ПЕРВЫЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД
ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
Дело № 3а-41/2025
88а-28967/2026
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
город Саратов 24 сентября 2026 года
Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:
председательствующего Софронова В.А.,
судей Передреевой Т.Е., Шароновой Е.С.,
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу министерства градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области на решение Нижегородского областного суда от 14 мая 2025 года, дополнительное решение того же суда от 22 октября 2025 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 4 февраля 2026 года по административному делу по административным исковым заявлениям ЛИЦО_1, ЛИЦО_2 к министерству градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области, Совету депутатов Кстовского муниципального округа Нижегородской области об оспаривании нормативного правового акта.
Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Софронова В.А., объяснения представителя министерства градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области ЛИЦО_3, поддержавшей доводы кассационной жалобы, представителя ЛИЦО_4 – ЛИЦО_5, возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дедова С.Б., полагавшего кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам
у с т а н о в и л а:
приказом министерства градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области (далее – Министерство) от 12 марта 2024 года № 07-01-06/07 «Об утверждении генерального плана Кстовского муниципального округа Нижегородской области применительно к населенным пунктам, входящим в состав административно-территориального образования Безводнинский сельсовет, входящего в состав Кстовского муниципального округа Нижегородской области, и территории Кстовского муниципального округа Нижегородской области за границами этих населенных пунктов» утвержден генеральный план Кстовского муниципального округа Нижегородской области применительно к указанной территории (далее – приказ от 12 марта 2024 года № 07-01-06/07, генеральный план).
Приказ опубликован 12 апреля 2024 года на официальном интернет-портале правовой информации pravo.gov.ru, 15 апреля 2024 года – в сетевом издании «Нижегородская правда» http://www.pravda-rm.ru
Решением сельского Совета Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 12 октября 2017 года № 123 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования «Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области» (далее – решение от 12 октября 2017 года № 123, правила землепользования и застройки).
Решение опубликовано в Кстовской районной газете «Маяк» 24 октября 2017 года № 118 (14512) и размещено на официальном Интернет-сайте администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области.
ЛИЦО_1 и ЛИЦО_2 обратились в Нижегородский областной суд с административными исковыми заявлениями, с учетом изменения требований просили признать недействующими Генеральный план в части отнесения принадлежащих им земельных участков, расположенных в <адрес>, к землям, находящимся за пределами населенного пункта, а также к функциональным зонам сельскохозяйственного использования и транспортной инфраструктуры, просили признать недействующими Правила землепользования и застройки в части градостроительного зонирования данных земельных участков.
В обоснование административного иска указали, что принадлежащие им земельные участки были включены в границы села Безводное распоряжением Правительства Нижегородской области от 18 октября 2007 года № 1620-р, отнесены к категории земель населенных пунктов, имеют вид разрешенного использования «для жилищного строительства». Оспариваемое отнесение участков к землям, находящимся за пределами населенного пункта, и к функциональным зонам сельскохозяйственного использования не соответствует их правовому режиму, нарушает права собственников и не учитывает сложившуюся планировку территории и существующее землепользование.
Определениями Нижегородского областного суда от 24 октября, 11 ноября, 14 мая 2024 года административные дела по административным искам ЛИЦО_1 и ЛИЦО_2 объединены в одно производство; к данному делу присоединено дело по административному исковому заявлению ЛИЦО_6; производство по административному делу в части требований ЛИЦО_6 и требований ЛИЦО_1 относительно шести земельных участков прекращено.
Решением Нижегородского областного суда от 14 мая 2025 года административные исковые заявления ЛИЦО_1 и ЛИЦО_2 удовлетворены частично. Генеральный план признан недействующим с момента вступления решения суда в законную силу в части отнесения 167 земельных участков к функциональной зоне сельскохозяйственного использования, а части земельных участков – одновременно к функциональным зонам сельскохозяйственного использования и транспортной инфраструктуры. Правила землепользования и застройки признаны недействующими с момента вступления решения суда в законную силу в части отнесения отдельных земельных участков административных истцов к территориальным зонам Ж-1Б, П-6/П-6А, Т-2/Т-2А и Р-3. В удовлетворении остальной части административных исковых требований отказано.
Дополнительным решением Нижегородского областного суда от 22 октября 2025 года административные исковые заявления ЛИЦО_1 и ЛИЦО_2 удовлетворены в части требования о признании недействующим Генерального плана применительно к отнесению тех же земельных участков на карте границ населенных пунктов к землям, находящимся за пределами населенного пункта.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 4 февраля 2026 года решение Нижегородского областного суда от 14 мая 2025 года и дополнительное решение того же суда от 22 октября 2025 года оставлены без изменения.
В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 29 июля 2026 года, Министерство просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты в части удовлетворения требований о признании недействующим Генерального плана, отказать в их удовлетворении. Считает неверными выводы судов о необходимости учета при утверждении Генерального плана сложившейся планировки территории и существующего землепользования, а также распоряжения Правительства Нижегородской области от 18 октября 2007 года № 1620-р «О включении земельных участков в границы населенного пункта», поскольку последнее не препятствовало определению в Генеральном плане назначения территории исходя из целей устойчивого развития, а не из существующего положения.
Относительно кассационной жалобы ЛИЦО_2 представлены письменные возражения.
Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.
Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии предусмотренных частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для пересмотра судебных актов в кассационном порядке по доводам кассационной жалобы в той части, в которой они обжалуются.
Судами установлено и не оспаривается лицами, участвующими в деле, что приказ от 12 марта 2024 года № 07-01-06/07 издан Министерством в пределах предоставленных ему полномочий по утверждению генеральных планов с соблюдением порядка принятия и введения в действие.
Проверяя соответствие содержания Генерального плана в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суды мотивированно указали на наличие таких несоответствий.
Градостроительный кодекс Российской Федерации, определяя принципы, на которых основываются законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты, относит к их числу обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (пункты 1, 2 и 4 статьи 2).
С учетом приведенных принципов данный Кодекс предусматривает, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования (в том числе в генеральном плане городского округа) назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, устанавливает порядок подготовки и утверждения генерального плана, а также закрепляет требования к его содержанию (статьи 9, 23 и 24).
Следовательно, положения статей 9, 23 и 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, имеющие целью согласование публичных и частных интересов в области градостроительной деятельности и не предполагает принятия уполномоченными органами произвольных градостроительных решений (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 28 января 2025 года № 275-О).
Данное требование в полной мере относится и к определению в Генеральном плане границ населенного пункта.
Согласно положениям статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа (пункт 3 части 3). Материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме должны содержать перечень земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, или исключаются из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования (пункт 7 части 7).
В данном случае, не вторгаясь в обсуждение вопросов целесообразности исключения территории из границ населенного пункта, суды мотивированно указали на несоответствие Генерального плана в оспариваемой части требованиям градостроительного законодательства, не предполагающего принятия уполномоченными органами произвольных градостроительных решений.
Как отмечено судами, Министерство обосновало исключение земельных участков из границ населенного пункта неосвоением территории, отсутствием транспортной, коммунальной, социальной инфраструктуры, отдаленностью территории от социальной инфраструктуры сельского поселения (больницы, школы, детского сада), недостаточностью объектов социальной инфраструктуры.
Проанализировав картографические материалы Генерального плана, иные доказательства, суд первой инстанции указал, что в границы Безводнинского сельсовета входят территории еще более отдаленные от социальной инфраструктуры сельского поселения и без существенного развития иной инфраструктуры; в то же время, материалами дела подтверждается, что работы по освоению территории, исключенной из границ населенного пункта, ведутся: проложена дорога (щебеночная), установлены электрические столбы, осуществляется застройка территории с присвоением почтовых адресов, что свидетельствует о последовательном развитии территории. Позицию Министерства суд счел формальной, не основанной на анализе баланса частных и публичных интересов, противоречащей требованию соблюдения конституционных принципов, которые предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования. Суд пришел к выводу о том, что градостроительное решение об исключении из границ населенного пункта территории, особенности которой не предполагают возможности массовой жилой застройки и строительства, характерной для населенного пункта социальной инфраструктуры, является произвольным.
Соглашаясь с таким выводом, суд апелляционной инстанции отметил, что изменение границ населенного пункта в связи с исключением земельных участков, влекущее за собой ограничение на неопределенный срок прав административных истцов, являющихся собственниками земельных участков, и иных заинтересованных лиц, должно иметь разумное и объективное обоснование. Судом отмечено, что после исключения земельных участков из границ населенного пункта образовалась отдельно расположенная территория данного населенного пункта, которая отделяется от населенного пункта землями административных истцов. При этом те обстоятельства, на которые ссылалось Министерство при исключении земельных участков административных истцов из границ населенных пунктов, не препятствовали оставить в границах данного населенного пункта отдельно расположенную территорию, которая находится на значительном удалении от основной части населенного пункта и дорога к которой проходит около земельных участков административных истцов.
Оснований не согласиться с такими выводами судебная коллегия не находит.
Доводы кассационной жалобы о равнозначности предусмотренных законодательством способов изменения категории земель и о праве уполномоченного органа в дальнейшем изменить назначение территории путем утверждения Генерального плана заслуживают внимания, однако не могут повлечь иного исхода административного дела. Действительно, наличие неотмененного распоряжения Правительства Нижегородской области от 18 октября 2007 года № 1620-р «О включении земельных участков в границы населенного пункта» не исключало принятие нового градостроительного решения, предусматривающего определение иных границ населенного пункта относительно этих земельных участков.
Между тем, выводы судов не сводятся к признанию невозможным изменения существовавшего регулирования и установления иных границ населенного пункта в документах территориального планирования. Несоответствие Генерального плана в оспариваемой части требованиям градостроительного законодательства заключается в произвольном исключении из границ населенного пункта земельных участков, которые ранее были не только отнесены к категории земель населенных пунктов, но также и предназначены для жилищного строительства, к освоению которых правообладатели приступили исходя из их разрешенного использования. Кроме того, в результате исключения земельных участков образовался анклав из более удаленных территорий села Безводное, на что обоснованно указал суд апелляционной инстанции.
Ссылка Министерства на перспективный характер генерального плана, не предполагающий фиксацию существующего положения, не опровергает выводы судов. Существующее использование земель действительно не может однозначно предопределять развитие территории и ее перспективное предназначение в документах территориального планирования. Вместе с тем, в заседании суда кассационной инстанции представитель Министерства не смог ответить на вопрос о планируемом развитии территории, представляющей из себя массив земельных участков с разрешенным использованием для жилищного строительства, в качестве межселенной территории.
Принимая во внимание неразрывную связь категории земель (отнесения к категории земель населенных пунктов) и зонирования территории (пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации), признание недействующим генерального плана в части исключения территории из границ населенного пункта в данном случае влечет его недействительность в части определения функциональных зон сельскохозяйственного использования и транспортной инфраструктуры.
С учетом изложенного не имеется оснований для отмены или изменения обжалуемых судебных постановлений в части признания недействующим Генерального плана. В части, касающейся оспаривания Правил землепользования и застройки, судебные акты не обжалуются.
Таких нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, судами не допущено; выводы, изложенные в судебных актах, мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам дела.
Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебных постановлений не установлено.
Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции
о п р е д е л и л а:
решение Нижегородского областного суда от 14 мая 2025 года, дополнительное решение того же суда от 22 октября 2025 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 4 февраля 2026 года оставить без изменения, кассационную жалобу министерства градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области – без удовлетворения.
Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.
Председательствующий
Судьи
Кассационное определение изготовлено в полном объеме 1 октября 2026 года.