О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
об отказе в принятии к рассмотрению жалоб открытого
акционерного общества "Уфимский нефтеперерабатывающий
завод", открытого акционерного общества "Ново-Уфимский
нефтеперерабатывающий завод", открытого акционерного общества
"Уфанефтехим", открытого акционерного общества "Акционерная
компания "Башнефть" и открытого акционерного общества
"Уфаоргсинтез" на нарушение конституционных прав и свобод
абзацем третьим пункта 1 статьи 83 Налогового кодекса
Российской Федерации
город Москва 8 ноября 2005 года
Конституционный Суд Российской Федерации в составе
Председателя В.Д.Зорькина, судей Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева,
Ю.М.Данилова, Г.А.Жилина, М.И.Клеандрова, Л.О.Красавчиковой,
Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, А.Я.Сливы,
В.Г.Стрекозова, О.С.Хохряковой, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи Ю.М.Данилова,
проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"
предварительное изучение жалоб ОАО "Уфимский нефтеперерабатывающий
завод", ОАО "Ново-Уфимский нефтеперерабатывающий завод", ОАО
"Уфанефтехим", ОАО "Акционерная компания "Башнефть" и ОАО
"Уфаоргсинтез",
у с т а н о в и л:
1. Согласно абзацу третьему пункта 1 статьи 83 Налогового
кодекса Российской Федерации Министерство финансов Российской
Федерации вправе определять особенности постановки на учет
крупнейших налогоплательщиков. До внесения изменений в данную норму
Федеральным законом от 29 июня 2004 года N 58-ФЗ это право
предоставлялось Министерству Российской Федерации по налогам и
сборам, в соответствии с приказами которого от 31 августа 2001 года
"Об утверждении Порядка определения особенностей постановки на учет
крупнейших налогоплательщиков - российских организаций" и от
10 августа 2001 года "Об утверждении критериев отнесения российских
организаций - юридических лиц к крупнейшим налогоплательщикам,
подлежащим налоговому администрированию в налоговых органах
федерального, окружного и регионального уровней" ОАО "Уфимский
нефтеперерабатывающий завод", ОАО "Ново-Уфимский
нефтеперерабатывающий завод", ОАО "Уфанефтехим", ОАО "Акционерная
компания "Башнефть" и ОАО "Уфаоргсинтез" были сняты с учета по
месту нахождения и поставлены на учет в качестве крупнейших
налогоплательщиков в межрегиональной инспекции Министерства
Российской Федерации по налогам и сборам по крупнейшим
налогоплательщикам N 1 (город Москва).
Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от
22 августа 2003 года, оставленным без изменения постановлением
апелляционной инстанции того же суда от 21 октября 2003 года и
постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от
29 декабря 2003 года, действия налоговых органов по снятию ОАО
"Уфимский нефтеперерабатывающий завод" с учета по месту нахождения
и постановке на учет по месту учета крупнейших налогоплательщиков,
как нарушающие его права и законные интересы, создающие затруднения
для его хозяйственной деятельности и вызывающие дополнительные
материальные затраты, связанные с выполнением обязанностей
налогоплательщика, таких как представление отчетной документации по
месту учета крупнейших налогоплательщиков (город Москва) и
командировки представителей, были признаны незаконными. Президиум
Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (постановление от
29 июня 2004 года) данные судебные акты отменил и вынес новое
решение - об отказе в удовлетворении требований ОАО "Уфимский
нефтеперерабатывающий завод" со ссылкой на то, что налоговые органы
действовали в пределах полномочий, предоставленных им
законодательством. Аналогичные решения были приняты арбитражными
судами и в отношении других заявителей.
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, рассмотрев
заявление ОАО "Уфимский нефтеперерабатывающий завод", ОАО
"Акционерная компания "Башнефть" и ОАО "Уфаоргсинтез", решением от
25 ноября 2004 года признал не соответствующими пункту 2 статьи 11
Налогового кодекса Российской Федерации и недействующими абзацы
седьмой и девятый Порядка определения особенностей постановки на
учет крупнейших налогоплательщиков - российских организаций в
части, касающейся уведомления и свидетельства о постановке на учет
в налоговом органе в качестве крупнейшего налогоплательщика. При
этом суд признал неубедительным содержавшийся в заявлении довод о
том, что в силу абзаца третьего пункта 1 статьи 83 Налогового
кодекса Российской Федерации Министерство Российской Федерации по
налогам и сборам вправе определять только особенности порядка
постановки на учет крупнейших налогоплательщиков, но не место их
постановки на учет.
В своих жалобах в Конституционный Суд Российской Федерации
заявители утверждают, что абзац третий пункта 1 статьи 83
Налогового кодекса Российской Федерации, создавая для крупнейших
налогоплательщиков дополнительные обременения, устанавливает
неравные условия учета налогоплательщиков и допускает неоправданно
широкое ведомственное нормотворчество в налоговой сфере, а потому
не соответствует статьям 1 (часть 1), 2, 4 (часть 2), 6 (часть 2),
10, 15 (часть 2), 18, 19 (часть 1), 55 (части 2 и 3), 57 и 75
(часть 3) Конституции Российской Федерации.
2. Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 57
обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы,
непосредственно не предусматривает обеспечительный механизм ее
исполнения. Федеральный законодатель, действуя в пределах своих
дискреционных полномочий, самостоятельно определяет формы
налогового контроля и порядок его осуществления, в том числе
условия учета налогоплательщиков таким образом, чтобы
гарантировать, с одной стороны, исполнение ими налоговых
обязанностей, а с другой - защиту их конституционных прав.
Налоговый кодекс Российской Федерации, регулирующий в числе
других вопросы налогового контроля, допускает установление как
общих правил учета налогоплательщиков (абзацы первый и второй
пункта 1 статьи 83), так и особенностей учета определенных
категорий налогоплательщиков, выделяя, в частности, иностранные
организации (абзац четвертый пункта 1 статьи 83), организации и
индивидуальных предпринимателей, признаваемый пользователями недр в
соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 335),
организации, являющиеся инвесторами соглашений в соответствии с
Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции" (статья
346.41). Кроме того, Налоговый кодекс Российской Федерации
предусматривает определение особенностей постановки на учет
крупнейших налогоплательщиков и предоставляет это право
Министерству финансов Российской Федерации (абзац третий пункта 1
статьи 83).
Из приведенных положений Налогового кодекса Российской
Федерации следует, что осуществление налогоплательщиком
деятельности, позволяющей отнести его к "крупнейшим
налогоплательщикам", находится в ряду иных специальных оснований,
по которым подлежат постановке на учет в налоговых органах
отдельные категории налогоплательщиков. Подобное регулирование, как
следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской
Федерации, выраженной в Постановлении от 16 июля 2004 года N 14-П
по делу о проверке конституционности отдельных положений части
второй статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации,
обусловлено юридически значимыми объективными различиями между ними
и потому само по себе не может рассматриваться как нарушающее
принцип равенства, который гарантирует равные права и обязанности
для субъектов, относящихся к одной и той же категории, и не
исключает в отношении лиц, принадлежащих по условиям и роду
деятельности к другим категориям налогоплательщиков, возможность
установления иных правовых предписаний.
Что касается органа, на который возлагается учет крупнейших
налогоплательщиков, то законодательство о налогах и сборах
непосредственно не определяет территориальный уровень его
деятельности. С точки зрения обеспечения гарантий прав
налогоплательщиков необходимо, чтобы такой орган являлся звеном
единой централизованной системы налоговых органов, как это
предусматривает пункт 1 статьи 30 Налогового кодекса Российской
Федерации. Следовательно, то обстоятельство, что абзац третий
пункта 1 статьи 83 Налогового кодекса Российской Федерации не
регулирует вопросы создания органа, осуществляющего учет крупнейших
налогоплательщиков, не может свидетельствовать о его
неконституционности.
3. Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях
неоднократно указывал, что публичные интересы, перечисленные в
статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, могут
оправдывать правовые ограничения прав и свобод, только если такие
ограничения адекватны социально необходимому результату; цели одной
рациональной организации деятельности органов власти не могут
служить основанием для ограничения прав и свобод (постановления
Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 N 2-П
по делу о проверке конституционности положений статьи 8
Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и
въезда в Российскую Федерацию" и от 18 февраля 2000 N 3-П по делу о
проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона
"О прокуратуре Российской Федерации").
Российская Федерация как демократическое федеративное правовое
и социальное государство (статья 1, часть 1; статья 7, часть 1,
Конституции Российской Федерации), действуя в интересах всего
общества, соблюдая и защищая права и свободы человека и гражданина
как высшую ценность (статья 2 Конституции Российской Федерации),
осуществляет социальную, экономическую, правоохранительную и другие
функции, которые материально обеспечиваются взимаемыми с граждан и
юридических лиц налогами. Налоги, имеющие публичное предназначение,
являются необходимой экономической основой существования и
деятельности государства, условием реализации им указанных
публичных функций.
Федеральный законодатель, формулируя норму абзаца третьего
пункта 1 статьи 83 Налогового кодекса Российской Федерации, указал
на цели правового регулирования - установление дополнительного
основания постановки налогоплательщиков на учет, а также обозначил
в общем виде родовой признак соответствующей категории
налогоплательщиков - крупнейшие налогоплательщики. Данная
характеристика налогоплательщиков является сравнительной и
предполагает сопоставление экономических и иных объективных
показателей деятельности различных налогоплательщиков в конкретный
период. Наделение же Министерства финансов Российской Федерации
правом определять особенности постановки на учет крупнейших
налогоплательщиков позволяет оперативно реагировать на изменения в
экономике и финансовой системе, которые обусловливают изменения
формирования и реализации налоговой и бюджетной политики, что,
однако, не освобождает законодателя от обязанности определить цели
и границы подобного регулирования, исключив нарушения
конституционных прав налогоплательщиков.
Поскольку особый порядок учета крупнейших налогоплательщиков
позволяет более эффективно осуществлять контроль за уплатой таких
сумм налогов, которые в значительной степени влияют на формирование
бюджета, материальные издержки крупнейших налогоплательщиков могут
рассматриваться как адекватные социально необходимому результату
при условии их обоснованности и соразмерности имущественному
положению налогоплательщика. При этом необходимо учитывать, что
обязанности по осуществлению учета крупнейших налогоплательщиков,
включая обязанность по информированию о постановке их на учет в
качестве таковых, возлагаются на налоговые органы (Особенности
постановки на учет крупнейших налогоплательщиков, утвержденные
приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11 июля 2005
года N 85н). Таким образом, сама процедура постановки на учет
крупнейших налогоплательщиков осуществляется без участия
налогоплательщиков и не влечет для них неблагоприятные
имущественные последствия или нарушение их прав.
Кроме того, Налоговый кодекс Российской Федерации
предусматривает механизм, позволяющий минимизировать издержки,
связанные с осуществлением налогового контроля: налогоплательщики
вправе представлять налоговые декларации по почте и в электронном
виде по телекоммуникационным каналам связи (пункт 2 статьи 80); при
осуществлении учета крупнейших налогоплательщиков сохраняются
гарантии, предусмотренные в рамках налогового контроля, такие как
ограничение продолжительности проверяемого периода (часть первая
статьи 87), запрет повторности выездной налоговой проверки в
течение определенного периода, вне зависимости от статуса
налогового органа, проводившего первоначальную налоговую проверку,
и предельные сроки глубины налоговой проверки (часть вторая
статьи 89).
Разрешение вопроса о фактическом соотношении имущественного
положения крупнейших налогоплательщиков, рассматриваемого с точки
зрения устанавливаемых Министерством финансов Российской Федерации
критериев, и объемом материальных издержек не входит в компетенцию
Конституционного Суда Российской Федерации, который в соответствии
с частью третьей статьи 3 Федерального конституционного закона
"О Конституционном Суде Российской Федерации" решает исключительно
вопросы права. Оценка влияния указанных издержек на права
крупнейших налогоплательщиков относится к полномочиям арбитражных
судов. В частности, в данном случае Высший Арбитражный Суд
Российской Федерации не усмотрел нарушение законных интересов
заявителей по реализации своих прав и выполнению обязанности с
минимальными издержками в условиях территориальной близости
налогового органа, поскольку действующее законодательство
предусматривает учет крупнейших налогоплательщиков одновременно
как в межрегиональных (межрайонных) налоговых органах, так и в
налоговых органах по месту нахождения.
Вместе с тем, поскольку Налоговый кодекс Российской Федерации
не разграничивает компетенцию указанных налоговых органов, их
полномочия должны осуществляться с надлежащей степенью
взаимодействия, с тем чтобы исключить возможность проведения
параллельных контрольных процедур и, как следствие, - возложения на
крупнейших налогоплательщиков дополнительных обременений, связанных
с выполнением требований сразу нескольких налоговых органов. Иное
противоречило бы принципам равенства и правовой определенности,
вытекающим из статей 1 (часть 1), 2, 6 (часть 2), 18, 19 (части 1 и
2) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации.
Таким образом, абзац третий пункта 1 статьи 83 Налогового
кодекса Российской Федерации, делегирующий право решения вопроса об
особенностях учета крупнейших налогоплательщиков Министерству
финансов Российской Федерации, не может рассматриваться как
нарушающий конституционные права налогоплательщиков.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктами 1 и 2 части
первой статьи 43 и частью первой статьи 19 Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской
Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
о п р е д е л и л:
1. Отказать в принятии к рассмотрению жалоб ОАО "Уфимский
нефтеперерабатывающий завод", ОАО "Ново-Уфимский
нефтеперерабатывающий завод", ОАО "Уфанефтехим", ОАО "Акционерная
компания "Башнефть" и ОАО "Уфаоргсинтез", поскольку они не отвечают
требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном
Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба
признается допустимой, и поскольку разрешение поставленного в них
вопроса Конституционному Суду Российской Федерации
неподведомственно.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по
данным жалобам окончательно и обжалованию не подлежит.
3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Вестнике
Конституционного Суда Российской Федерации".
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации В.Д.Зорькин
Судья-секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации Ю.М.Данилов
N 438-О