ВТОРОЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
№88а-25818/2026
30 сентября 2026 года г. Москва
Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе:
председательствующего Шеломановой Л.В.,
судей Ульянкина Д.В., Денисова Ю.А.,
с участием прокурора ФИО5,
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу административного истца ФИО1 на решение Запорожского областного суда от 12 января 2026 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 апреля 2026 года, вынесенные по административному делу № 3а-1/2026 по административному исковому заявлению ФИО1 о признании недействующим в части Регламента Мелитопольского окружного Совета депутатов первого созыва, утвержденного решением № 1 от 19 сентября 2023 года.
Заслушав доклад судьи Ульянкина Д.В., судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции,
установила:
19 сентября 2023 года Мелитопольским окружным Советом депутатов первого созыва (далее также - Совет депутатов) принято решение № 1 «Об утверждении Регламента Мелитопольского окружного Совета депутатов» (далее также - Решение № 1, Регламент Совета), опубликованное 19 сентября 2023 года на сайте Мелитопольского муниципального округа, а также на официальном сайте Правительства Запорожской области.
Пунктом 17.1 Регламента Совета установлено, что председатель Совета депутатов и любой из его заместителей могут быть в любое время переизбраны по решению Совета депутатов, принятому путем <данные изъяты> голосования, если за него проголосовало более половины от установленной численности депутатов Совета депутатов.
ФИО1, занимавший должность председателя Совета депутатов с 19 сентября 2023 года по 18 марта 2025 года, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня принятия пункта 17.1 Регламента Совета.
В обоснование ссылался на то, что в оспариваемой части Регламент Совета противоречит положениям п. 10 ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Уставу муниципального образования Мелитопольского муниципального округа Запорожской области, утвержденного решением от 13 ноября 2019 года № 28 Мелитопольского окружного Совета депутатов.
Кроме того, заявитель полагал, что закрепленное в пункте 17.1 Регламента Совета решение свидетельствует о наличии коррупционного фактора, предусмотренного пунктом «д» пункта 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Так, решением Мелитопольского окружного Совета депутатов от 30 января 2025 года № 85 утверждено положение о Мелитопольском окружном Совете депутатов, где в пункте 4.6 прописаны основания досрочного прекращения полномочий председателя Совета депутатов, установленные федеральным законом. Например, Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 237-ФЗ «О противодействии коррупции» в качестве основания досрочного прекращения полномочий устанавливает утрату доверия в связи с непредставлением сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве основания досрочного прекращения полномочий устанавливает случаи несоблюдения ограничений, установленных данным законом. Вместе с тем, в материалы дела административным ответчиком не представлено доказательств, подтверждающих наличие оснований для досрочного прекращения полномочий ФИО1
Решением Запорожского областного суда от 12 января 2026 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 апреля 2026 года, в удовлетворении административных исковых требований отказано.
В кассационной жалобе, поступившей во Второй кассационный суд общей юрисдикции 18 августа 2026 года, административным истцом ставится вопрос об отмене вынесенных судебных актов по основаниям нарушения норм материального и процессуального права, несоответствия выводов суда обстоятельствам дела.
Прокурор отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО11 участвовавший в кассационном рассмотрении дела, полагал кассационную жалобу административного истца не подлежащей удовлетворению, а обжалуемые судебные акты – оставлению без изменения.
Другие лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.
Судебная коллегия в силу части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены судебных актов.
В соответствии со статьей 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.
Таких нарушений судами не допущено.
Согласно пункту «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 2 Федерального конституционного закона от 4 октября 2022 года № 7-ФКЗ Запорожская область принята в Российскую Федерацию в соответствии с Конституцией Российской Федерации и ст. 4 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».
Статьей 4 Федерального конституционного закона от 4 октября 2022 года № 7-ФКЗ предусмотрено, что нормативные правовые акты Запорожской области действуют на территории Запорожской области до окончания переходного периода или до принятия соответствующих нормативного правового акта Российской Федерации и (или) нормативного правового акта Запорожской области (часть 2); нормативные правовые акты, применяемые в соответствии с решениями военно-гражданской администрации Запорожской области на территории Запорожской области на день принятия в Российскую Федерацию Запорожской области и образования в составе Российской Федерации нового субъекта, действуют на территории Запорожской области до окончания переходного периода или до принятия соответствующих нормативного правового акта Российской Федерации и (или) нормативного правового акта Запорожской области (часть 3).
Со дня принятия в Российскую Федерацию Запорожской области и образования в составе Российской Федерации нового субъекта и до 1 января 2026 года действует переходный период, в течение которого урегулируются вопросы интеграции нового субъекта Российской Федерации в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, в систему органов государственной власти Российской Федерации (статья 36 Федерального конституционного закона от 4 октября 2022 года № 7-ФКЗ).
В силу частей 1, 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-Ф3) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Частью 1 статьи 34 Федерального закона № 131-Ф3 предусмотрено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В систему муниципальных правовых актов входят, в том числе, нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования (часть 1 статьи 43 Федерального закона № 131- ФЗ). Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает в том числе решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования (часть 3 статьи 43 Федерального закона №131-Ф3).
Как следует из пункта 7 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131ФЗ, в уставе должны быть определены, в том числе основания и порядок прекращения полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и процедура досрочного прекращения полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления.
В статье 2 Федерального закона № 131-Ф3 дано понятие «выборное должностное лицо местного самоуправления» и «депутат, замещающий должность в представительном органе муниципального образования».
Выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при <данные изъяты> голосовании на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Депутат, замещающий должность в представительном органе муниципального образования, - председатель представительного органа муниципального образования, его заместитель (заместители), председатель постоянной и временной комиссии (комитета) и его заместитель (заместители), депутат, замещающий иные должности в представительном органе муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.
Понятие вопросов местного значения определено абзацем 12 части 1 статьи 2 Федерального закона № 131-Ф3, согласно которому вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и данным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
С учетом того, что на основании части 1 статьи 34, части 14 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ и статьи 27 Устава должность председателя Совета депутатов (в отличие от самого представительного органа - Мелитопольского окружного Совета депутатов) в структуру органов местного самоуправления муниципального образования «Мелитопольский муниципальный округ» не входит, а в силу статей 26 и 27 Устава председатель Совета депутатов осуществляет лишь организацию деятельности Совета (созывает заседания, председательствует на них, представляет Совет в отношениях с населением; организует работу по контролю за исполнением решений Совета; координирует деятельность постоянных и иных комиссий Совета; организует прием граждан и т.д.), то председатель Совета депутатов не наделен собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В этой связи, председатель Мелитопольского окружного Совета депутатов не является выборным должностным лицом муниципального образования «Мелитопольский муниципальный округ». Основания и процедура переизбрания председателя Совета могут быть закреплены в Регламенте Совета депутатов.
Согласно части 13 статьи 35 Федерального закона № 131-Ф3 нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 36 Федерального закона № 131-Ф3 глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 данной статьи, подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования.
С учетом части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, части 3 статьи 12 Федерального закона от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», статей 4, 5 и 6 Закона Запорожской области от 20 сентября 2023 года № 2 «О порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Запорожской области», пунктов 1 и 3 Временного порядка официального опубликования и вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов Мелитопольского окружного Совета депутатов, утвержденного решением Совета депутатов 19 сентября 2023 года № 5 (действовавшего до утверждения Устава муниципального образования), установлено, что нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования подписываются председателем Совета депутатов и подлежат официальному опубликованию в печатном издании - газете «Запорожская правда», а также могут размещаться на сайтах в сети «Интернет».
Как следует из материалов дела, оспариваемый акт официально опубликован, то есть доведен до сведения широкого круга лиц, чем предоставлена возможность заинтересованным лицам ознакомиться с содержанием Решения № 1.
Как видно из результатов выборов, проводимых на территории Запорожской области, размещенных в свободном доступе на сайте ЦИК России, по состоянию на 12 сентября 2023 года Мелитопольский окружной Совет депутатов первого созыва полностью сформирован, избрано 15 депутатов.
Согласно протоколу заседания Мелитопольского окружного Совета депутатов от 19 сентября 2023 года, на первом заседании Совета присутствовало 15 депутатов, то есть 100% явка депутатов по муниципальному округу. Заседание вел старейший по возрасту депутат. За принятие проекта Регламента Совета депутатов принято единогласное решение.
Глава Мелитопольского муниципального округа избран 7 ноября 2023 года (решение Мелитопольского окружного Совета депутатов от 7 ноября 2023 года № 20), Устав Мелитопольского муниципального округа принят решением Мелитопольского окружного Совета депутатов от 13 ноября 2023 года № 28. Таким образом, Устав муниципального округа принят и Глава муниципального образования приступил к исполнению обязанностей после начала работы Мелитопольского окружного Совета депутатов представительного органа Мелитопольского муниципального округа.
С учетом изложенного, принятые представительным органом муниципального образования в сентябре 2023 года решения, вне зависимости от характера их содержания и вопросов, по которым они были приняты, подлежали подписанию председателем данного представительного органа (часть 2 статьи 36 и статья 43 Федерального закона № 131-Ф3), так как председатель совета временно исполнял функции главы округа в период формирования органов власти Запорожской области в сентябре 2023 года, а также такие решения подлежали официальному опубликованию.
Организация деятельности и порядок проведения заседаний Совета депутатов определяются его Регламентом, который утверждается таким Советом.
В частности, пунктом 17.1 Регламента Совета установлено, что председатель Совета депутатов и любой из его заместителей могут быть в любое время переизбраны по решению Совета депутатов, принятому путем <данные изъяты> голосования, если за него проголосовало более половины от установленной численности депутатов Совета депутатов.
Разрешая требования ФИО1 о несоответствии пункта 17.1 Регламента Совета положениям законодательства, имеющего большую юридическую силу, суды верно исходили из того, что утвержденный решением Совета депутатов Регламент Совета обладает признаками нормативного правового акта, поскольку содержит правовые нормы, регулирующие правила поведения, а именно порядок организации работы и деятельности Совета депутатов муниципального образования, рассчитан на неоднократное применение. Федеральным законодательством и Уставом основания досрочного переизбрания председателя представительного органа местного самоуправления не урегулированы, как следствие, вопросы переизбрания председателя Совета депутатов отнесены к внутриорганизационным вопросам деятельности самого представительного органа местного самоуправления.
При таких обстоятельствах пункт 17.1 Решения Совета не противоречит Федеральному закону № 131-Ф3 и Уставу муниципального образования «Мелитопольский муниципальный округ», а также иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, регламентирующим порядок прекращения полномочий выборного должностного лица местного самоуправления.
Вопреки доводам кассатора, прекращение статуса председателя Совета депутатов путем его переизбрания не влечет прекращение полномочий депутата, являющегося выборным должностным лицом органа местного самоуправления.
При рассмотрении и разрешении административного дела судами правильно были определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения административного спора, в обжалованных судебных актах приведены и проанализированы в совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, а выводы судов, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.
Оснований для отмены состоявшихся по делу судебных актов в кассационном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Запорожского областного суда от 12 января 2026 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 апреля 2026 года оставить без изменения, кассационную жалобу административного истца ФИО1 – без удовлетворения.
Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный ч.2 ст. 318 КАС РФ.
Мотивированный текст кассационного определения изготовлен 2 октября 2026 года.
Председательствующий
Судьи: