить показатель металло- и энергоемкости продукции. Для реализации такой политики будет совершенствоваться система возвратного финансирования инновационных проектов и прикладных разработок, выполняемых с участием средств федерального бюджета на конкурсной основе. В условиях ограниченных возможностей бюджетного финансирования инноваций возрастет необходимость привлечения средств из дополнительных источников, какими являются собственные средства предприятий, частные инвестиции, средства внебюджетных фондов, оказывающие поддержку инновациям и новым технологиям.
6.5. Политика использования природных ресурсов
Важнейшим направлением природно-ресурсной политики Правительства Российской Федерации является обеспечение рационального и эффективного использования природно-ресурсного потенциала страны с целью удовлетворения текущих и перспективных потребностей отраслей народного хозяйства и экспорта. Эта политика должна обеспечить осуществление принципиальных структурных преобразований, исключающих неэффективное, ресурсорасточительное природопользование, а также создание экономических механизмов комплексного решения задач рационального их использования, охраны и воспроизводства природных ресурсов, включая государственную поддержку новых методов и способов изучения, прогнозирования состояния природной среды, совершенствование взаимоувязанных систем кадастров на основе цифровых геоинформационных систем. Для реализации указанных задач необходимо начать реализацию концепции государственной природно-ресурсной политики, включающей в себя проблемы нормативно-правового, экономического, учетно-статистического обеспечения рационального природопользования. Необходимо в 1997 году завершить подготовку нормативно-правовой базы для введения платы за пользование всеми видами природных ресурсов, вовлекаемых в хозяйственный оборот. Продолжить совершенствование системы платежей за право пользования недрами, включая возможность получения недропользователями, осуществляющими добычу дефицитных видов минерального сырья, скидок за истощение недр при низкой экономической эффективности разработки месторождений. В дальнейшем предусмотреть уменьшение количества налогов и переход в основном к рентным платежам в добывающих и других природоэксплуатирующих отраслях. Предусматривается повысить эффективность государственного управления природопользованием, укрепить экономические основы федерализма в области отношений собственности на природные ресурсы, усилить административную и уголовную ответственность за нарушение природно-ресурсного законодательства, обеспечить национальный режим при привлечении иностранных инвестиций. С этой целью предполагается разработать и представить на утверждение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в ближайшие 2-3 года проекты федеральных законов "О государственной природно-ресурсной политике", "О единой системе государственных кадастров природных ресурсов", "Об отходах производства и потребления", "О федеральных природных ресурсах", "О нефти и природном газе", "О драгоценных металлах и драгоценных камнях", предусмотрев в последнем возможность реализации драгоценных металлов и камней непосредственно субъектами предпринимательской деятельности по установленным государственным квотам и др. Кроме того, исходя из единой концептуальной основы предлагается внести необходимые дополнения и уточнения в Федеральные законы "О недрах", "О соглашении о разделе продукции". Для реализации государственной политики в области использования охраны и воспроизводства природных ресурсов на 1997-2000 годы Правительством Российской Федерации будут предусмотрены мероприятия по отдельным видам ресурсов. В отношении ресурсов недр предусматривается: предотвращение процесса исчерпания поисково-разведочного задела прошлых лет путем усиления геологических исследований и геологоразведочных работ, а также повышения темпов подготовки новых месторождений; принятие мер по ликвидации острого дефицита в стране отдельных видов минерального сырья: марганца, хрома, урана и др.; приостановление процесса отставания прироста запасов от объемов добычи полезных ископаемых;
развитие минерально-сырьевой базы на региональном уровне за счет выявления оценки и промышленного освоения небольших по масштабам месторождений угля, торфа и агрохимического сырья прежде всего в удаленных районах России, в которых отсутствуют альтернативные источники твердого топлива и минеральных удобрений; повышение комплексности использования минерального сырья; разработка мероприятий по модернизации геологоразведочных работ, внедрению новой техники буровых, геофизических работ, адаптированной к геологическим и природным условиям конкретных нефтегазоносных и рудоносных регионов России; расширение объемов изучения и использования ресурсов шельфа и Мирового океана. В отношении водных ресурсов предусматривается: обеспечение населения и отраслей экономики России качественной водой в необходимом количестве и режиме; восстановление и охрана водных объектов, воспроизводство водных ресурсов; предупреждение и ликвидация последствий вредного воздействия паводков, подтопления, водной эрозии; восстановление и сохранение устойчивой экологической обстановки в бассейнах водных объектов; охрана и рациональное использование водных ресурсов, охрана и восстановление малых рек, обеспечение населения качественной питьевой водой; повышение уровня управления режимами работы водохранилищ и водохозяйственных систем с целью гарантированного водообеспечения предприятий и населения и снижения ущербов от наводнений и маловодья; осуществление государственного контроля за безопасностью водохозяйственных сооружений и особенно крупных гидроузлов; проведение реконструкции водохозяйственных сооружений, представляющих угрозу жизни населения, предприятиям, коммуникациям; снижение водоемкости производств, уменьшение потерь воды, повышение качества питьевой воды; совершенствование управления водными ресурсами и внедрение новых форм хозяйствования на водных объектах; проведение водоохранных мероприятий на водных объектах.
6.6. Аграрная политика
В ходе аграрной реформы законодательно закреплено право выбора производителями форм собственности и хозяйствования. Предприятия и организации получили право самостоятельно распоряжаться произведенной продукцией и доходами. Приватизированы предприятия пищевой и перерабатывающей промышленности, рыболовства, производственной инфраструктуры. Доля государственного сектора в аграрной экономике составляет сейчас менее 10 процентов. Формируется фермерский сектор. Существенно возросла роль личных подсобных хозяйств. Однако из-за отставания в реализации реформ, неготовности отрасли к работе в новых экономических условиях, связанных с либерализацией цен и развитием внешней торговли, сужением гарантированных рынков сбыта сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в агропромышленном комплексе не удалось преодолеть спад производства и избежать ухудшения финансовой ситуации. В 1996 году производство продукции агропромышленного комплекса сократится по сравнению с предыдущим годом на 7 процентов. Сокращается производственный потенциал агропромышленного комплекса, уменьшаются посевные площади, поголовье скота и птицы, объем инвестиций производственного назначения, парк сельскохозяйственных машин. Физический износ оборудования многих отраслей пищевой и рыбной промышленности составляет 60-70 процентов. Выбытие основных фондов существенно превышает их ввод. Существующие "ножницы цен" на материально-технические ресурсы для агропромышленного комплекса и сельскохозяйственную продукцию, возникшие спросовые ограничения на продовольственные товары, а также низкая эффективность в этом секторе экономики обусловили острый дефицит платежных ресурсов и убыточность 60-70% сельскохозяйственных предприятий. Немонопольная по своей природе отрасль, с ярко выраженной сезонностью, сельское хозяйство является неконкурентоспособным на рынке краткосрочных кредитов. Трудности экономического характера усугубляются незавершенностью реальных институциональных преобразований, в особенности в сельском хозяйстве. Для возобновления экономического роста в агропромышленном комплексе, повышения экономической эффективности всех его отраслей Указом Президента Российской Федерации от 18 июня 1996 г. N 993 утверждена Федеральная целевая программа стабилизации и развития агропромышленного производства в Российской Федерации на 1996-2000 годы. Реализуя эту Программу, Правительство Российской Федерации будет осуществлять меры по решению следующих задач: сохранение и наращивание ресурсного потенциала в сельском хозяйстве в первую очередь путем повышения плодородия земель, развития племенного животноводства, совершенствования системы семеноводства, внедрения ресурсосберегающих технологий, а также в сфере переработки и рыбном хозяйстве; завершение реальных институциональных преобразований, основанных на передаче земельных долей и имущественных паев в руки наиболее эффективно хозяйствующих сельхозпроизводителей; завершение структурной перестройки агропромышленного комплекса на основе увеличения количества реальных, эффективно работающих собственников; улучшение экономических условий для развития производства и предпринимательства в аграрном секторе; формирование эффективного механизма государственной поддержки товаропроизводителей агропромышленного комплекса; развитие социальной инфраструктуры в сельской местности. Приоритетными направлениями в среднесрочный период в области государственной земельной политики будут: реализация конституционных положений о многообразии форм земельной собственности; рациональное использование и охрана земель как основного
средства производства в сельском хозяйстве. В целях развития земельных отношений, создания механизма экономического стимулирования рационального и эффективного использования земель Правительство Российской Федерации примет меры по: завершению выдачи собственникам земельных долей свидетельств на право собственности и заключению договоров пользователей земельных участков с собственниками земельных долей; проведению поэтапного формирования системы государственной регистрации прав на земельные участки и иную недвижимость, совершенствованию и развитию системы земельного кадастра; созданию под контролем государства механизма рыночного оборота земли, обеспечивая при этом ее наиболее эффективное использование; расширению института аренды земли и совершенствованию механизма ее правового регулирования; созданию эффективного ипотечного механизма как одного из источников для предоставления негосударственного долгосрочного инвестиционного кредита сельскому хозяйству. Основой углубления институциональных преобразований в агропромышленном комплексе явится кооперация и интеграция. Особая роль при этом будет отведена кооперированию в сферах переработки сельскохозяйственной продукции, производственного обслуживания, кредитования и страхования. Организационно-правовые формы сельскохозяйственных организаций будут приведены в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации. Продолжатся процессы их глубокой реорганизации на основе проверенных практикой моделей и свободы выбора форм хозяйствования. Будет осуществляться агропромышленная интеграция в различных ее формах - в виде финансово-промышленных групп, концернов, агрокомбинатов, агрофирм и иных формирований по производству, переработке, хранению и торговле сельскохозяйственной продукцией и продовольствием. Государственная поддержка должна быть направлена на повышение доходности товаропроизводителей, повышение спроса на продукцию агропромышленного комплекса и установление паритетных экономических отношений с другими секторами материального производства. Поддержка аграрного сектора на федеральном уровне будет дифференцироваться по продуктам и регионам. Для сельскохозяйственных продуктов, конкурентных на международных рынках, должны создаваться условия, стимулирующие экспорт. В регионах массового и эффективного сельскохозяйственного производства меры поддержки должны быть направлены прежде всего на повышение эффективности производства и расширение сбыта продукции. Функционирование системы сбыта и реализации продукции, производимой агропромышленным комплексом, предусматривает участие организаций потребительской кооперации и основывается на свободном движении товаров, конкуренции и механизме ценообразования с учетом спроса и предложения. Продвижение сельскохозяйственной продукции и продовольствия от производителя к конечному потребителю будет осуществляться через кооперативы по реализации продукции, оптовые продовольственные рынки, агробиржи, ярмарки, аукционы, оптовые базы, агропромышленные фирмы и комбинаты, супермаркеты, торговые дома и магазины. В регионах с депрессивным сельским хозяйством субсидии следует наряду с поддержкой сельскохозяйственного производства направлять на создание дополнительных источников доходов для сельского населения. В числе мер государственной поддержки предлагаются: на безвозвратной основе - направление средств на развитие сельскохозяйственной науки, поддержку племенного животноводства и элитного семеноводства, возмещение части затрат на сельскохозяйственное страхование. Будет также поддерживаться развитие социальной и инженерной инфраструктуры села, индустрии
детского питания, воспроизводство лесных и рыбных ресурсов; на возвратной основе - инвестиции на реализацию целевых федеральных программ, на формирование эффективных производственных структур, направление средств на проведение санации агропромышленных организаций-банкротов, поддержку кредитных и страховых кооперативов и стартовую поддержку крестьянских (фермерских) хозяйств, на закупки сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия в федеральный продовольственный фонд, создание страхового фонда семян, кормов и запасных частей, увеличение лизингового фонда, возмещение их сезонного недостатка и на инвестиции. Будет сформирована и введена в действие национальная кредитно-финансовая система обслуживания товаропроизводителей агропромышленного комплекса. Основу ее составит сеть устойчиво работающих с коммерческой точки зрения финансовых учреждений. Система обеспечит оказание необходимых услуг агропромышленным организациям всех форм собственности. Правительство Российской Федерации обеспечит создание системы критериев оценки финансового состояния и платежеспособности хозяйствующих субъектов агропромышленного комплекса. Кредитные ресурсы, предназначенные для кредитования сельскохозяйственных товаропроизводителей, будут размещаться после заключения соответствующих кредитных договоров. В центре национальной финансово-кредитной системы агропромышленного комплекса станет независимый финансовый институт с высокой степенью платежной ликвидности, использующий новейшие банковские технологии и современные коммуникационные системы, объединяющей сеть страховых, лизинговых, ипотечных инвестиционных компаний, а в перспективе и сеть региональных кооперативных банков. С целью развития мелкого сельскохозяйственного кредита кредитные кооперативные товарищества в период их становления будут исключены из общего банковского законодательного регулирования в части минимальных размеров уставного капитала, резервного фонда и некоторых других положений. В дальнейшем кредитные кооперативные товарищества станут источником первоначального капитала для малого бизнеса на селе, призванного решить проблемы создания сельской инфраструктуры и использования избыточной рабочей силы непосредственно в сельском хозяйстве. Получат развитие залоговые операции, в том числе с участием государства, различные формы торговых (товарных или денежных) кредитов, предоставляемых аграрному сектору предприятиями - поставщиками средств производства, предприятиями пищевой и перерабатывающей промышленности. Ипотечный кредит под залог земельных участков должен стать одним из источников инвестиционного кредита. Залоговые операции с сельскохозяйственной продукцией станут одним из новых инструментов регулирования рынка. Лизинг станет одним из основных направлений специализированной системы сельскохозяйственного кредита. Правительство Российской Федерации примет меры по созданию широкой сети лизинговых компаний с участием коммерческих банков, организаций агропромышленного комплекса и предприятий сельскохозяйственного машиностроения. В целях создания рыночной инфраструктуры в агропромышленном комплексе с участием негосударственных финансовых и коммерческих организаций, поставляющих денежные и материально-технические ресурсы для агропромышленного комплекса, Правительство Российской Федерации обеспечит им частичное участие и поддержку.
6.7. Политика в области транспорта
В ходе реализации в стране экономических реформ значительно усложнились условия функционирования транспорта. Падение производства в грузообразующих отраслях повлекло снижение объемов перевозок и увеличение удельных транспортных издержек, обусловленных ростом цен на материально-технические ресурсы и тарифов на услуги. Практически полное прекращение государственной инвестиционной поддержки транспорта (бюджетные инвестиции не превышают 3-5% от общих объемов капитальных вложений), значительная раздробленность приватизированных и акционированных мелких транспортных предприятий повлекло интенсивное старение основных производственных фондов транспорта, что в среднесрочной перспективе явится сдерживающим звеном при восстановлении и развитии экономики страны. Все виды транспорта, выполняющие пассажирские перевозки, убыточны, что ограничивает их возможности по повышению уровня и качества обслуживания пассажиров. Положение усугубляется неурегулированностью отношений между транспортными предприятиями и органами государственной исполнительной власти в части финансирования выпадающих доходов от льготных перевозок пассажиров. Находящийся в государственной собственности железнодорожный транспорт, отнесенный к отраслям естественных монополий, деятельность которых регулируется государством, в настоящее время также функционирует с достаточно низкой рентабельностью и не обеспечивает даже простого воспроизводства отрасли. Для обеспечения реализации основных задач настоящей Программы, подъема жизненного уровня и национальной безопасности страны главной задачей государственной политики в области транспорта на среднесрочный период следует определить устойчивое, безопасное и эффективное функционирование транспорта. В этих целях в 1997-2000 годах усилия Правительства Российской Федерации будут направлены на: осуществление структурных и институциональных преобразований на всех видах транспорта, обеспечивающих создание правовых, экономических и организационных условий для нормального функционирования рынка транспортных услуг, усиление инвестиционной активности в этой отрасли; сохранение в федеральной государственной собственности важнейших транспортных предприятий, коммуникаций и объектов, имеющих стратегическое значение; исключение из сфер приватизации и коммерциализации объектов, предназначенных для обеспечения безопасности функционирования транспортных систем; осуществление передачи в установленном порядке в государственную собственность субъектов Российской Федерации и в муниципальную собственность предприятий транспорта, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов в городском, пригородном и местном сообщениях, а также объектов социальной сферы, находящихся на балансе предприятий транспорта; осуществление сертификации на всех видах транспорта с целью формирования и развития цивилизованного рынка транспортных услуг; формирование необходимой законодательной и нормативно-правовой базы для функционирования и развития всех видов транспорта и дорожного хозяйства в условиях рыночной экономики; проведение на всех видах транспорта гибкой тарифной политики, отвечающей интересам потребителей транспортных услуг и стимулирующей снижение транспортных издержек; совершенствование управления транспортными системами на основе высокоэффективных информационных технологий с использованием современных телекоммуникаций, рациональное разграничение функций государственного управления между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; обеспечение повышения технического уровня всех видов транспорта на основе обновления парка транспортных средств и модернизации транспортной инфраструктуры в соответствии с федеральными целевыми программами в основном за счет собственных и привлеченных средств предприятий транспорта, а также на условиях финансового лизинга; повышение безопасности движения, судоходства и полетов, эксплуатационной надежности объектов транспортной инфраструктуры, снижение вредного воздействия транспорта на окружающую среду; стимулирование российских перевозчиков и экспедиторов, работающих на рынке транспортных услуг, в том числе за счет оказания политической поддержки. Улучшение международных транспортно-экспедиционных связей за счет формирования международных транспортных коридоров, развития международных аэропортов и обустройства пунктов пересечения государственной границы; обеспечение доступности транспортных услуг для всех пользователей, в том числе для малообеспеченных слоев населения, жителей районов Крайнего Севера и районов, приравненных к ним; государственную поддержку за счет средств федерального бюджета технического перевооружения, модернизации и эксплуатационной деятельности систем и объектов транспорта, находящихся в сфере федеральной ответственности.
6.8. Внешнеэкономическая политика
Основным направлением в области внешнеэкономической политики в предстоящий период является дальнейшая равноправная интеграция России в мирохозяйственные связи на основе использования преимуществ международного разделения труда. Осуществленные в рамках проводимой экономической реформы меры по либерализации внешнеэкономической деятельности, переходу от административных методов управления к экономическим позволили перевести регулирование внешнеэкономическим комплексом на рыночные принципы, которые нашли свое отражение в Федеральном законе "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности". В период до 2000 года также ожидается улучшение мировой общехозяйственной конъюнктуры, вызванное начавшимся оживлением деловой активности в основных странах - контрагентах России. В основных промышленно развитых странах после циклического спада в конце 80-х - начале 90-х годов наступило экономическое оживление, обусловившее расширение импортного спроса на рынках многих товаров, что в свою очередь способствует росту экономики развивающихся стран, а в конечном счете - значительному увеличению международной торговли. Оценивая циклические, структурные и другие экономические факторы, можно предположить, что в ближайшее пятилетие, т. е. до начала 21 века, темпы развития мировой экономики составят 2,5-3,0% в год, причем рост международной торговли будет опережать рост производства примерно вдвое. Это позволяет предположить, что средние годовые темпы развития мировой торговли в ближайшее пятилетие составят около 5-6% в год. Такой прогноз создает благоприятную "внешнюю среду" для расширения участия России в системе мирового хозяйства. Можно выделить 5 основных направлений внешнеэкономической политики на предстоящий период. Первое направление - стимулирование промышленного экспорта, включая его финансовую и организационно-техническую поддержку. В связи с тем, что исчерпаны возможности экстенсивного наращивания поставок на внешние рынки сырья и материалов, дальнейшее увеличение экспорта может осуществляться за счет продукции с увеличенной добавленной стоимостью. Правительство Российской Федерации примет меры к обеспечению функционирования механизмов кредитования и страхования экспорта с участием государства, а также к предоставлению государственных гарантийных обязательств по экспортным кредитам. Эти меры позволят сохранить достигнутый уровень поставок на экспорт основных товаров, увеличить глубину переработки и улучшить качество вывозимых за рубеж сырьевых товаров и полуфабрикатов, будут содействовать продвижению на мировые рынки конкурентоспособной машинно-технической и наукоемкой продукции. В числе первоочередных мер в этом направлении предусматриваются: обеспечение эффективного функционирования системы государственных гарантий под привлекаемые уполномоченными банками кредитные ресурсы для пополнения оборотных средств ориентированных на экспорт предприятий и организаций. Следует увеличить сроки предоставления гарантий до двух и более лет; содействие становлению Российского экспортно-импортного страхового общества, основной функцией которого является страхование экспортных контрактов с целью облегчения выхода российских экспортеров на мировой рынок, а также проведение селективной внешнеэкономической политики в отношении отдельных стран и регионов; создание необходимых финансовых и организационных основ для деятельности Фонда поддержки экспорта, направленной в том числе на финансирование и оказание различного рода услуг по продвижению отечественной готовой продукции на внешние рынки. Будет расширяться
практика проведения специальных мероприятий по развитию экспортной деятельности субъектов Российской Федерации; продолжение работы по созданию системы внешнеторговой информации, информационно-аналитическому, консультационному и экспертному сопровождению российских экспортеров. Вторым направлением внешнеэкономической политики является обеспечение благоприятных условий для доступа российских экспортных товаров на внешние рынки путем совершенствования договорно-правовой базы международного экономического сотрудничества, устранения существующих и недопущения новых дискриминационных ограничений, в том числе в рамках работы по присоединению России к Всемирной торговой организации (ВТО). Нынешняя модель взаимодействия России с мировым рынком не соответствует ни ее потенциальным возможностям, ни ее долговременным экономическим интересам. В связи с этим приоритетное значение приобретает вопрос присоединения России к ВТО. Процесс присоединения России к ВТО сопровождается внедрением в экономическую жизнь нашей страны накопленного международным сообществом многолетнего опыта в регулировании рыночной экономики, что, в свою очередь, создает условия для дальнейшего закрепления в стране реформаторских процессов и в конечном счете - обеспечения экономического подъема. Использование в процессе присоединения к ВТО международного опыта, кроме того, будет способствовать выработке наиболее оптимальных вариантов обеспечения экономической безопасности в условиях рыночного хозяйствования. Вступая в ВТО, Россия ставит перед собой и ряд других важных целей: Во-первых, Россия стремится стать равноправным торговым партнером на мировом рынке и создать более благоприятные условия для своего экспорта. При этом необходимо исходить из того, что в результате присоединения должны быть урегулированы проблемы дискриминационного отношения к России со стороны западных стран, не признающих пока Россию страной с рыночной экономикой. Во-вторых, для России представляет интерес существующая в рамках ВТО система поддержания дисциплины в международной торговле, включая механизм разрешения споров. В-третьих, присоединение к ВТО позволит России перевести торгово-экономические отношения с другими странами и их региональными группировками на равноправную, предсказуемую, долгосрочную экономико-правовую основу. И наконец, процесс присоединения к ВТО создаст дополнительные стимулы для гармонизации российского законодательства и практики его применения в соответствии с международными требованиями. В более конкретном плане условия присоединения к ВТО - это компромисс, вырабатываемый в ходе переговоров, компромисс, достигаемый как комплекс взаимных уступок и взаимных, часто жестких, обязательств. Здесь перед Россией стоит сложная задача - определить национальные экономические интересы и приоритеты, обязательства и условия, гарантирующие национальную экономическую безопасность. Но не только определить, но и суметь отстоять их в ходе сложных переговоров, в условиях уже проявившего себя экономического давления западных стран, их попыток добиться от России одностороннего открытия рынка, невзаимных уступок, нежелания признать тот факт, что многие отрасли промышленности России обладают сравнительными преимуществами, позволяющими экспортировать товары по конкурентоспособным ценам и ощутимо влиять на формирование уровня мировых цен. Присоединяясь к ВТО, Россия (ее экспортеры и импортеры) получает выход в унифицированное правовое пространство, опирающееся на пакет соглашений Уругвайского раунда (в том числе ГАТТ-94); международно-правовую защиту в других государствах,
гарантируемую принципами и нормами Генерального соглашения, включая режим наибольшего благоприятствования и национальный режим для товаров, экспортируемых и импортируемых российскими предпринимателями, защиту от возможного применения иностранными государствами дискриминационных внутренних налогов, акцизов, таможенных сборов; защиту от дискриминационного использования так называемых технических барьеров в торговле (технические и другие нормы и стандарты, правила сертификации и др.), определенную гарантию против дискриминационного использования других торгово-политических средств в отношении экспортных и импортных операций российских участников внешнеторговой деятельности и целый ряд иных торгово-политических преимуществ, которые в конечном итоге будут содействовать организованному вхождению экономики России в мировое хозяйство, развитию ее внешней торговли и защите интересов экспортеров и импортеров за рубежом. В рамках курса на равноправную интеграцию в мировую экономику Россия должна принимать активное участие в решении глобальных экономических проблем. Поэтому необходимо решить вопрос о признании России в качестве международного кредитора и более активном участии ее в урегулировании проблем внешней задолженности развивающихся стран в связи с тем, что многие из них имеют значительный долг перед Российской Федерацией. Урегулирование внешней задолженности России следует проводить в увязке с задачами и мерами по восстановлению позиций на традиционных рынках и укреплению геоэкономического положения России в целом. России требуется прежде всего открытый доступ к равноправному и взаимовыгодному сотрудничеству с другими государствами, без какого-либо давления и дискриминации со стороны. Это позволит ей, опираясь на преимущества международного разделения труда, умело и эффективно организовать рациональное использование собственного потенциала. Третье направление внешнеэкономической политики - совершенствование системы и принципов государственного регулирования внешнеэкономических связей. Среди общих проблем внешнеторгового регулирования следует прежде всего выделить необходимость дальнейшего совершенствования таможенного, налогового и бюджетного законодательства в рамках единой системы управления и развития внешнеэкономического комплекса, а также необходимость корректировки внутреннего законодательства в связи с предстоящим присоединением России к Всемирной торговой организации. Требуется, кроме того, реализация положений Соглашения об экономическом союзе (обеспечение приоритетности роста экономических связей с государствами - участниками СНГ), дальнейшее формирование полноценного Таможенного союза и создание механизма координации внешнеэкономической политики государств - участников СНГ с учетом международных обязательств России. Необходима отладка механизма государственного регулирования бартерных операций, повышения эффективности внешнеэкономических связей хозяйствующих субъектов приграничных территорий и областей, а также совершенствования системы внешнеэкономической отчетности и статистики. В целях предотвращения уклонения от налогов при экспорте товаров надо шире использовать расчетные цены для определения налогооблагаемой базы. В области регулирования экспорта товаров предстоит создать государственную систему продвижения российских товаров на мировые рынки и усилить контроль за недобросовестными действиями участников внешнеэкономической деятельности. Государственная политика в области регулирования импорта будет исходить из необходимости: обеспечения разумной степени защиты российской экономики от
разрушительного воздействия иностранной конкуренции, а также формирования благоприятных стимулов для привлечения иностранных инвестиций на основе изменений ставок ввозных таможенных пошлин; поэтапного снижения ввозных таможенных пошлин на основе всестороннего анализа их воздействия на национальную экономику с учетом интеграции России в мировую экономику и результатов переговоров по тарифным уступкам в рамках присоединения России к ВТО; введения (при необходимости) в установленном законодательством порядке государственной монополии на импорт отдельных видов товаров (работ, услуг); эффективного использования системы преференций, предоставляемых Российской Федерацией, на основе градационных макроэкономического и потоварного подходов к странам-получателям преференций; усиления координации таможенно-тарифной политики. Четвертое направление внешнеэкономической политики - защита внутреннего рынка и конкурентоспособных отечественных товаропроизводителей, опирающаяся на общепринятые международные нормы и использующая весь арсенал предусмотренных российским законодательством инструментов, включая такие защитные меры, как специальные, антидемпинговые и компенсационные пошлины, тарифные квоты. При этом осуществляемые меры должны способствовать сохранению здоровой конкурентной среды, иметь временный и недискриминационный характер и вводиться в порядке, отвечающем правилам и нормам ВТО. Защита внутреннего рынка будет осуществляться по следующим направлениям: совершенствование нормативной базы введения защитных мер в целях смягчения (предотвращения) неблагоприятного воздействия иностранной конкуренции на отечественных производителей товаров и услуг; создание механизма о перативного сбора информации, необходимой для проведения расследований, предшествующих введению защитных мер, и совершенствование системы проведения расследований, предшествующих введению защитных мер; совершенствование методики и практики проведения консультаций с заинтересованными иностранными партнерами при введении защитных мер; проработка и создание механизма анализа последствий введения защитных мер. Пятое направление внешнеэкономической политики это формирование международных региональных приоритетов внешнеэкономической политики. Предстоит обеспечить поступательное развитие торгово-экономического сотрудничества со странами Европейского региона. Страны этого региона занимают ведущее место во внешнеэкономических связях России. С точки зрения стратегических интересов России, реализация курса на сотрудничество с Европейским Союзом остается одной из наиболее важных задач. Большое влияние на развитие сотрудничества с ЕС будет оказывать реализация Временного соглашения о торговле между Россией и Европейским Союзом, а в дальнейшем - и полномасштабного Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между нашими странами. В этих условиях первоочередной задачей с торгово-политической точки зрения является устранение существующих тарифных и нетарифных барьеров, активизация усилий по запуску механизма Соглашения о партнерстве и сотрудничестве с Европейским Союзом. В существующем виде оно создает условия для поэтапной реализации в отношениях между Россией и Европейским Союзом принципов, лежащих в основе как самого Союза, так и всего европейского экономического пространства. В 1998 году Россия и Европейский Союз рассмотрят возможность создания зоны свободной торговли. Представляется, что для создания зоны свободной торговли между Россией и Европейским Союзом существуют весьма важные предпосылки экономического (например, взаимодополняемость хозяйственных комплексов) и географического характера.
Внешнеэкономическая политика России в этом регионе должна также учитывать: перспективы создания Европейского валютного союза, следствием чего явится дальнейшая консолидация внутреннего рынка Европейского Союза и обеспечение в его рамках еще более благоприятного режима во внешнеэкономической сфере для стран - членов Союза; возможности расширения Европейского Союза за счет стран Центральной и Восточной Европы и последствия этого для России; активное и полноправное участие России в Вассенаарских соглашениях и использование ею нового порядка экспортного контроля в целях расширения как импорта высоких технологий, так и увеличения своего экспорта продукции двойного назначения; перспективы создания трансатлантической зоны свободной торговли между Европейским Союзом и США и последствия этого для России; будущее вступление России в ВТО; все возрастающие масштабы использования технологий, снижающих энерго- и материалоемкость производимой продукции (то есть конъюнктурообразующие и определяющие состояние товарных рынков факторы), что объективно приведет к снижению потребности в российском сырье; тенденции ужесточения экологических требований в отношении товаров и продукции, ввозимых на территории стран Европы и Северной Америки, а также последовательное проведение большинством из этих стран политики усиления природоохранных мероприятий в сфере материального производства, что может отразиться на объемах российского экспорта первично обработанных сырьевых товаров; усиление конкуренции на европейских рынках в отношении традиционных российских топливно-энергетических и сырьевых товаров (в частности нефть, газ, черные и цветные металлы); использование Россией и ее торговыми партнерами различных стандартов и норм, унификация которых сопряжена с большими временными и финансовыми затратами; проблему внешней задолженности России европейским странам; остающиеся на краткосрочную перспективу тарифные и нетарифные ограничения, затрудняющие доступ российских товаров на европейский рынок. Особое значение приобретают отношения России с государствами Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ). Анализ торгово-экономической ситуации в странах Восточной Европы свидетельствует о нарастании в данном регионе интеграционных процессов. Вступило в силу Центрально-Европейское соглашение о свободной торговле (ЦЕФТА), которое подписали Венгрия, Польша, Словакия и Чехия. Стратегическая цель Соглашения - усилить интеграцию экономики указанных стран путем поэтапной либерализации внешней торговли и создания на этой основе до 2001 года зоны свободной торговли и, кроме этого, укрепить позиции этих стран при вступлении в Европейский Союз. В последнее время наблюдается активизация группировки прежде всего за счет ускорения либерализации взаимной торговли и расширения состава участников. В ее состав решено принять Словению, проявляют интерес также Румыния и страны Балтии. Результатом этих интеграционных процессов уже в ближайшее время может стать создание достаточно емкого рынка с населением более 60 млн. человек, выполняющего роль специфичной буферной зоны между Россией и Европейским Союзом. Для уменьшения негативных последствий этих процессов предстоит развивать отношения со странами Центральной и Восточной Европы (прежде всего со странами ЦЕФТА), в том числе на базе двусторонних отношений, с расширением кооперации и сбытом совместной продукции на рынках третьих стран. Реализация такого механизма позволит вовлечь страны ЦЕФТА в более тесное сотрудничество с Россией. В ближайшие годы необходимы конкретные шаги в направлении
развития торгово-экономических отношений с Болгарией и Югославией, используя их соответствующую заинтересованность и готовность к этому, а через них обеспечить выход на весь балканский регион, являющийся для России важным центром транспортной инфраструктуры (например, создание Балканского диспетчерского центра по управлению транзитными потоками российского природного газа, строительство трансбалканского нефтепровода Бургас - Александруполис и т. д.). Большое значение придается расширению экономических связей с Соединенными Штатами Америки. При этом учитываются лидерство США в мировой экономике, их огромный научно-технический и финансовый потенциал, наличие в США большого числа крупных компаний, обладающих необходимыми ресурсами и опытом для осуществления важнейших проектов в ключевых отраслях российской экономики, а также то, что американский рынок является одним из самых перспективных с точки зрения продажи передовых российских технологий, связанных с космическими исследованиями, ядерной энергетикой, программным обеспечением и др. В предстоящий период будут предприниматься усилия по: отмене поправки Джексона-Вэника к Закону о торговле 1974 года, с тем, чтобы Россия могла пользоваться режимом наибольшего благоприятствования в торговле с США на постоянной основе без каких-либо условий; прекращению применения дискриминационных по отношению к России положений американского антидемпингового законодательства (отнесение ее к категории т. н. стран "с нерыночной экономикой"), препятствующих экспорту в США или грозящих вытеснением с американского рынка ряда важных российских товаров; отмене ограничений в отношении доступа России к американским товарам и технологиям. В этом плане необходимо обеспечить полноценное и равноправное участие России в процессе разработки и осуществления нового международного режима экспортного контроля взамен упраздненного КОКОМ. Быстро возрастает роль в мировом хозяйстве азиатско-тихоокеанского региона. Страны этого региона демонстрируют в последние годы самые высокие темпы экономического роста, причем особенно динамично развиваются страны АСЕАН. В перспективе значение этого региона как крупного центра мировой торговли еще более возрастет, что может внести некоторые коррективы в направления российских товарных потоков и несколько уменьшить удельный вес европейского региона во внешней торговле России. Можно рассчитывать, что стратегические интересы государств азиатско-тихоокеанского региона в развитии наукоемких, высокотехнологичных отраслей промышленности будут способствовать через расширение делового сотрудничества мобилизации внешнеэкономического потенциала российских научно-промышленных комплексов, в первую очередь из числа конверсионных производств. Наибольшие перспективы здесь имеются в отношениях с Китаем и Республикой Корея. Это относится и к странам - участницам АСЕАН. За последние десятилетия в экономике этих стран произошли весьма существенные преобразования и большинство из них уже вошло в ряды новых индустриальных стран, предъявляющих растущий спрос на новейшие технологии. В связи с этим к числу перспективных направлений торгово-экономического сотрудничества с АСЕАН следует отнести космическую, авиационную и судостроительную промышленность, энергетику, освоение ресурсов Мирового океана, военно-техническое сотрудничество. Южный регион, включающий Южную и Западную Азию, Ближний Восток и Северную Африку, Тропическую и Южную Африку, Латинскую Америку, представляет интерес для реализации внешнеторговой политики прежде всего с точки зрения восстановления позиций России на традиционных для нее рынках. Страны данного региона являются также перспективными для увеличения российского технологического экспорта. Значение стран Северной Африки и Ближнего Востока обусловлено прежде всего наличием в этом регионе значительных топливно-энергетических ресурсов (определяющих платежеспособный спрос), давними традициями инвестиционного сотрудничества и значительным потенциалом в этой сфере, возможностью экспорта российского вооружения и военной техники. На развитие сотрудничества в значительной степени могут повлиять отмена эмбарго на торговлю с Ираком и Ливией, реализация перспектив расширения сотрудничества с Индией и Ираном.
6.9. Сотрудничество с государствами - участниками СНГ
Главной целью внешнеэкономической деятельности Российской Федерации в Содружестве Независимых Государств в 1997-2000 годах должно стать повышение эффективности хозяйственного сотрудничества России со странами СНГ на основе рыночных отношений и защиты экономических интересов Российской Федерации. В этих целях необходимо: поэтапное углубление интеграционных процессов на многостороннем, двустороннем и региональном уровнях, расширение участия российских хозяйствующих субъектов в экономическом, социально-культурном и гуманитарном сотрудничестве со странами СНГ; создание условий для формирования с государствами - участниками СНГ общего экономического, инновационного и информационного пространства на базе общего рынка товаров, услуг, капитала и рабочей силы в рамках Экономического союза, Таможенного союза и Платежного союза; обеспечение согласованного осуществления рыночных преобразований в экономике России и государств - участников СНГ, сближения проводимых в этих странах экономических реформ и хозяйственных механизмов их реализации в области структурной, торгово-экономической, кредитно-денежных и платежно-расчетных отношений; совершенствование системы расчетов и платежей между странами СНГ. В области структурной перестройки экономик в 1997-2000 годах потребуется проведение работ в области: концентрации финансовых, материальных и трудовых ресурсов для реализации совместных инвестиционных проектов и программ, включая создание транснациональных финансово-промышленных групп и других межгосударственных организационно-хозяйственных структур; привлечения взаимных инвестиций, включая частные, с учетом создания и развития системы страхования и гарантирования капиталовложений, разработки механизма залоговых счетов, четкого определения приоритетных направлений и секторов привлечения инвестиций; сближения и унификации хозяйственного законодательства; развития двустороннего и многостороннего сотрудничества хозяйствующих субъектов в топливно-энергетическом, металлургическом, агропромышленном и машиностроительном комплексах России и государств - участников СНГ, а также кооперационного сотрудничества хозяйствующих субъектов этих стран. В торгово-экономическом сотрудничестве Российской Федерации с государствами - участниками СНГ в 1997-2000 годах необходимо будет обеспечивать: рост товарооборота с этими странами с учетом принципов взаимовыгодности, взаимодополняемости и соблюдения конкретных интересов отдельных стран Содружества, совершенствование товарной структуры экспорта путем увеличения в нем готовых, технически сложных и наукоемких видов продукции и импорта за счет увеличения поставок в Россию минерально-сырьевых ресурсов и продукции, производство и запасы которых сосредоточены, в основном, на территории стран СНГ; определение приоритетов во внешнеэкономической деятельности России и стран СНГ, и в первую очередь стран Таможенного союза, ключевыми моментами которой должны стать проведение переговоров о снятии имеющихся в торговле прямых и косвенных ограничений, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие, выработка единых подходов во взаимоотношениях с третьими странами; защиту внутренних рынков государств - участников СНГ и национальных товаропроизводителей от экспансии зарубежных поставщиков с учетом необходимости поддержания в экономике стран содружества в целом и отдельных ее отраслях условий для добросовестной конкуренции; формирование механизмов поддержки и стимулирования прямых торгово-экономических связей хозяйствующих субъектов, включая развитие компенсационных, толинговых и лизинговых операций; проведение согласованной ценовой политики, особенно в отношении продукции предприятий-монополистов, формирование механизма согласованного регулирования тарифов на всех видах транспорта, связанного с обеспечением взаимного товарообмена. В области кредитно-денежной политики и платежно-расчетных отношений предстоит решать проблемы: погашения задолженности стран СНГ по ранее предоставленным им Россией государственным кредитам; формирования и совершенствования механизма обеспечения взаимной конвертации национальных валют, стабилизации и поддержки их курсов; взаимного предоставления национальных режимов при проведении платежно-расчетных, валютных и кредитно-финансовых операций банковским, страховым и финансово-инвестиционным структурам.
7. Реформирование социального сектора
Экономическая ситуация требует дальнейшего, согласованного с преобразованием всей экономической системы, а также с реальными возможностями государства и населения реформирования социального сектора. В настоящее время в социальной сфере сложилась неоднозначная и противоречивая ситуация, характеризующаяся как определенными положительными сдвигами, так и негативными явлениями. В этих условиях возникла настоятельная необходимость внесения существенных корректив в характер и методы проведения социальной политики, осуществления крупных социальных реформ, конечная цель которых состоит в том, чтобы каждая семья реально ощутила результаты экономических преобразований. Основные цели и приоритетные направления социальных реформ в среднесрочной перспективе предусмотрены в настоящей Программе. В настоящей Программе определены конкретные пути, механизмы и этапы реформ в важнейших социальных сферах - труде и трудовых отношениях, охране труда, социальном партнерстве, занятости и развитии кадрового потенциала, социальном страховании и пенсионном обеспечении, социальной защите ветеранов, инвалидов и других социально уязвимых групп населения, социальной поддержке семьи, женщин, детей и молодежи. Намечены меры по преодолению региональных различий в уровне жизни и занятости населения, улучшению системы финансирования социальных мероприятий. Одна из главных причин этого - постепенное расширение материальных возможностей общества в результате возобновления уже в ближайшие годы экономического роста. В новых экономических условиях в среднесрочном периоде будет осуществлено реформирование социально-культурных отраслей, которое предполагает структурные изменения и развитие учреждений различных организационно-правовых форм. Будут приняты меры по развитию негосударственных учреждений отраслей социальной сферы, расширению платности получения образования и медицинской помощи. Расширение сферы платных услуг населению в здравоохранении, образовании, жилищно-бытовом обслуживании будет иметь целью не сокращение бюджетных ассигнований, а увеличение разнообразия, объема и качества услуг населению, развитие на этой основе социальной инфраструктуры, а также узаконивание фактически предоставляемых в настоящее время бюджетными организациями платных услуг населению. В рамках проводимой реформы будет обеспечено укрепление финансовой базы социальной сферы, введены государственные минимальные социальные стандарты. Принятие Федерального закона "О государственных минимальных стандартах" позволит сформировать научно обоснованную устойчивую нормативно-правовую базу для практического обеспечения конституционных прав граждан и социальных гарантий по основным показателям уровня жизни, что будет способствовать повышению обоснованности социальных расходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, созданию предпосылок для сохранения и укрепления единого социального пространства на всей территории Российской Федерации. В ходе социальных реформ главный акцент будет сделан на более активном использовании социальных факторов, непосредственно влияющих на повышение трудовой активности, прежде всего на совершенствование и усиление стимулирующей роли оплаты труда, развитие предприимчивости и деловой инициативы трудоспособных граждан. Значительное внимание будет уделено обеспечению рациональной занятости населения, предупреждению массовой безработицы и социальной поддержке высвобождаемых работников, усилению страховых принципов при социальной защите от социальных и профессиональных рисков, рационализации, укреплению и развитию
пенсионного обеспечения, реформированию системы социальных пособий и компенсационных выплат. В условиях все возрастающего несоответствия действующих норм трудового права формирующимся общественным и экономическим отношениям важной задачей станет развитие системы государственных и общественных институтов по защите трудовых прав граждан. В этих целях будет принят новый трудовой кодекс, предусматривающий установление на федеральном уровне государственных минимальных гарантий в сфере труда, расширение на основе социального партнерства договорных начал в сфере труда; расширение на основе социального партнерства договорных начал в сфере регулирования трудовых отношений; повышение уровня социальной защиты работников при структурной перестройке, банкротстве предприятий. Одновременно будет формироваться система социальных органов по рассмотрению трудовых споров. Предусматривается коренное реформирование всей системы управления охраной труда на основе дальнейшего совершенствования законодательной и нормативной базы в этой области, включая создание автоматизированных систем информационного обеспечения охраны труда для принятия управленческих решений. Для обеспечения безопасности жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности будут приняты конкретные меры по ускорению внедрения безопасных техники и технологий, средств коллективной и индивидуальной защиты, проведению экспертизы условий труда при проектировании, строительстве (реконструкции) и эксплуатации объектов, конструировании машин и оборудования, разработке технологических процессов, организации производства и труда. Будут приняты решительные меры по повышению ответственности работодателей за улучшение условий и охраны труда, осуществлен поэтапный переход от системы льгот и компенсаций работникам за работу в неблагоприятных условиях труда к экономическому механизму, способствующему достижению высокого уровня безопасности труда и предотвращению аварий и несчастных случаев на производстве. Реформирование системы социальных гарантий, льгот и компенсаций будет осуществляться комплексно. Одновременно с усилением адресной социальной поддержки населения постепенно, по мере роста доходов населения, будут ликвидированы дотации и перекрестное субсидирование в жилищно-коммунальном хозяйстве и на транспорте, что снизит нагрузку на бюджеты всех уровней и создаст предпосылки для прекращения финансирования услуг, оказываемых населению, за счет реального сектора экономики. Тем самым будут улучшены условия финансово-хозяйственной деятельности предприятий. Расчеты показывают, что отмена дотаций и перекрестного субсидирования в социальной сфере приведут к серьезным макроэкономическим последствиям. Так, в 1997-2000 годах произойдут следующие основные изменения в финансовых потоках (в целом за период в процентах к внутреннему валовому продукту 2000 года): 1. Расходы населения за счет сокращения дотаций из бюджета на оплату услуг социальной сферы, жилищно-коммунального хозяйства и транспорта увеличатся в 1997-2000 годы на 1,7% внутреннего валового продукта за период (в 2000 году - 2,16% внутреннего валового продукта 2000 года). Увеличение нагрузки на население компенсируется (за исключением высоко доходных групп). 2. Доходы предприятий от снижения тарифа на электроэнергию, воду, теплоэнергетику составят в 1997-2000 годах 1,05% внутреннего валового продукта (в 2000 году - 1,7% внутреннего валового продукта).
3. Доходы бюджета за счет увеличения налогооблагаемой базы вследствие роста доходов предприятий составят в 1997-2000 годах 0,44% внутреннего валового продукта (в 2000 году - 0,6% внутреннего валового продукта) . 4. Возмещение государством низкооплачиваемым слоям населения затрат на услуги социальной сферы возрастет в 1997-2000 годах на 0,3% внутреннего валового продукта (в 2000 году - на 0,6% внутреннего валового продукта). 5. Сокращение социальных выплат из бюджета за счет упорядочения льгот составит 0,07% (внутреннего валового продукта за период). 6. Дополнительные услуги, предоставляемые отраслями социальной сферы населению на платной основе, составят в 1997-2000 годах 0,03% внутреннего валового продукта (в 2000 году - 0,06% внутреннего валового продукта). 7. Дополнительные выплаты из бюджета в виде заработной платы работникам бюджетной сферы из средств, сэкономленных в сфере жилищно-коммунального хозяйства и транспорта, составят в 1997-2000 годах 0,37% внутреннего валового продукта (в 2000 году - 0,9% внутреннего валового продукта).
8. Доходы населения за счет приращения доходов предприятий составят в 1997-2000 годах на 0,6% внутреннего валового продукта (в 2000 году - 0,99% внутреннего валового продукта).
Влияние реформы социальной сферы на изменение финансовых потоков в 1997-2000 годах
(в процентах к ВВП за период) +----------------------------------------------------------------+ ¦ ¦ВАЛОВЫЙ ПРИРОСТ ДОХОДОВ ¦ ¦ +-------------------------+------------------------+-------------¦ ¦ ¦ ¦Отрасли¦Население¦Бюджет¦ИТОГО прирост¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦расходов ¦ +-------------+-----------+-------+---------+------+-------------¦ ¦ ¦Отрасли ¦ ¦0,6 ¦0,44 ¦1,04 ¦ ¦ ВАЛОВЫЙ +-----------+-------+---------+------+-------------¦ ¦ ПРИРОСТ ¦Население ¦0,03 ¦ ¦1,7 ¦1,73 ¦ ¦ РАСХОДОВ +-----------+-------+---------+------+-------------¦ ¦ ¦Бюджет ¦ ¦0,3+0,37-¦ ¦0,6 ¦ ¦ ¦ ¦ ¦0,07 ¦ ¦ ¦ +-------------+-----------+-------+---------+------+-------------¦ ¦Снижение ¦ ¦1,05 ¦ ¦ ¦1,05 ¦ ¦тарифов ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦предприятий ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +-------------+-----------+-------+---------+------+-------------¦ ¦ ¦ВАЛОВЫЙ ¦1,08 ¦1,2 ¦2,14 ¦4,42 ¦ ¦ ¦прирост ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦доходов ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +-------------------------+-------+---------+------+-------------¦ ¦ЧИСТЫЙ ¦0,04 ¦-0,53 ¦1,48 ¦ ¦ ¦ПРИРОСТ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ДОХОДОВ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦1997-2000 гг. ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +-------------------------+-------+---------+------+-------------¦ ¦ЧИСТЫЙ ¦0,17 ¦0,33 ¦1,2 ¦ ¦ ¦ПРИРОСТ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ДОХОДОВ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦2000 г. ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +----------------------------------------------------------------+
Матрица перераспределения финансовых ресурсов показывает итоговые результаты влияния реформы социальной сферы на изменение финансовых потоков между секторами экономики. Реформа предполагает перераспределение нагрузки по финансированию жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы на конечных потребителей услуг. При этом адресная привязка потребителя и производителей услуг должна существенно повысить их качество и снизить издержки. В социальном плане перенос нагрузки на население будет производиться одновременно с реализацией мер дифференцирования нагрузки по доходным группам. Предполагается, что наибольшую нагрузку будут нести наиболее высокодоходные группы, но и у них не будет происходить сокращение реальных доходов. Они будут расти, но более низкими темпами. Важнейшим условием реформирования социальной сферы, сокращения дотирования жилищно-коммунального хозяйства и транспорта и увеличения доли платных услуг в расходах населения является создание макроэкономических условий роста доходов населения. В среднесрочной перспективе предполагается обеспечить опережающие темпы роста доходов населения над расходами. Согласно расчетам указанное превышение в 2000 году составит 7,4 % против 5,1 процента в 1996 году. Намечается за счет экономических методов перераспределить дополнительное бремя расходов в основном на высокодоходные слои населения, легализовав при этом доходы, получаемые в "теневой" экономике. Компенсация низкодоходным слоям населения будет осуществляться адресно на основе реальной нуждаемости. Параллельно должны быть созданы необходимые условия для формирования в стране "среднего класса" как гаранта экономического процветания и социальной стабильности общества, а также сокращена численность населения, проживающего за официальной чертой бедности. Реформирование социального сектора экономики и формирование доходов населения будут обеспечены с учетом интересов основных социально-демографических групп населения: детей до 16 лет, трудоспособного населения с 16 до 59 лет и населения старше трудоспособного возраста.
Основной упор будет сделан на обеспечение формирования доходов трудоспособных членов общества как основы роста благосостояния семей и социальной защиты нетрудоспособного населения и безработных. Правительство Российской Федерации продолжит восстановление сбережений населения, обесценившихся в период действия экономической реформы. Предстоит принять федеральную целевую программу "Восстановление обесценившихся в 1991-1996 годах сбережений граждан Российской Федерации", согласно которой будут установлены этапы компенсации и механизмы контроля за выполнением программы. При этом, учитывая, что государство не отвечает по обязательствам частных фирм, принимающих сбережения граждан, компенсация утерянных вкладов вследствие недобросовестной деятельности таких фирм производиться из федерального бюджета не будет.
7.1 Реформирование оплаты труда
Реформирование оплаты труда будет проводиться в рамках создания макроэкономических условий роста реальной заработной платы и легализации всех видов трудовых доходов. Это позволит в 1996-2000 годах постепенно восстановить роль оплаты труда в формировании доходов основной массы населения, а также использовать оплату труда не только в качестве эффективного стимула трудовой деятельности, но и как источник формирования средств для оплаты услуг социальной сферы. Прогнозные оценки дают основание предполагать, что в рассматриваемом периоде доля учитываемого органами статистики фонда оплаты труда в валовом внутреннем продукте увеличится с 25 процентов в 1996 году до 28 процентов в 2000 году, а в доходах населения - соответственно с 41,7 процента до 48 процентов. Реформирование оплаты труда будет осуществляться на основе экономических методов (преимущественно через налоговое регулирование денежных доходов), механизмов социального партнерства и системы договоренностей между предпринимателями и наемными работниками. Предстоит усилить контроль за выделением средств на оплату труда из бюджетов всех уровней, разработать дополнительные меры по повышению ответственности руководителей предприятий независимо от форм собственности, а также представителей государства в акционерных обществах, часть акций которых находится в государственной собственности, за обеспечение своевременной оплаты труда, ввести ограничения на повышение заработной платы администрации впредь до полного погашения имеющейся задолженности. На первом этапе главной задачей будет являться последовательная ликвидация задолженности по выплате заработной платы, создание экономических и правовых механизмов, исключающих в дальнейшем задержки выплаты заработной платы. В основу регулирования заработной платы будет положен новый социальный стандарт - минимальная часовая оплата труда, что позволит приблизить нормы оплаты труда работников к реальным трудовым затратам и отказаться от использования минимальной оплаты труда в качестве нормативной базы при установлении размеров социальных выплат, экономических, административных и других санкций, не относящихся к трудовым отношениям. В этих целях в 1997 году будет подготовлен проект федерального закона "О минимальной часовой оплате труда". Кроме того, будет принят Федеральный закон "Об объединениях работодателей", которым будут закреплены обязанности работодателей, в том числе в области оплаты труда. На втором этапе (1998-2000 годы) предполагается: внедрить механизм тарифного регулирования заработной платы во внебюджетном секторе экономики на основе более широкого использования механизмов социального партнерства. В этих целях будет подготовлен проект федерального закона "О тарифном
регулировании заработной платы", предусматривающий смещение центра тяжести в тарифном регулировании оплаты труда в субъекты Российской Федерации; создать систему гарантий минимальных уровней заработной платы для работников внебюджетного сектора экономики в зависимости от их квалификации на основе коллективных тарифных договоров и соглашений между работодателями и работниками на всех уровнях социального партнерства; отработать механизмы, обеспечивающие учет и налогообложение всех видов доходов, получаемых на предприятии и в организации и используемых для личного потребления; пересмотреть Единую тарифную сетку по оплате труда работников бюджетной сферы, упорядочить систему надбавок и доплат, применяемых при оплате труда этих работников. Намечаемые меры позволят обеспечить приближение размеров оплаты труда в бюджетной сфере к уровню заработной платы в производственных отраслях. Наряду с уточнением параметров Единой тарифной сетки в увязке с более активным использованием механизма надбавок и доплат намечается придать ей рекомендательный характер, что позволит расширить права и одновременно повысить роль и ответственность субъектов Российской Федерации. Намечаемые меры позволят обеспечить приближение размеров оплаты труда этих работников к уровню заработной платы в производственных отраслях. Если оплата труда работников внебюджетной сферы за 1996-2000 годы увеличится в 1,3 раза, то бюджетной - в 1,4 раза. Сократится соответственно разрыв в уровне оплаты труда работников этих сфер с 1,3 до 1,2 раза. В среднесрочный период будет обеспечиваться опережающий рост среднемесячной оплаты труда по сравнению с показателем прожиточного минимума. Если в 1996 году это опережение составило 2,2 раза, то в 2000 году оно составит около 3 раз. Значительно улучшится соотношение между размером минимальной оплаты труда и прожиточным минимумом. В 2000 году оно составит 45-50% против 20,5% в 1996 году. Реализация указанных мер будет способствовать усилению мотивации трудовой деятельности, повышению покупательной способности заработной платы и соответствующему ослаблению ограничений массового потребительского спроса.
7.2 Политика в области занятости населения
Основной целью политики занятости населения России на предстоящий период является обеспечение рациональной структуры занятости населения как основы получения устойчивых доходов и роста благосостояния семей, достижение сбалансированности спроса и предложения рабочей силы путем активизации политики на рынке труда. Использование трудового потенциала и обеспечение рациональной структуры занятости населения будет обеспечиваться за счет структурной перестройки экономики, активной промышленной и инвестиционной политики, преобразований в социальной сфере. В этих же целях будут реализованы мероприятия, предусмотренные Федеральной целевой программой содействия занятости населения Российской Федерации на 1996-1997 годы и Комплексной программой мер по созданию и сохранению рабочих мест на 1996-2000 годы. Общая численность трудовых ресурсов в 2000 году увеличится до 85,7 млн. человек против 84,1 млн. человек в 1996 г., или на 1,6 млн. человек. В 1997-1998 годах будет приостановлено падение численности занятых, которая стабилизируется на уровне 64,7 млн. человек. За 1997-2000 годы в связи с ожидаемым оживлением экономики спрос на рабочую силу увеличится, а численность занятых возрастет к концу 2000 года до 65,1 млн. человек. Численность безработных увеличится с 2,6 млн. в 1996 г. до 4,6 млн. человек в 2000 году и составит 6,4% от экономически активного населения, что обеспечит, с одной стороны, высокую
конкуренцию на рынке рабочей силы, а с другой стороны, избавит страну от угрозы массовой безработицы. Вместе с тем на рынке труда возрастет подвижность рабочей силы. Структурная перестройка экономики будет сопровождаться свертыванием и ликвидацией убыточных производств с одновременным развитием эффективных и конкурентоспособных видов деятельности. Одновременно с этим активизируется процесс признания предприятий несостоятельными (банкротами). В связи с этим возрастут темпы высвобождения работников. В целях предотвращения массового высвобождения работников намечается внедрение в практику разработки социальных планов предприятий, осуществляющих массовое высвобождение персонала. В этих планах будут предусматриваться временные изменения условий и режимов труда, досрочный выход на пенсию, дополнительные социальные льготы для увольняемых. При этом предусматривается дальнейшее развитие системы непрерывного профессионального образования, включая внутрипроизводственное обучение, расширение возможностей самообучения. Будут осуществлены меры по усилению социальной защиты персонала, работающего в режиме неполного рабочего дня (недели), находящегося в отпусках без сохранения заработной платы в связи с временной остановкой производства. Для улучшения социальной защиты безработных в 1997-2000 годах намечается осуществить реформирование системы назначения и выплаты пособий по безработице, предусмотрев меры, способствующие активному поиску работы, участию в общественных работах и профессиональной переподготовке. Одновременно будет сокращен разрыв между размером получаемых безработными пособий по безработице и величиной прожиточного минимума. В 2000 году он составит 70 процентов против 43 процентов в 1996 году. Для повышения финансовой устойчивости Государственного фонда занятости населения Российской Федерации будут расширены источники его формирования, введен новый механизм перераспределения средств Фонда. Имеется в виду, что субсидии предприятий из Фонда будут предоставляться, как правило, на реализацию программ обеспечения занятости инвалидов, переквалификации занятых перед высвобождением, обучения молодежи без отрыва от производства, а также поддержки лиц, не имеющих работу свыше шести месяцев. Сложившаяся профессионально-квалификационная структура рынка рабочей силы маловосприимчива к изменяющимся отношениям в сфере производства, что в значительной степени сдерживает возможности реализации программ структурной перестройки экономики, повышения качества и конкурентоспособности российской продукции. Реформы в сфере развития кадрового потенциала будут включать следующие мероприятия: введение государственных профессиональных стандартов, соответствующих международным требованиям, создание системы сертификации и аттестации персонала; формирование и обеспечение системы государственного заказа на подготовку и переподготовку кадров для приоритетных и инновационных сфер деятельности; обеспечение качества образовательных услуг через совершенствование механизма лицензирования и аккредитации образовательных организаций, сертификации и аттестации преподавателей, издание учебных и методических пособий, современных педагогических технологий, создание сети методических и информационных центров.
7.3 Политика в области миграции населения
Основной целью политики Российской Федерации в области миграции на предстоящий период является регулирование миграционных потоков, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции с учетом их влияния на социально-экономическую ситуацию, в том числе на ситуацию на рынке труда.
Необходимо наиболее полное использование демографического, трудового потенциала мигрантов, учитывая, что миграционный приток населения в обозримом будущем будет поддерживать численность населения как России в целом, так и отдельных ее частей. Основные направления миграционной политики в России реализуются в рамках мероприятий Федеральной миграционной программы, имеющей долгосрочный характер. Значительная часть мигрантов из государств ближнего зарубежья являются вынужденными переселенцами и беженцами. С целью оказания им помощи в обустройстве, а также реализации механизма перераспределения миграционных потоков в соответствии с приоритетами социально-экономического развития регионов и интересами государственной безопасности производятся разработка и внедрение механизма оказания дифференцированной помощи переселенцам и принимающим территориям. Будет продолжена работа над концепцией регулирования потоков внутренней социально-экономической миграции и созданием соответствующей нормативно-правовой базы. Регулирование миграционных процессов необходимо осуществлять с учетом перспектив социально-экономического развития российских территорий, приоритетов региональной политики. Одним из основных принципов государственной миграционной политики является введение квотирования и ужесточение контроля за иммиграцией иностранных граждан в Россию, предупреждение незаконной иммиграции. В целях защиты национального рынка труда необходимо разработать механизм квотирования привлечения иностранной рабочей силы в Россию.
7.4 Реформирование пенсионного обеспечения
Многоукладность экономики и развитие рыночных отношений требуют создания принципиально новой модели пенсионного обеспечения, адаптированной к изменяющимся социально-экономическим условиям и обеспечивающей укрепление конституционных гарантий пенсионных прав граждан. Целью реформирования пенсионного обеспечения будет достижение финансовой устойчивости государственной пенсионной системы и создание условий для развития дополнительного пенсионного обеспечения из негосударственных пенсионных фондов, что даст возможность перехода к более высоким стандартам материального обеспечения в старости. При условии увеличения доли расходов на выплату пенсий во внутреннем валовом продукте до 6% в 2000 году средний размер пенсий составит 500 тыс. рублей в месяц и увеличится по сравнению с 1995 годом более чем в 2,5 раза, в реальном выражении увеличение составит 23%. Покупательная способность средней пенсии в 2000 году возрастет в 1,3 раза против 1995 года. Основной задачей первого этапа реформирования пенсионного обеспечения является стабилизация финансовых основ пенсионной системы, привлечение дополнительных финансовых ресурсов для повышения уровня пенсионного обеспечения. В этих целях потребуется осуществить комплекс мер по укреплению доходной и расходной частей пенсионного бюджета. Улучшению платежной дисциплины по расчетам с Пенсионным фондом Российской Федерации будет способствовать повышение заинтересованности организаций в погашении задолженности перед Пенсионным фондом Российской Федерации, включая ее реструктуризацию, а также законодательное закрепление мер ответственности за нарушение дисциплины расчетов с Пенсионным фондом Российской Федерации по страховым взносам. Организация персонифицированного учета страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования" позволит установить более жесткую связь между поступающими в Пенсионный фонд
Российской Федерации взносами и размерами пенсионных выплат, устанавливаемых в зависимости от величины зачисленных на счет конкретного работника страховых сумм. Предполагается, что ежегодно, начиная с 1997 года, персонифицированным учетом может быть охвачено до 20 млн. работающих граждан. Финансирование организации этой работы предполагается осуществить в основном за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации.
Укрупненный график внедрения персонифицированного учета страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации в 1997-2000 гг.
+------------------------------------------------------+ ¦На конец года ¦ Количество регионов, в которых будет ¦ ¦ ¦ организован персонифицированный учет ¦ ¦ ¦ страховых взносов в Пенсионный фонд ¦ +--------------+---------------------------------------¦ ¦1997 г. ¦40 регионов (20 млн. работающих) ¦ +--------------+---------------------------------------¦ ¦1998 г. ¦60 регионов (около 40 млн. работающих)¦ +--------------+---------------------------------------¦ ¦1999 г. ¦89 регионов (около 60 млн. работающих) ¦ +--------------+---------------------------------------¦ ¦2000 г. ¦Все работающие на территории Российской¦ ¦ ¦Федерации ¦ +------------------------------------------------------+
Согласованному управлению доходами и расходами пенсионной системы будет способствовать создание Федеральной службы государственного пенсионного страхования, объединяющей все функции по пенсионному обеспечению - от сбора и аккумуляции средств до их расходования (назначения и выплаты пенсий). В целях укрепления взаимоотношений Пенсионного фонда Российской Федерации с федеральным бюджетом усилия будут сосредоточены на обеспечении, исходя из средств, предусматриваемых на эти цели в федеральном бюджете, своевременных и полных расчетов с Пенсионным фондом Российской Федерации по текущим платежам, а также установлении и соблюдении порядка оформления и погашения задолженности. Реформирование пенсионных выплат предполагается осуществить на основе реализации федерального закона о порядке исчисления и увеличения государственных пенсий, предусматривающего применение индивидуального коэффициента, позволяющего использовать механизм осовременивания пенсий. Оживление экономики и снижение налоговой нагрузки на предприятия должны создать необходимые предпосылки для укрепления финансовой базы государственного пенсионного обеспечения и реализации механизма осовременивания пенсий, основанного на индивидуальном коэффициенте. В целях развития негосударственного пенсионного обеспечения будут законодательно закреплены нормы, регулирующие вопросы налогообложения направляемых на эти цели средств, прав собственности на пенсионные активы, их страхования и перестрахования, сохранности пенсионных накоплений и другие вопросы, связанные с обеспечением надежности и эффективности работы различных институтов системы негосударственного пенсионного обеспечения. На втором этапе реформирования пенсионной системы основной задачей является создание условий для развития страховых принципов в пенсионном законодательстве, последовательная переориентация пенсионного обеспечения на повышение заинтересованности и личной ответственности работников за уровень материального обеспечения при выходе на пенсию. Акцент в пенсионной реформе на этом этапе будет сделан на рационализацию пенсионных выплат и снижение на этой основе финансовой нагрузки на Пенсионный фонд Российской Федерации. В этих целях предстоит: упорядочить пенсионные льготы, предоставляемые по условиям труда, путем перевода их в профессиональные пенсионные системы с
применением дифференцированных тарифов страховых взносов; создать условия для поэтапной реализации принципа усиления ответственности работников за формирование средств, предназначенных на цели пенсионного обеспечения, повысить их заинтересованность в сборе и аккумулировании этих средств, создать механизмы общественного контроля за их правильным использованием; обеспечить более полную зависимость размера пенсий от трудового вклада, осуществлять регулирование максимального размера пенсий путем установления предельного заработка, с которого взымаются страховые взносы; подготовить программу поэтапного перехода к более позднему выходу на пенсию. Оптимизация расходов обязательной пенсионной системы наряду с улучшением собираемости взносов в перспективе позволит не только обеспечить более высокий уровень пенсионных гарантий, но и создаст предпосылки для постепенного снижения размера страхового тарифа и соответствующего уменьшения нагрузки на предприятия и организации - плательщики страховых взносов. Реформирование пенсионных льгот по условиям труда предполагает постепенную передачу ответственности за финансирование таких льгот работодателям на основе создания профессиональных пенсионных систем. При этом государство гарантирует сохранение приобретенных пенсионных прав и предоставление льгот по возрасту выхода на пенсию для работников, занятых на работах, где наличие вредных либо опасных условий труда не зависит от современного технического уровня производства. Дальнейшее развитие пенсионного обеспечения будет связано также с формированием институциональных, правовых и организационных предпосылок для создания смешанных солидарных и накопительных систем, в том числе в сфере обязательного пенсионного страхования, с развитием негосударственных пенсионных фондов, созданием профессиональных, территориальных и отраслевых пенсионных систем, отработкой механизмов регулирования сферы негосударственного пенсионного обеспечения.
7.5 Реформирование социального страхования
Целью реформирования социального страхования является создание финансово-устойчивой системы, обеспечивающей гражданам государственные гарантии по защите от социальных и профессиональных рисков, связанных с утратой заработка или расходами на восстановление здоровья, а также более эффективное использование страховых средств. У действующей системы социального страхования есть серьезные недостатки. Подходы к определению размеров страховых взносов, уровня, условий назначения и выплаты пособий по социальному страхованию в большей степени соответствуют принципам социального обеспечения нежели страхования. Отсутствие дифференциации страховых взносов не позволяет учесть различную степень риска наступления страхового события и задействовать механизм экономической заинтересованности работодателя в снижении страховых рисков и связанных с ними выплат. В нарушение страховых принципов внебюджетные социальные фонды зачастую выполняют несвойственные страхованию функции, выплачивая различного рода пособия, компенсации и оплачивая другие нестраховые расходы. Реформирование системы социального страхования предусматривается осуществлять поэтапно, с учетом роста оплаты труда и улучшения общеэкономической ситуации. В 1997 году будет принят Федеральный закон "Об основах государственного социального страхования в Российской Федерации". Основное внимание в рамках реформирования социального страхования будет уделено: установлению экономически обоснованных размеров социальных пособий в соответствии с уровнем заработка, стажем трудовой деятельности и размерами перечисленных страховых взносов;
упорядочению требований к предоставлению социальных пособий, имея в виду, что при наступлении страхового случая пособие выплачивается только при утрате заработка; освобождению внебюджетных социальных фондов от несвойственных им функций по выплате различных видов пособий и платежей нестрахового характера; использованию актуальных расчетов при определении тарифов страховых взносов. На втором этапе предусматривается ввести трехканальную схему поступления платежей и взносов на государственное социальное страхование, в соответствии с которой возрастет роль работника в формировании фондов социального страхования при сохранении ведущей роли работодателя. Существенным фактором совершенствования системы страховых взносов должна также стать дифференциация тарифов страховых взносов в зависимости от величины расходов по каждому виду страхования, обусловленных состоянием общей и профессиональной заболеваемости, производственного травматизма и другими социальными и профессиональными рисками. Предусматривается дальнейшее развитие негосударственных видов обязательного и добровольного страхования, включая обязательное страхование профессиональной ответственности в случаях повышенной опасности жизни, здоровью и доходам граждан. Реформирование государственного социального страхования и развитие дополнительных негосударственных форм социального страхования позволят установить более оптимальную структуру тарифов по видам социального страхования и снизить общий уровень нагрузки на предприятия. Это будет способствовать росту конкурентоспособности экономики, формированию благоприятных условий для увеличения экономической активности и общего экономического роста. По мере становления представительных органов наемных работников и работодателей будет осуществляться либерализация системы социального страхования на основе расширения полномочий в этой сфере самоуправляемых негосударственных профессиональных объединений работников и работодателей как в отраслевом, так и в региональном разрезе при сохранении за государством законодательных и контрольных функций.
7.6 Реформирование системы социальных гарантий, льгот и выплат
При проведении мероприятий по реформированию системы социальных выплат, льгот и компенсаций основной акцент будет сделан на повышение эффективности использования средств, выделяемых на социальные нужды, более широкое привлечение внебюджетных финансовых источников. Действующая система социальных гарантий, льгот и выплат практически не учитывает происшедших институциональных изменений, взаимоотношений центра и регионов, в том числе в области финансов. Она также не учитывает возрастающую роль граждан в обеспечении личного благосостояния. В условиях резкого падения объемов производства государство берет на себя социальные обязательства, которые не в состоянии выполнить. Действующая система социальных гарантий, льгот и выплат не учитывает уровень доходов семьи. В связи с этим различные виды социальных пособий, компенсаций и других выплат, включающие косвенные (бесплатные или льготные услуги), получает почти половина населения России. Это привело к тому, что при значительных расходах на выплату социальных трансфертов, реальные средние размеры большинства пособий и социальных выплат остаются очень низкими. Для обеспеченного населения эти пособия не имеют экономического смысла, а для нуждающихся семей - не гарантируют необходимой социальной защиты. В настоящее время число социальных гарантий в год в Российской Федерации составляет более 1000, которыми обеспечиваются около 200 категорий получателей, а численность лиц,
претендующих на получение различных социальных гарантий, льгот и выплат, достигает около 100 млн. человек (ветераны, дети, инвалиды, учащаяся молодежь, безработные и вынужденные переселенцы и другие категории граждан). В основу реформирования системы социальных выплат, льгот и компенсаций будут положены следующие принципы: разработка единых принципов и критериев их предоставления по видам выплат; уменьшение числа пособий, выплат и льгот; законодательное закрепление права на получение только одного, наиболее выгодного для получателя, вида социальной помощи; максимально возможный переход на заявительный характер предоставления социальных выплат и пособий с одновременной проверкой нуждаемости (в том числе ежемесячное пособие на детей); разработка механизмов, обеспечивающих передачу дотаций от производителя услуг потребителю; перевод некоторых видов льгот, предоставляемых населению в натуральной форме (например, бесплатный проезд на городском общественном транспорте, льготы по предоставлению услуг жилищно-коммунального хозяйства и др.), в денежную форму в виде компенсационных выплат. Вместе с тем действующие льготы и компенсации для них должны быть сохранены для ряда групп населения, имеющих особый социальный статус (инвалиды и участники Великой Отечественной войны, жертвы политических репрессий и др.). Предстоит определить порядок взаимодействия по предоставлению социальных гарантий, льгот и выплат отдельным категориям граждан между федеральными, региональными и местными органами власти, федеральными министерствами и ведомствами, общественными и коммерческими организациями. На втором этапе, когда начнется экономический рост и появятся материальные и финансовые возможности для увеличения расходов на социальные нужды, будут созданы объективные предпосылки повышения минимальных государственных гарантий и выплат отдельным категориям граждан.
7.7 Реформирование образования
В сфере образования основной задачей на среднесрочный период является создание условий для реализации конституционных прав человека на образование, обеспечение его высокого качества в соответствии с потребностями личности, общества и государства. Для достижения этих целей намечается осуществить: ориентацию структурно-содержательных изменений в системе образования на обеспечение экономического и социального прогресса общества, приведение структуры предложения образовательных услуг в соответствие со структурой спроса на них; поэтапное расширение системы платных образовательных услуг, а также сети негосударственных образовательных учреждений; разработку и реализацию в системе образования новых экономических механизмов, адекватных современным социально-экономическим условиям, последовательный переход на нормативное финансирование полного общего и начального профессионального образования, адресную поддержку студентов в системе высшего и среднего профессионального образования в зависимости от уровня доходов их семей, сближение и повышение уровней государственной поддержки учащихся в различных регионах Российской Федерации. В 1997 году намечается осуществить следующие подготовительные мероприятия по реформированию отрасли: формирование соответствующей поставленным задачам нормативно-правовой базы, включая внесение изменений и дополнений в Федеральные законы "Об образовании", "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", разработку государственных образовательных стандартов, создание условий для расширения финансово-экономической самостоятельности и академической свободы учебных заведений; продолжение процесса перестройки организационной структуры
сферы образования, усиление интеграции различных уровней профессионального образования, высшего профессионального образования и науки; формирование финансового механизма, включающего расширение участия в финансировании системы образования средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, всемерное привлечение к финансированию образовательных учреждений негосударственных средств, внебюджетных источников финансирования, средств юридических и физических лиц и иностранных инвесторов, введение минимальных нормативов материально-технического обеспечения и финансирования учреждений и организаций системы образования. На втором этапе (1998-2000 годы) реформирования отрасли предполагается осуществить совершенствование механизма государственного управления и регулирования сферой образования, включая управление государственной собственностью, устранение ведомственной разобщенности образовательных учреждений (в том числе на основе многоучредительства), приведение структуры образовательных учреждений в соответствие с потребностями граждан в образовании и общества в рабочих кадрах и специалистах, передачу основной части вопросов управления и финансирования учреждений начального профессионального образования на финансирование за счет средств региональных и местных бюджетов. Предполагается также передать с федерального бюджета на уровень бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов финансирование издания школьных учебников и бесплатного обеспечения ими детей. В развитии материально-технической базы высших и средних учебных заведений предполагается увеличить долю собственных и внебюджетных источников, кредитов банков, иностранных и частных инвестиций. Намечается продолжить развитие образовательных учреждений различных организационно-правовых форм, типов и видов, в том числе негосударственных, расширение платности получения образования с учетом принципа адресности и дифференцируемого подхода, имея в виду конкретное социально-экономическое положение и потребности получателя услуг.
7.8 Реформирование здравоохранения
Основной задачей реформирования здравоохранения является улучшение качества медицинской помощи населению на основе проведения реформ на различных уровнях системы и создания условий финансовой устойчивости и дальнейшего развития медицинского страхования, возможности выбора гражданами медицинского учреждения и лечащего врача. Развитие и преобразование здравоохранения будут осуществляться в условиях формирования здравоохранения всех форм собственности с сохранением основных позиций за государственным и муниципальным здравоохранением. Многоукладность здравоохранения будет сформирована посредством создания оптимального соотношения между государственными и негосударственными, коммерческими и некоммерческими медицинскими организациями. Реформа источников финансирования должна проходить параллельно с реформой системы управления учреждениями здравоохранения. При сохранении главенствующей роли государственного и муниципального сектора здравоохранения будут развиваться некоммерческие медицинские организации, которые смогут конкурировать с государственными и муниципальными учреждениями в разработке и реализации целевых программ, а также программы обязательного медицинского страхования по обеспечению населения медицинской помощью, гарантированной Конституцией Российской Федерации. Основой структурной реформы здравоохранения является обеспечение приоритетности осуществляемых в учреждениях государственной и муниципальной систем здравоохранения профилактических и реабилитационных мероприятий по снижению
заболеваемости и смертности населения, охране здоровья матери и ребенка, распространению здорового образа жизни. Произойдет внедрение социальных и экономических стимулов как для производителей, так и для потребителей медицинских услуг для усиления заинтересованности и ответственности в охране здоровья граждан. Будет осуществлено поэтапное проведение преобразований в сфере первичной медико-социальной помощи, направленных на повышение качества и эффективности медицинских услуг, совершенствование преемственности оказания медицинской помощи на всех уровнях, расширение видов амбулаторной помощи, рациональное использование коечного фонда и его сокращение за счет развития сети дневных стационаров, больниц сестринского ухода и хосписов. Перенос акцентов в охране здоровья населения с лечебной на профилактическую помощь, а также со стационарной на первичную медицинскую помощь окажет влияние на структуру самих служб здравоохранения. Кардинальному улучшению охраны здоровья семьи будет способствовать: доступная для всех семей медицинская помощь на основе сочетания бесплатной медицинской помощи и платного медицинского обслуживания; бесплатная медицинская помощь беременным, роженицам и детям до 18 лет; профилактика врожденной инвалидности, развитие медико-генетической помощи населению, совершенствование и внедрение технологий для ранней диагностики плода в перинатальный период, система обязательного скринингового обследования беременных и новорожденных; улучшение медико-социальной помощи детям инвалидам. Для улучшения медицинского обслуживания населения предстоит наряду со структурной перестройкой системы здравоохранения осуществить дальнейшее совершенствование многоканальной системы финансирования здравоохранения (средства бюджетов, фондов обязательного и добровольного медицинского страхования, личные сбережения граждан). При этом объем платных услуг предполагается увеличить с 2,6 % в 1997 году до 2,78% к 2000 году к общим расходам на здравоохранение. Общий объем платных услуг в здравоохранении к 2000 году увеличится по сравнению с 1997 годом на 21%. В ходе реализации настоящей Программы будут разработаны нормативно-правовые акты по вопросам введения детализированного перечня платных и предоставляемых в рамках обязательного медицинского страхования услуг. При этом будет конкретизирован порядок определения расценок на медицинские услуги, установлено государственное регулирование системы цен (тарифов) на медицинскую помощь и обеспечение лекарственными средствами, сформирован четкий механизм взаимных расчетов и ответственности между страховщиками и учреждениями здравоохранения, обеспечен надзор за деятельностью системы обязательного медицинского страхования. Развитие обязательного медицинского страхования населения предусматривает проведение мероприятий, направленных на удешевление модели страхования, введение на всей территории Российской Федерации единого страхового полиса. Достижение поставленной цели возможно при условии реализации таких мероприятий, как регламентация общедоступного базового набора медицинских услуг с финансовым их обеспечением. Для успешной реализации среднесрочной программы реформирования здравоохранения необходимо законодательное обеспечение. В 1997 году намечается внесение поправок в Федеральный закон "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации". Для полноценного функционирования и регулирования отношений в сфере здравоохранения необходимо принятие федеральных законов о государственной, муниципальной и частной системах здравоохранения в едином пакете. В проектах этих законов предусматривается:
разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по обеспечению деятельности систем здравоохранения; определение принципов деятельности, исходя из необходимости обеспечения каждого человека доступной, гарантированной государством медицинской и лекарственной помощью; определение основ деятельности систем здравоохранения, включая организационные, экономические и финансовые функции; установление норм правового регулирования деятельности учреждений, предприятий и организаций здравоохранения. Для осуществления эффективного реформирования и последующего развития здравоохранения, установления необходимых объемов выделения средств (как внутри медицинского сектора, так и между медицинским сектором и другими социальными секторами экономики), оценки причин изменений в состоянии здоровья населения будет разрабатываться система счетов здравоохранения.
7.9 Реформирование в сфере культуры
Основной целью в сфере культуры в среднесрочный период является развитие культуры и искусства Российской Федерации, сохранение единого культурного пространства страны, обеспечение возможности доступа всех социальных слоев населения к произведениям отечественной и мировой культуры и искусства. В целях реформирования сферы культуры и искусства в условиях ограниченности финансовых ресурсов предстоит: обеспечить приоритетную государственную поддержку ведущим учреждениям и деятелям культуры и искусства для поддержания высоких образцов национальной духовной жизни. Будут выделены особо ценные объекты и направления, которые станут предметом особой "селективной" государственной поддержки; закрепить минимум услуг учреждений культуры, которые должны предоставляться населению за счет средств местных бюджетов с целью учета этих расходов в рамках трансфертных передач. В связи с этим должен быть определен и утвержден перечень указанных услуг в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации "О минимальных социальных стандартах", принятие которого намечается в 1997 году; создать условия для расширения внебюджетных источников финансирования учреждений культуры на основе расширения оказания платных услуг театрами, музеями, цирками, парками, киноконцертными залами и другими учреждениями, широкого привлечения средств российских и зарубежных инвесторов, банковского капитала, развития меценатства и спонсорства. Объем платных услуг в общих расходах на содержание учреждений культуры повысится с 9,2 % в 1997 году до 11,4 % в 2000 году. Для достижения поставленных целей, поддержки развития всех видов и жанров современной культуры и искусства, в том числе отечественной кинематографии, намечается обеспечить государственное финансирование в размерах, определенных действующим законодательством (не менее 2% средств федерального бюджета и не менее 6 % средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов), последовательное формирование многоканальной системы финансирования, совершенствование структуры и порядка формирования бюджетных расходов на основе минимальных социальных стандартов, концентрацию финансовых ресурсов на приоритетных направлениях развития культуры и искусства. В соответствии с федеральной целевой программой "Развитие и сохранение культуры и искусства Российской Федерации (1997-1999 годы)", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 1996 г. N 715, предполагается осуществить структурную перестройку сети учреждений культуры и передачу отдельных федеральных учреждений, связанных с непосредственным обслуживанием населения, в государственную собственность субъектов
Российской Федерации, содействовать формированию и развитию системы негосударственных учреждений культуры. Особое внимание намечается уделять вопросам восстановления, реставрации памятников истории и культуры, исторических комплексов, заповедных территорий, фондов музеев, архивов и библиотек, укрепления материально-технической базы учреждений культуры и искусства, в первую очередь особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации. Будет оказываться содействие развитию культуры и искусства в регионах страны, в которых уровень культурного обслуживания населения отстает от среднего по России, а также культуры народов и этнических групп, не имеющих своих национальных образований. Для обеспечения проводимых в отрасли реформ будет продолжена работа по совершенствованию нормативно-правовой базы, внесению поправок в законодательство по культуре, подготовке новых законов о народных художественных промыслах и ремеслах, предусматривающих их сохранение, поддержку и развитие, о социальном статусе творческих работников, об охране памятников истории и культуры.
7.10 Реформирование средств массовой информации
В среднесрочном периоде в сфере массовой информации основной задачей является содействие становлению и развитию высокоэффективной информационной среды, обеспечивающей своевременный доступ населения к достоверной информации и расширение рынка информационных услуг. Для достижения поставленной задачи, улучшения информационного обеспечения населения Российской Федерации намечается осуществить меры, направленные на обеспечение децентрализованного выпуска общероссийских газет, продолжение организации централизованного выпуска районных и городских газет, совершенствование государственного и развитие негосударственного телерадиовещания, а также укрепление материально-технической базы средств массовой информации, необходимой для решения общенациональных задач в области образования, экономики, науки и культуры. Одним из основных приоритетов в данный период является государственная поддержка социально-значимых телерадиопрограмм и печатных изданий в форме целевых дотаций, правительственных грантов, создание государственного третьего канала для вещания государственных региональных телерадиокомпаний. Предусматривается осуществить совершенствование финансового механизма, направленного на расширение участия в финансировании средств массовой информации бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, сосредоточение финансовых ресурсов на приоритетных направлениях развития средств массовой информации, введение абонентной платы за программы государственных телерадиокомпаний, увеличение количества программ у абонентов за счет развития негосударственного телерадиовещания.
7.11 Реформирование физической культуры, спорта, санаторно-курортного дела и туризма
Основными задачами реформирования в сфере физической культуры, спорта, санаторно-курортного дела и туризма являются: качественное улучшение физического состояния здоровья российских граждан на основе повышения уровня физкультурно-оздоровительной и профилактической работы; активизации деятельности лечебно-оздоровительных организаций, сохранение и развитие курортов; рациональное использование природных лечебных ресурсов, создание современного высокоэффективного и конкурентоспособного туристского комплекса. Эти задачи будут решаться на основе соответствующих федеральных целевых программ, направленных на расширение и модернизацию физкультурно-оздоровительных объектов массового посещения с предоставлением платных и бесплатных услуг, повышение
эффективности и доступности санаторно-курортного лечения, ускорение формирования отечественного туристского рынка. Работа будет направлена на реализацию быстроокупающихся проектов с максимальным использованием внебюджетных источников финансирования, прежде всего собственных средств предприятий, средств от приватизации, частных инвестиций, государственных и банковских кредитов, доходов от рекламной деятельности, лотерей и игрового бизнеса.
7.12 Государственная молодежная политика
Основной целью государственной молодежной политики на среднесрочный период является дальнейшее формирование и укрепление правовых, экономических и организационных условий для гражданского становления и самореализации молодежи как основного потенциала развития общества в ближайшей перспективе. В качестве приоритетных направлений государственной молодежной политики предусматриваются следующие: формирование законодательно-нормативной базы, разработка и поэтапное внедрение системы долгосрочного кредитования и иных форм финансовой поддержки молодежи и молодых семей в целях получения образования, поддержки деловой активности, строительства жилья и обзаведения домашним хозяйством; создание устойчивой системы профессиональной ориентации, начальной профессиональной подготовки и специализации учащейся молодежи и выпускников, формирование целостной инфраструктуры по обеспечению временной и вторичной занятости молодежи, постоянному трудоустройству, развитию и поддержке молодежного предпринимательства и самозанятости; дальнейшее развитие системы социальных услуг и информационного обеспечения молодежи, основных форм организации досуговой занятости, отдыха, массовых видов спорта и туризма среди молодежи; поддержка и развитие различных форм художественного и технического творчества молодежи, молодежных и детских объединений; формирование условий для духовно-нравственного воспитания, гражданского и патриотического становления молодежи, всестороннего развития личности. Эффективная реализация основных направлений в области государственной молодежной политики должна привести к выравниванию демографической ситуации в стране, улучшению жилищных и социальных условий молодежи и молодых семей, повышению уровня доходов, росту деловой активности, занятости и самозанятости молодежи, полноценному духовно-нравственному и гражданско-патриотическому становлению, к более полному раскрытию инновационного и творческого потенциала молодежи. Как следствие, должны снизиться преступность, наркомания и алкоголизм в молодежной среде, уровень безработицы. Основные направления государственной молодежной политики реализуются в рамках президентской программы "Молодежь России", других федеральных программ; на региональном уровне - в рамках региональных целевых и комплексных социальных программ. В целом в предстоящий период предполагается завершить формирование законодательно-нормативной базы государственной молодежной политики как на федеральном, так и на региональном уровнях.
8. Жилищная политика. Реформа жилищно-коммунального хозяйства
Приоритетная роль активной жилищной политики в экономике страны обусловлена весомой долей (более 25 процентов) вкладываемых в жилищную сферу средств в общем объеме инвестиций. Но значительная часть (в среднем около 28 процентов) общих расходов бюджетов территорий направляется на дотирование эксплуатации и ремонта объектов жилищно-коммунального хозяйства, что является одной из причин сегодняшнего бюджетного кризиса. Несмотря на резкое сокращение бюджетных ассигнований, в целом за годы реализации жилищной реформы удалось стабилизировать ввод жилья. При этом в ряде регионов ввод жилья увеличился в основном за счет развития индивидуального жилищного строительства и привлечения внебюджетных источников финансирования. Объем индивидуальных жилых домов в настоящее время составляет около одной трети общего объема ввода жилья в сравнении с 13 процентами в 1992 году. Продолжается бесплатная приватизация жилья, что создает условия для нормального функционирования рынка жилья. В настоящее время в собственность граждан передано свыше 12 млн. квартир общей площадью более 600 млн. кв. метров, или около 37 процентов всего государственного и муниципального жилищного фонда России, подлежащего приватизации. Численность семей, стоящих в очереди на улучшение жилищных условий, за три года реформы уменьшилась на 2,5 млн. человек, или на 25 процентов, средняя обеспеченность жильем увеличилась на 1,3 кв. метра общей площади и составила 18 кв. метров на человека. Проводится реформа жилищно-коммунального хозяйства, системы оплаты жилищно-коммунальных услуг, вводятся договорные отношения между субъектами собственности, хозяйствования и потребления в жилищно-коммунальной сфере, организовано создание служб заказчика в муниципальных образованиях, внедряется схема заключения договоров на обслуживание жилья на конкурсной основе с привлечением организаций всех форм собственности. Осуществляется процесс передачи ведомственного жилья и объектов коммунального назначения в муниципальную собственность. В 1995 году был передан жилищный фонд общей площадью 149,4 млн. кв. метров в сравнении с 14,6 млн. кв. метров в 1991 году. В ряде регионов началось создание товариществ собственников жилья на базе кондоминиумов, сформировавшихся в процессе приватизации и развития рынка жилья. В 1994-1995 годах осуществлялось заметное повышение ставок оплаты жилищно-коммунальных услуг, при котором доля населения в покрытии эксплуатационных издержек возросла с 2-3 процентов до 20-40 процентов, что позволило преодолеть отставание изменения ставок оплаты жилищно-коммунальных услуг от темпов инфляции. Однако острота жилищной проблемы не снижается: в ряде регионов продолжается сокращение объемов жилищного строительства, что прежде всего объясняется снижением инвестиционной активности в результате высокой стоимости кредитных ресурсов и низкой платежеспособности населения, не подкрепленной кредитной системой. Темпы преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве и системе его финансирования также явно недостаточны. В условиях реформы оплаты жилья и коммунальных услуг объем недофинансирования отрасли снизился по сравнению с 1993 годом, но тем не менее составил около 50 трлн. рублей, что означает продолжение ветшания жилищного фонда и снижение надежности инженерных систем. Поскольку темпы роста затрат по предоставлению жилищно-коммунальных услуг росли опережающими инфляцию темпами, доля бюджетных дотаций на содержание жилищного фонда и на разницу в ценах на тепловую энергию в городских бюджетах не уменьшилась.
Ситуация усугублялась тем, что в 1995 году сложилась неблагоприятная динамика доходов населения (доходы в реальном выражении снизились за этот год на 13 процентов), что способствовало изменению темпов и этапов реформы оплаты жилья и коммунальных услуг. В 1994-1995 годах наблюдалась также сильная дифференциация в темпах реформы оплаты жилья между субъектами Российской Федерации и отдельными муниципальными образованиями (в 2-3 раза). При этом регионы, проводящие политику медленных изменений оплаты жилья, как правило, получают большую помощь из федерального бюджета. Используемые для обоснования трансфертов утвержденные субъектами Российской Федерации региональные расчетные тарифы на отдельные услуги, представляемые как "экономически обоснованные", нередко различаются в 4-6 раз. Появилась необходимость поиска новых подходов в проведении жилищной реформы с целью ее ускорения и повышения социальной направленности. Целью жилищной политики в 1997-2000 годах является: обеспечение доступности улучшения жилищных условий для более широких групп населения; сохранение предоставления жилья малоимущим гражданам, военнослужащим и некоторым другим группам населения бесплатно или за доступную плату; внедрение адресной поддержки граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, с учетом уровня их дохода и времени ожидания в очереди; совершенствование эффективности жилищно-коммунального хозяйства на базе коренного реформирования систем управления, обслуживания и финансирования в этой сфере, реализация нового этапа Государственной целевой программы "Жилище" и федеральной целевой программы "Свой дом". Эта политика будет реализована по следующим основным направлениям: завершение создания правовой базы жилищной реформы, в частности принятие Жилищного и Градостроительного кодексов, законов, обеспечивающих кредитование строительства и приобретения жилья, и других правовых актов, необходимых для ускорения жилищной реформы; активизация усилий субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на увеличение ввода жилья и более рациональное использование существующего жилищного фонда; расширение источников и обеспечение устойчивости финансирования жилищного строительства с увеличением доли внебюджетных инвестиций и кредитных ресурсов; проведение прогрессивной технической политики в области капитального строительства и реконструкции жилья, современных архитектурных и градостроительных решений; совершенствование структуры жилищного фонда по формам собственности с приоритетом частного жилья; развитие рынка жилья; использование бесплатно полученных гражданами в процессе приватизации квартир в качестве первичного капитала для улучшения жилищных условий (развитие вторичного рынка жилья); продолжение реформы жилищно-коммунального хозяйства с последовательным совершенствованием системы оплаты жилья, сокращением бюджетных дотаций; снижение издержек и тарифов при поддержании стандартов качества услуг через энергосбережение, а также развитие конкуренции при предоставлении услуг, связанных с управлением и содержанием жилищного фонда; смягчение процесса перехода к бездотационному функционированию жилищно-коммунального хозяйства для населения, совершенствование адресной защиты малообеспеченных граждан; обеспечение стандартов качества условий проживания. Особое значение на новом этапе реализации жилищной реформы будет иметь утвержденная Правительством Российской Федерации федеральная целевая программа "Свой дом", затрагивающая интересы значительной части населения России. В соответствии с этой программой стоимость 1 кв. метра общей площади в доме не будет
превышать среднего 2-месячного денежного дохода на душу населения в субъектах Российской Федерации вследствие использования более эффективных строительных технологий, создания кредитной системы финансирования строительства и приобретения жилья и государственной поддержки населения в форме безвозмездных субсидий. Гражданам будет оказываться государственная поддержка в получении кредитов. На эти цели намечается направить 5 процентов средств, которые должны предусматриваться в Государственной инвестиционной программе начиная с 1997 года, и часть кредитов, получаемых Российской Федерацией по линии межправительственных соглашений, средств международных финансовых организаций. Особым вопросом жилищной реформы является политика приватизации жилья и передачи ведомственного жилищного фонда в муниципальную собственность. Бесплатная приватизация жилья в государственном муниципальном жилищном фонде остается основным способом обеспечения начального капитала граждан, который мог бы быть использован при улучшении жилищных условий рыночными способами. Политика поощрения приватизации будет продолжена, с тем чтобы к 2000 году довести долю жилья, находящегося в частной собственности, до 60-65 процентов всего жилищного фонда. Наряду с этим целесообразно способствовать сохранению 35-40 процентов квартир в государственной или муниципальной собственности в качестве жилищного фонда социального использования, предоставляемого по договору найма (социального найма). В связи с этим необходимо внести изменения и дополнения в Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", дающий право органам законодательной власти субъектов Российской Федерации устанавливать сроки окончания бесплатной приватизации жилищного фонда, если в государственной и муниципальной собственности находится менее половины жилищного фонда. Приемка ведомственного фонда, согласно расчетам, увеличивает расходы местных бюджетов не более чем на 6-10 процентов. Опыт показал, что города способны резко ускорить процесс приемки ведомственного фонда. В городах, где жилищный фонд стали принимать раньше, ситуация много лучше той, которая сложилась в местах, где этот процесс был неоправданно оттянут. Следует ориентироваться на завершение передачи в 1997-1998 годах ведомственного жилищного фонда в муниципальную собственность. При этом правила выделения федеральных трансфертов должны быть ужесточены по следующим направлениям: 1) документальное подтверждение факта передачи не только права собственности, но и реальной финансовой и административной ответственности за жилищный фонд от предприятий муниципалитетам; 2) обеспечение необходимости выделения федеральных трансфертов в зависимости от установленного в настоящей Программе минимального уровня покрытия затрат на жилье и коммунальные услуги за счет населения; 3) тщательная проверка всех заявок, в которых объем требуемых средств на завершение приемки ведомственного фонда превышает 5 процентов суммы расходов местного бюджета, с точки зрения возможности дальнейшего повышения уровня покрытия затрат за счет населения и т. п. В области финансирования жилищного строительства и приобретения готового жилья предусматриваются: всемерное развитие жилищного кредитования, в первую очередь предоставление банками гражданам долгосрочных ипотечных кредитов на приобретение квартир и индивидуальных домов; содействие развитию среднесрочного кредитования жилищного строительства на основе совершенствования законодательной базы, обеспечивающей использование земельных участков и незавершенных
объемов строительства в качестве залога недвижимого имущества; использование кредитов и грантов иностранных государств и международных финансовых организаций; развитие банковской системы жилищных сбережений с использованием именных жилищных накопительных счетов, защищающих вклады от инфляции и обеспечивающих целевое использование средств; государственная поддержка граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, в виде безвозмездных субсидий как основной формы использования бюджетных средств, предназначенных для инвестирования в жилищную сферу; расширение комплекса мер, направленных на государственную поддержку жилищного строительства в субъектах Российской Федерации, активизация работы региональных и местных фондов развития жилищного строительства, выпуск жилищных сертификатов, осуществление мер по сокращению незавершенного жилищного строительства; обеспечение на основе соответствующих федеральных программ в объемах, предусмотренных федеральным бюджетом, жильем военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, северян, вынужденных переселенцев, граждан, пострадавших от аварий и стихийных бедствий, и некоторых других групп населения, особенно остро нуждающихся в жилье; установление практики финансирования строительства и бесплатного предоставления муниципального жилья только малоимущим гражданам за счет местных бюджетов. Основной акцент в реформе системы жилищного финансирования будет сделан на обеспечении доступности приобретения гражданами жилья на рынке через развитие системы долгосрочного ипотечного жилищного кредитования. С этой целью: 1) гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий за счет бюджетных средств, будут предоставляться безвозмездные субсидии на строительство или приобретение жилья, компенсации и другие формы безвозмездной помощи с целью частичного или полного погашения первого взноса при получении долгосрочного кредита, предоставляемого на коммерческих условиях; 2) будут обеспечены условия для широкого привлечения в сферу долгосрочного жилищного кредитования кредитных ресурсов банков, индивидуальных и институциональных инвесторов и доступа к этим средствам максимально возможного числа семей с целью финансирования приобретения жилья в собственность; 3) предполагается использование на возвратной основе бюджетных средств в качестве дополнительных кредитных ресурсов для рефинансирования выданных коммерческими банками правомочных долгосрочных жилищных кредитов установленным категориям граждан. Особое внимание будет уделено развитию инфраструктуры районов жилой застройки (жилищной инфраструктуры) на основе рыночных методов. Будет стимулироваться приток внебюджетных инвестиций в инфраструктуру, связанную с жилищным сектором, с тем чтобы избавить муниципалитеты от необходимости финансирования большей части капитальных вложений в жилищную инфраструктуру из текущего бюджета. По мере снижения рыночной процентной ставки по кредитам банков, снижения ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, доходности по государственным краткосрочным облигациям и другим высокодоходным инструментам федерального уровня муниципалитеты будут более интенсивно использовать среднесрочные и долгосрочные заемные средства в целях финансирования развития жилищной инфраструктуры. В этом случае возврат кредитов банков и выплаты по облигационным займам, взятым на развитие жилищной инфраструктуры, могут быть обеспечены за счет доходов предприятий коммунального хозяйства, которые они получают от потребителей услуг в результате эксплуатации объектов инфраструктуры. Источником исполнения
заемных обязательств служит увеличение тарифов на соответствующие коммунальные услуги. При этом расчет величины индекса увеличения тарифа с целью погашения долга, взятого на развитие определенного типа жилищной инфраструктуры, целесообразно производить исходя из общей выручки соответствующего предприятия коммунального хозяйства, полученной со всей обслуживаемой данным предприятием территории, а не только той ее части, где реализуется проект развития. В среднесрочной перспективе использование рыночных методов финансирования развития жилищной инфраструктуры предполагает: переход муниципальных предприятий и муниципалитетов на международные стандарты бухгалтерского учета и раскрытия информации, что значительно расширит для них рынок инвесторов (кредиторов) и улучшит условия заимствования; рационализацию платежей (ставок, тарифов) за коммунальные услуги, постепенное увеличение доли населения в покрытии издержек на коммунальные услуги, ликвидацию практики перекрестного субсидирования, введение инвестиционной составляющей в структуру тарифа.
Реформа жилищно-коммунального хозяйства
Основными направлениями реформы жилищно-коммунального хозяйства являются: совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг, повышение уровня оплаты жилья за счет населения, дифференциация ставок оплаты жилья в зависимости от его качества и местоположения; совершенствование системы социальной защиты при оплате жилья и коммунальных услуг: упорядочение существующей системы льгот, усиление адресной направленности средств, выделяемых на социальную защиту населения; совершенствование системы управления, обслуживания и контроля: формирование специализированных организаций по управлению жилищным фондом, переход на договорные отношения, демонополизация жилищно-коммунального хозяйства, развитие конкурентной среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг, выбор организаций, осуществляющих обслуживание жилья, передача жилищного фонда в управление непосредственным собственникам жилья - создание товариществ собственников жилья; изменение системы распределения между регионами средств федерального бюджета на основе использования системы государственных минимальных социальных стандартов. Ключевым звеном преобразований в сфере жилищно-коммунального хозяйства в 1997-2000 годах будет реформа системы оплаты жилья. При сохранении за субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления права устанавливать основные параметры перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг будет создана система, при которой объем помощи из федерального бюджета (в первую очередь в виде трансфертов) рассчитывается исходя из единых нормативов федеральных стандартов.
Федеральный стандарт социальной нормы площади жилья
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе в соответствии с законодательством устанавливать региональное значение норматива социальной площади жилья, равно как и делегировать такое право органам местного самоуправления. Однако при перераспределении бюджетных средств между субъектами Российской Федерации Правительство Российской Федерации будет руководствоваться федеральным стандартом. Федеральный стандарт социальной нормы площади жилья определяется исходя из следующих норм обеспеченности населения жилищем: 18 кв. м общей площади на одного члена семьи, состоящей из трех и более человек, 42 кв. м общей площади на семью из двух человек, 33 кв. м на одиноко проживающих граждан. Федеральный стандарт стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м общей площади жилья.
Рассчитывается исходя из стандартного набора жилищно-коммунальных услуг (содержание и ремонт жилья, включая капитальный ремонт, теплоснабжение, водоснабжение, канализацию, газоснабжение, электроснабжение), из средних сложившихся норм потребления, а также среднего сложившегося "экономически обоснованного" тарифа по каждой из услуг в разрезе крупных экономических зон и может быть дифференцирован по социально-экономическим зонам России. Данный стандарт ежегодно пересматривается, при этом следует установить, что увеличение величины федерального стандарта не может превышать уровень общей инфляции (за исключением случаев отмены перекрестного субсидирования, а также резкого изменения цен на энергоносители). Сопоставление темпа роста стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м общей площади жилья и темпа роста потребительских цен будет служить индикатором эффективности реформ в жилищно-коммунальном хозяйстве. Анализ сложившейся структуры затрат в различных регионах России позволяет установить следующие значения показателя на конец 1996 года: В среднем по России - 7500 рублей. Европейский Центр, Центральное Черноземье, Северный Кавказ, Поволжье - 6500 рублей. Европейский Север, Урал, Юг Сибири - 8500 рублей. Крайний Север, Дальний Восток - 10000 рублей. Федеральный стандарт уровня платежей граждан в процентах к затратам на содержание и ремонт жилья и коммунальные услуги. При распределении федеральных средств Правительство Российской Федерации будет исходить из следующих уровней платежей населения в отношении к затратам по предоставлению жилищно-коммунальных услуг: +----------------------------------------------------------------+ ¦ ¦ Доля платежей населения в покрытии издержек ¦ ¦ +---------------------------------------------------¦ ¦ ¦ ¦ в том числе ¦ ¦ Год ¦ по всем +---------------------------------¦ ¦ ¦ жилищно-комму- ¦ по текущему ¦ по ¦ ¦ ¦ нальным ¦ содержанию ¦ капитальному ¦ ¦ ¦ услугам ¦ и ремонту жилья ¦ ремонту жилья ¦ +------------+-----------------+-----------------+---------------¦ ¦ 1997 ¦ 35 ¦ 50 ¦ 15 ¦ +------------+-----------------+-----------------+---------------¦ ¦ 1998 ¦ 50 ¦ 100 ¦ 30 ¦ +------------+-----------------+-----------------+---------------¦ ¦ 1999 ¦ 60 ¦ 100 ¦ 50 ¦ +------------+-----------------+-----------------+---------------¦ ¦ 2000 ¦ 70 ¦ 100 ¦ 80 ¦ +------------+-----------------+-----------------+---------------¦ ¦ 2001 ¦ 80 ¦ 100 ¦ 100 ¦ +------------+-----------------+-----------------+---------------¦ ¦ 2002 ¦ 90 ¦ 100 ¦ 100 ¦ +------------+-----------------+-----------------+---------------¦ ¦ 2003 ¦ 100 ¦ 100 ¦ 100 ¦ +----------------------------------------------------------------+
Это не отменяет существующего в настоящее время права органов местного самоуправления в течение переходного периода самостоятельно устанавливать уровень платежей граждан, однако установление предельного уровня ниже уровня федерального стандарта не может служить основанием для перераспределения средств. При этом в местных бюджетах рекомендуется сделать статьи по жилищно-коммунальному хозяйству защищенными. Максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе, исходя из социальной нормы площади жилья. Данный норматив позволяет рассчитать объем средств, необходимых для предоставления компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг малообеспеченным гражданам. Конкретная величина устанавливается решениями органов местного самоуправления, но при распределении федеральных средств необходимо учитывать, что потребность в
субсидиях на оплату жилищно-коммунальных услуг для низкодоходных граждан будет рассчитываться исходя из следующих величин максимально допустимой доли собственных расходов в процентах от совокупного семейного дохода: 1997 год - 16% 1998 год - 18% 1999 год - 20% 2000 год - 20%-25% Темпы реформы системы оплаты жилья определяются расчетами социально-экономической эффективности этого процесса. Наибольший социально-экономический эффект достигается при переходе к 60-процентному уровню покрытия затрат за счет платежей населения при установлении максимально допустимой доли платежей населения в пределах социальной нормы на уровне 20 процентов. Это приведет к двукратному увеличению сборов платежей населения и снижению годовой нормативной потребности в дотациях и субсидиях жилищно-коммунальному хозяйству на 62 трлн. рублей (в ценах 1996 года). Дополнительные затраты на жилищные субсидии в этот период повышения ставок оплаты жилья и коммунальных услуг не превысят 8,4 трлн. рублей, или 10 процентов расчетного сбора платежей населения. Прогнозируемое число получателей жилищных субсидий составит 7,3 млн. семей вместо 3 млн. семей на сегодняшний день. Представляется оптимальным достичь этот уровень в 1999 году, поскольку в течение 1997-1998 годов должны быть решены следующие проблемы: упорядочена система предоставления жилищных субсидий, так как изменения, внесенные в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" в 1996 году, чрезвычайно усложняют порядок их предоставления и начисления и приводят к увеличению стоимости программы на 20-100 процентов; упорядочена система льгот отдельным категориям граждан, что является серьезным резервом экономии средств; организационно подготовлен процесс переселения внутри социального жилищного фонда, который неизбежно начнется при резком повышении ставок оплаты жилищно-коммунальных услуг, а также при введении с 1997 года платы за найм жилых помещений, дифференцированной в зависимости от качества и местоположения жилья; развиты существующие службы жилищных субсидий, которые до сих пор в ряде регионов действуют формально, с тем чтобы обеспечить своевременное начисление субсидий вдвое большему количеству семей. Включение капитального ремонта в состав затрат, оплачиваемых населением, привело к снижению достигнутой доли в оплате жилищно-коммунальных услуг до 25%, поэтому достижение 60-процентного уровня будет связано с серьезным ростом ставок оплаты в абсолютном выражении. В 1998-1999 годы прогнозируется рост реальных доходов населения, что сделает рост ставок оплаты жилищно-коммунальных услуг менее болезненным. Переход к 100-процентному финансированию отрасли за счет платежей населения в сегодняшних условиях практически не приведет к существенному увеличению реальных сборов с населения, так как резко возрастут затраты на выплату жилищных субсидий, которые будут "съедать" как минимум половину прироста доходов. Кроме того, возрастет риск неплатежей населения за жилищно-коммунальные услуги при сохранении существующей максимально допустимой доли собственных расходов семей на оплату жилья и коммунальных услуг по социальной норме (которую нецелесообразно резко менять), число семей, имеющих право на субсидию, превысит 2/3 от числа семей, пользующихся стандартным набором жилищно-коммунальных услуг (30 млн. семей). При нынешних возможностях проверки доходов это является неприемлемой величиной. Повышение ставок оплаты жилищно-коммунального хозяйства свыше 60% затрат целесообразно провести после 1999 года, когда, согласно прогнозам, начнется ощутимый рост реальных доходов населения.
Можно также ожидать, что запланированные на 1997-1999 годы меры по демонополизации и реформе системы управления в отрасли позволят увеличить экономическую эффективность, в связи с чем 100-процентный уровень покрытия затрат окажется меньше, чем можно предположить сегодня, по крайней мере, в 1,5 раза.
БАЛАНС ПОКРЫТИЯ ЗАТРАТ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА РОССИИ
Расчеты в ценах 1996 г. из расчета 90 млн. человек, пользующихся основными жилищно-коммунальными услугами
(трлн. рублей) +------------------------------------------------------------------------+ ¦ ¦1996¦1997 ¦1998 ¦1999 ¦2000 ¦2003 ¦Вариант ¦ ¦ ¦год ¦год ¦год ¦год ¦год ¦год ¦скачко- ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦образного ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦перехода ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦к 100 ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦процентному¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦покрытию ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦издержек ¦ +--------------------+----+-----+-----+-----+-------+--------+-----------¦ ¦Ставки оплаты ¦25% ¦35% ¦50% ¦60% ¦70% ¦100% ¦100% ¦ ¦жилищно-коммунальных¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦услуг в отношении к ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦издержкам ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦(с учетом ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦капремонта) ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +--------------------+----+-----+-----+-----+-------+--------+-----------¦ ¦Максимально ¦15% ¦16% ¦18% ¦20% ¦20-22% ¦20-25% ¦16% ¦ ¦допустимая ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦доля расходов в ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦семейном ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦бюджете ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +--------------------+----+-----+-----+-----+-------+--------+-----------¦ ¦Рост реальных ¦1 ¦1,02 ¦1,045¦1,09 ¦1,14 ¦1,32 ¦1 ¦ ¦доходов ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦населения в ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦отношении ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦к 1996 г. (прогноз) ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +--------------------+----+-----+-----+-----+-------+--------+-----------¦ ¦Суммарная ¦153 ¦153 ¦153 ¦150 ¦148 ¦140 ¦153 ¦ ¦потребность ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦жилищно-коммунально-¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦го хозяйства в ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦средствах, ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦трлн. рублей ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +--------------------+----+-----+-----+-----+-------+--------+-----------¦ ¦В том числе на ¦129 ¦129 ¦129 ¦127 ¦125 ¦120 ¦129 ¦ ¦текущее ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦обслуживание и ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦коммунальные ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦услуги ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +--------------------+----+-----+-----+-----+-------+--------+-----------¦ ¦На капитальный ¦24 ¦24 ¦24 ¦23 ¦23 ¦20 ¦24 ¦ ¦ремонт ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +--------------------+----+-----+-----+-----+-------+--------+-----------¦ ¦Потребность в ¦114 ¦99 ¦77 ¦60 ¦46 ¦0 ¦0 ¦ ¦бюджетных ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦дотациях ЖКХ по ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦нормативам ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦(оценка)* ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +--------------------+----+-----+-----+-----+-------+--------+-----------¦ ¦В том числе на ¦90 ¦84 ¦62 ¦48 ¦37 ¦0 ¦0 ¦ ¦текущее ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦обслуживание и ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦коммунальные ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦услуги ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +--------------------+----+-----+-----+-----+-------+--------+-----------¦ ¦На капитальный ¦24 ¦19 ¦15 ¦12 ¦9 ¦0 ¦0 ¦ ¦ремонт ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +--------------------+----+-----+-----+-----+-------+--------+-----------¦ ¦Расчетный сбор по ¦39 ¦54 ¦76 ¦90 ¦103 ¦140 ¦153 ¦ ¦ставкам и тарифам ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +--------------------+----+-----+-----+-----+-------+--------+-----------¦ ¦В том числе сбор ¦33,7¦45 ¦64,1 ¦76 ¦90 ¦117 ¦50,0 ¦ ¦без субсидий ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦и льгот ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +--------------------+----+-----+-----+-----+-------+--------+-----------¦ ¦Льготы (10% от ¦3,9 ¦5,4 ¦5,0 ¦5,0 ¦2 ¦0 ¦15,3 ¦ ¦расчетного ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦сбора в 1996г. ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦С постепенным ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦уменьшением до ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦2000г.) ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +--------------------+----+-----+-----+-----+-------+--------+-----------¦ ¦Субсидии ¦1,3 ¦3,6**¦6,9 ¦9,0 ¦11,0 ¦23 ¦80 ¦
+--------------------+----+-----+-----+-----+-------+--------+-----------¦ ¦Количество семей, ¦3,0 ¦5,3**¦7,0 ¦8,1 ¦8,1-9,5¦8,2-10,6¦21 ¦ ¦имеющих ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦право на субсидии ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦(млн.) ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +--------------------+----+-----+-----+-----+-------+--------+-----------¦ ¦В процентах к ¦10% ¦18% ¦23% ¦27% ¦27-32% ¦27-35% ¦70% ¦ ¦общему ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦числу семей, ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦пользующихся ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦стандартным набором ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ЖКУ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +--------------------+----+-----+-----+-----+-------+--------+-----------¦ ¦Затраты на ¦0,1 ¦0,4 ¦0,7 ¦0,9 ¦1,0 ¦2,3 ¦8,0 ¦ ¦содержание ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦службы субсидий ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦(10% от суммы ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦субсидий) ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +--------------------+----+-----+-----+-----+-------+--------+-----------¦ ¦Всего дотаций, ¦119 ¦108 ¦89,6 ¦74 ¦58-59,2¦17,5-25 ¦103 ¦ ¦льгот ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦и субсидий, включая ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦выпадающие ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦доходы и затраты на ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦содержание ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦служб субсидий ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +--------------------+----+-----+-----+-----+-------+--------+-----------¦ ¦В том числе на ¦95 ¦86 ¦70 ¦60 ¦46-47 ¦15-20 ¦82 ¦ ¦текущее ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦обслуживание и ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦коммунальные ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦услуги ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +--------------------+----+-----+-----+-----+-------+--------+-----------¦ ¦На капитальный ¦24 ¦22 ¦19,6 ¦14 ¦12 ¦ 2,5-5 ¦21 ¦ ¦ремонт ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +------------------------------------------------------------------------+
* Реально в территориальных бюджетах закладывается не более 50% от расчетной потребности в дотациях. В частности, в 1995 г. - 39 трлн. рублей, в 1996 г. - 43 трлн. рублей (экстраполяция по итогам 9-ти месяцев, данные Минфина России). ** Переход с 1997 года на процедуру расчета в соответствии с изменениями, внесенными в статью 15 Федерального закона "Об основах федеральной жилищной политики", приведет к резкому усложнению системы и значительно усложнит прогноз вариантов. Удорожание программы жилищных субсидий по сравнению с данными, приведенными в таблице, составит от 20 до 100%.
В рамках утвержденных на переходный период предельных уровней ставок оплаты жилищно-коммунальных услуг более быстрыми темпами будет увеличиваться плата за содержание и ремонт жилья, то есть в той сфере, где возможно наиболее быстрое развитие конкуренции и влияния потребителей на себестоимость и качество услуг. Постепенное внесение в ставки и тарифы инвестиционной составляющей позволит уже в настоящее время включать затраты на восстановление жилищного фонда и развитие коммунальных объектов в структуру оплаты жилищно-коммунальных услуг населением. Дифференциация оплаты жилищных услуг будет зависеть от потребительских свойств жилья и будет осуществляться поэтапно с целью исключения ситуации, при которой худшее по качеству и благоустройству жилье оплачивается населением по тем же тарифам, что и жилье, имеющее более высокие стандарты качества. Основным инструментом муниципальной политики учета качества и местоположения жилья при оплате жилищных услуг является плата за найм, поскольку только этот вид платежа может быть дифференцирован в зависимости от местоположения жилья. На федеральном уровне разработаны методические рекомендации, устанавливающие общие принципы дифференциации оплаты жилищных услуг, и подготовлены необходимые изменения в законодательство. Будет осуществлен полный учет собственников, имеющих более одного жилого помещения на семью. Собственники, имеющие вторую и т. д. жилую площадь, отвечающую всем требованиям качества и
благоустройства, должны оплачивать издержки по его содержанию и предоставлению коммунальных услуг в полном объеме. В переходный период, пока будет сохраняться бюджетное дотирование жилищных и коммунальных услуг, могут устанавливаться дифференцированные тарифы на оплату площади жилья сверх социальной нормы и сверхнормативного потребления коммунальных услуг. При разработке мероприятий, направленных на реформу социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства, следует исходить из недопустимости снижения уровня жизни основной массы населения страны. Защита населения при переходе на рыночные принципы оплаты жилищно-коммунальных услуг состоит в принятии следующих мер: жесткий контроль со стороны органов местного самоуправления за тарифами для населения, в которые не должны включаться необоснованные затраты, связанные с монопольным положением жилищно-коммунальных организаций (административные издержки, потери в сетях, использование неэффективных технологий и пр.); контроль за деятельностью предприятий жилищно-коммунального хозяйства и состоянием жилья и коммунальных объектов; совершенствование программы предоставления жилищных субсидий малообеспеченным категориям граждан для целевого расходования средств, направляемых на социальную защиту населения. Органы местного самоуправления должны обеспечить достаточное финансирование административных потребностей служб жилищных субсидий с тем, чтобы реально обеспечить всем нуждающимся возможность оформления субсидии, а также контроль за предоставлением жилищных субсидий всем имеющим на то право гражданам. При расчете величины компенсаций недопустимо исключение отдельных видов коммунальных услуг. Предоставление субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг всем имеющим на то право гражданам является непременным условием законности принятия местными администрациями решений об увеличении ставок оплаты жилья и коммунальных услуг. Возрастание роли системы адресных целевых компенсаций (субсидий) низкодоходным семьям требует совершенствования системы прогнозирования численности таких семей и необходимых финансовых средств ("выпадающих доходов"). Величина субсидии не должна зависеть от факторов, которые органы местного самоуправления не могут регулировать или хотя бы прогнозировать (например, от величины минимального размера оплаты труда, устанавливаемых на федеральном уровне льгот по оплате жилья и др.). Использование величины прожиточного минимума в качестве индикатора охвата жилищными субсидиями семей, нуждающихся в социальной защите, должно быть ориентировано на постепенное увеличение компенсаций в зависимости от изменения дохода семьи. Нормативное использование величины прожиточного минимума при расчете необходимых размеров социальной защиты возможно после принятия соответствующего федерального закона. Будет пересмотрена федеральная политика в отношении традиционных льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан. По каждой льготе будет четко указан источник ее финансирования. Льготы, предоставляемые гражданам по профессиональному признаку, должны финансироваться из бюджетов соответствующих организаций и ведомств. Существующие льготы необходимо сократить и упорядочить. Это должно найти отражение в федеральном законе, в котором был бы четко прописан механизм их предоставления и финансирования. При рассмотрении данного закона необходимо учесть, что после его принятия невозможно изменение порядка предоставления льгот и категорий граждан, которым они предоставляются, другими федеральными актами. Важнейшим элементом реформы жилищно-коммунального хозяйства
является коренное изменение системы управления и контроля, демонополизация отрасли и создание конкурентной среды. Целесообразно в большей мере сосредоточить усилия на снижении издержек на предоставление жилищно-коммунальных услуг, поскольку рост стоимости услуг был в значительной степени связан с монопольным положением организаций, предоставляющих данные услуги. Необходимо более активно реформировать структуру управления и хозяйствования в отрасли, развивать конкурентные отношения и процессы демонополизации, расширять возможности потребителей, влиять на объемы и качество предоставляемых услуг. В основу системы управления в отрасли будет положено рациональное разделение функций и организация взаимоотношений между: а) собственником; б) управляющей организацией; в) подрядными организациями, осуществляющими обслуживание жилищного фонда; г) органами, уполномоченными осуществлять государственный контроль за содержанием и использованием жилищного фонда и объектов инженерной инфраструктуры, независимо от форм собственности. На договорную основу будут переведены отношения собственника жилищного фонда с управляющей организацией и субъектами хозяйствования и потребления в жилищно-коммунальной сфере, будет осуществляться переход на конкурсный отбор организаций подрядчиков любой формы собственности. Будет оказано содействие передаче функций по формированию заказа на жилищно-коммунальное обслуживание и контролю за качеством и количеством предоставляемых услуг субъектам жилищного самоуправления, в первую очередь, товариществам собственников жилья. Деятельность этих товариществ будет способствовать наиболее эффективной защите их прав, возможности влиять на стоимость и качество услуг, созданию условий для привлечения дополнительных источников финансирования содержания и ремонта жилищного фонда. Функции государственного контроля и регулирования качества обслуживания будет выполнять государственная жилищная инспекция, контролирующая не только обеспечение минимальных стандартов обслуживания, но и факт заключения договоров, отражающих эти нормативы. Развитие конкуренции среди организаций, специализирующихся на выполнении функций обслуживания жилищного фонда, позволит управляющей организации и товариществам собственников жилья на основе конкурса выбирать организацию, которая сможет предоставить необходимый уровень качества выполняемых ею функций по наиболее низким ценам. Необходимой предпосылкой развития конкурентных отношений является демонополизация отрасли. К сфере деятельности, где будет развиваться конкуренция, относятся: управление и обслуживание жилищного фонда и объектов городского благоустройства; разработка и внедрение альтернативных форм предоставления коммунальных услуг, в том числе предусматривающих создание автономных систем жизнеобеспечения, в частности, в малоэтажном жилищном фонде; привлечение организаций, использующих альтернативные формы предоставления коммунальных услуг, в том числе автономные системы жизнеобеспечения, не связанные с сетевой инженерной инфраструктурой объекты (крышные котельные, газоснабжение от емкостного и баллонного газа); выполнение отдельных функций по обслуживанию объектов коммунального назначения; проектно-изыскательские и строительные работы по развитию коммунальных объектов. Органам местного самоуправления необходимо ускорить разгосударствление предприятий, функционирующих в этой сфере, и обеспечить реальное равноправие организаций независимо от формы собственности и заключение соответствующих договоров на основе конкурсов. В сфере действия местных естественных монополий необходимо