Определение Конституционного Суда РФ от 10.04.2025 № 909-О

об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации муниципального образования «Город Майкоп» Республики Адыгея на нарушение ее конституционных прав частью 2 статьи 7 и статьей 16 Федерального закона «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской ЛИЦО_2», частью 5 статьи 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской ЛИЦО_2», частями 1, 2 и 6 статьи 52 Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской ЛИЦО_2», статьями 95, 318, 323, 324 и 328 Кодекса административного судопроизводства Российской ЛИЦО_2 город Санкт-Петербург 10 апреля 2025 года Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 в составе ЛИЦО_1ЛИЦО_3, судей А.Ю.Бушева, Л.М.Жарковой, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, М.Б.Лобова, Н.В.Мельникова, В.А.Сивицкого, заслушав сообщение судьи Л.М.Жарковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_2» предварительное изучение жалобы администрации муниципального образования «Город Майкоп» Республики Адыгея, у с т а н о в и л : 1. Администрация муниципального образования «Город Майкоп» Республики Адыгея оспаривает конституционность: 2 части 2 статьи 7 Федерального закона от 27 декабря 2018 года № 498- ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской ЛИЦО_2» о том, что органы государственной власти субъектов Российской ЛИЦО_2 вправе создавать приюты для животных и обеспечивать их функционирование на территории соответствующего субъекта Российской ЛИЦО_2, и статьи 16 данного Федерального закона, посвященной общим вопросам создания приютов для животных и содержания животных в таких приютах; части 5 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской ЛИЦО_2», согласно которой финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов; положений статьи 52 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской ЛИЦО_2», в силу которых субъекты Российской ЛИЦО_2 вправе передавать органам местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий, осуществляемых субъектами Российской ЛИЦО_2 на территории соответствующих муниципальных образований, в соответствии с данным Федеральным законом и федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления, при условии передачи им необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств (часть 1); наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской ЛИЦО_2 осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской ЛИЦО_2, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской ЛИЦО_2 – законами субъектов Российской ЛИЦО_2 (часть 2); финансовое обеспечение осуществления переданных полномочий осуществляется за счет субвенций из соответствующего бюджета, а органы местного 3 самоуправления имеют право дополнительно использовать собственное имущество (материальные ресурсы, финансовые средства) для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования (часть 6). Заявитель также просит признать неконституционными статьи 95, 318, 323, 324 и 328 КАС Российской ЛИЦО_2 о восстановлении пропущенного процессуального срока, о праве на обращение в суд кассационной инстанции, об изучении кассационных жалобы, представления судьей Верховного Суда Российской ЛИЦО_2 и об отказе в их передаче для рассмотрения в судебном заседании этого суда, а также об основаниях для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке. 1.1. Решением Майкопского городского суда Республики Адыгея от 3 октября 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Адыгея от 27 декабря 2022 года и определением судебной коллегии по гражданским делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 23 мая 2023 года, удовлетворен иск прокурора, заявленный в интересах неопределенного круга лиц, о возложении на администрацию муниципального образования «Город Майкоп» обязанности создать приют для животных: суд обязал администрацию в течение шести месяцев со дня вступления судебного решения в законную силу создать приют для содержания животных, в том числе животных без владельцев, животных, от права собственности на которых владельцы отказались, и обеспечить его функционирование. Законом Республики Адыгея от 6 июля 2020 года № 355 «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Республики Адыгея по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев» соответствующие государственные полномочия Республики Адыгея были переданы органам местного самоуправления муниципальных образований этого субъекта 4 Российской ЛИЦО_2, и, как установили суды, в целях финансового обеспечения расходных обязательств в соответствии с Законом Республики Адыгея от 26 декабря 2020 года № 417 «О республиканском бюджете Республики Адыгея на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» местным бюджетам предоставлялись субвенции. Констатировав отсутствие приюта для животных на территории города Майкопа, суды пришли к выводу, что необходимые мероприятия (по созданию приюта) при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев администрацией муниципального образования «Город Майкоп» не проводятся, чем создается опасность жизни и здоровью неопределенного круга лиц на фоне того, что ОМВД России по городу Майкопу зафиксированы сорок обращений по фактам укусов и повреждений, нанесенных собаками гражданам, в том числе детям. Судья Верховного Суда Российской ЛИЦО_2, руководствуясь статьями 95, 318, 323, 324 и частью 1 статьи 328 КАС Российской ЛИЦО_2, восстановил администрации срок на подачу кассационной жалобы, но отказал в ее передаче для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской ЛИЦО_2, с чем согласился заместитель ЛИЦО_1 Верховного Суда Российской ЛИЦО_2 (определение от 26 января 2024 года и письмо от 2 июля 2024 года). 1.2. Заявитель указывает, что создание приютов для животных является самостоятельным полномочием органов государственной власти субъекта Российской ЛИЦО_2 и не входит в состав отдельных государственных полномочий по обращению с животными, которые в Республике Адыгея были переданы органам местного самоуправления. По мнению заявителя, оспариваемые положения федеральных законов «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской ЛИЦО_2», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской ЛИЦО_2» и «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской 5 ЛИЦО_2» противоречат статьям 12, 15 (часть 2), 132 (часть 2) и 133 Конституции Российской ЛИЦО_2 постольку, поскольку они допускают возложение на орган местного самоуправления обязанности создать приют для животных без владельцев, являющейся государственным полномочием субъекта Российской ЛИЦО_2. Заявитель также просит признать не соответствующими статьям 19, 118 (часть 2), 123 (часть 3) и 126 Конституции Российской ЛИЦО_2 перечисленные в жалобе статьи Кодекса административного судопроизводства Российской ЛИЦО_2 в той мере, в какой они позволяют Верховному Суду Российской ЛИЦО_2 произвольно переходить от одного вида судопроизводства к другому. 2. Конституция Российской ЛИЦО_2 гарантирует каждому право на судебную защиту его прав и свобод (статья 46, часть 1). Вместе с тем из этого не следует, как подчеркивал Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2, возможность выбора лицом по своему усмотрению способов и процедур судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел устанавливаются законом (Постановление от 22 апреля 2013 года № 8-П, Определение от 27 октября 2022 года № 2679-О и др.). При этом правильное определение вида судопроизводства, в котором подлежит рассмотрению соответствующее дело, зависит от характера отношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося в суд, а не от избранной им формы такого обращения. Федеральным законом от 28 ноября 2018 года № 451-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской ЛИЦО_2» (статьи 10 и 20) в Гражданский процессуальный кодекс Российской ЛИЦО_2 и в Кодекс административного судопроизводства Российской ЛИЦО_2 введены сходные по своему содержанию правовые нормы, в силу которых если в ходе подготовки дела к судебному разбирательству или в ходе судебного разбирательства по делу суд установит, что оно подлежит рассмотрению в ином судебном порядке, то он вправе вынести определение о переходе к рассмотрению дела по правилам надлежащего вида судопроизводства (часть третья статьи 331 ГПК Российской ЛИЦО_2 и 6 часть 5 статьи 161 КАС Российской ЛИЦО_2). Тем самым действующее законодательство позволяет судам определять вид судопроизводства и переходить из гражданского судопроизводства в административное и наоборот на любой стадии рассмотрения дела с учетом того, что каждый вид судопроизводства обладает определенной спецификой, которую необходимо принимать во внимание при разрешении спора. Такое регулирование, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2, обеспечивает рассмотрение дела в надлежащем судебном порядке, не выходит за пределы компетенции федерального законодателя и не ограничивает гарантированное статьями 45 и 46 Конституции Российской ЛИЦО_2 право на государственную, в том числе судебную, защиту (определения от 25 апреля 2024 года № 1078-О, от 25 июня 2024 года № 1546-О и др.). Таким образом, нормы Кодекса административного судопроизводства Российской ЛИЦО_2, оспариваемые администрацией муниципального образования «Город Майкоп», не предполагают произвольного применения и не могут расцениваться как нарушающие ее права. 3. Согласно статьям 12, 130, 132 и 133 Конституции Российской ЛИЦО_2 в России признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно. Оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, а его органы самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, решают иные вопросы местного значения и могут наделяться федеральным законом или законом субъекта Российской ЛИЦО_2 отдельными государственными полномочиями при условии передачи им необходимых материальных и финансовых средств; реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на 7 соответствующей территории. Местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения его органами во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций, а также запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской ЛИЦО_2 и федеральными законами. Как отметил Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2, предназначение местного самоуправления, чей приоритет – решение социально-экономических задач в пределах муниципального образования, определяется вместе с тем целями максимально эффективной реализации вытекающих из Конституции Российской ЛИЦО_2 задач по соблюдению и защите прав и свобод, включая право на охрану здоровья и на благоприятную окружающую среду, являющуюся одним из важнейших условий для достойной жизни и свободного развития человека. То обстоятельство, что органы местного самоуправления должны решать вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности муниципального образования, не препятствует возложению на них той или иной имеющей общегосударственное значение публичной функции в порядке их наделения отдельными государственными полномочиями или же в других формах конституционно оправданного их участия в осуществлении совместно с органами государственной власти конституционных функций государства на конкретной территории. При этом провозглашенный в статье 132 (часть 3) Конституции Российской ЛИЦО_2 принцип единства системы публичной власти предполагает слаженное взаимодействие органов государственной власти Российской ЛИЦО_2 и ее субъектов и органов местного самоуправления. Механизмы такого взаимодействия должны быть построены на началах сбалансированного организационного и финансового участия в соответствующем процессе каждого из трех уровней публичной власти. Вытекающее из принципа равенства всех перед законом требование формальной определенности предполагает как ясное, четкое и непротиворечивое определение компетенции муниципальных образований, 8 последовательное разграничение вопросов, возложенных на органы местного самоуправления, и вопросов, возложенных на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской ЛИЦО_2, так и взаимосогласованную регламентацию полномочий органов местного самоуправления нормативными актами разной отраслевой принадлежности. Иное вело бы к нарушению принципа разграничения полномочий между территориальными уровнями публичной власти и принципа финансово-экономического обеспечения местного самоуправления соразмерно его полномочиям и создавало бы угрозу ненадлежащего правового обеспечения выполнения органами местного самоуправления их конституционных обязанностей, в том числе по защите прав и свобод (Постановление от 4 декабря 2023 года № 55-П). 4. Федеральный закон «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской ЛИЦО_2» регулирует, как следует из части 1 его статьи 1, отношения в области обращения с животными в целях их защиты, укрепления нравственности, соблюдения принципов гуманности, обеспечения безопасности и иных прав и законных интересов граждан при обращении с животными. Он предусматривает в статье 2, что отношения в этой области регулируются им и другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской ЛИЦО_2, принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской ЛИЦО_2, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Цели же деятельности по обращению с животными без владельцев перечислены в части 1 его статьи 17: это предупреждение эпидемий, эпизоотий, иных чрезвычайных ситуаций, связанных с распространением заразных болезней, общих для человека и животных, носителями возбудителей которых могут быть животные без владельцев; предотвращение вреда здоровью и имуществу граждан, имуществу юридических лиц; гуманное отношение к животным без владельцев; предотвращение ущерба объектам животного мира и среде их обитания; 9 оказание помощи животным, находящимся в опасном для их жизни состоянии; возврат потерявшихся животных их владельцам. 4.1. Согласно статье 7 Федерального закона «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской ЛИЦО_2» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской ЛИЦО_2 в области обращения с животными относятся: установление порядка организации деятельности приютов для животных и норм содержания животных в них в соответствии с утвержденными Правительством Российской ЛИЦО_2 методическими указаниями; установление порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев в соответствии с утвержденными Правительством Российской ЛИЦО_2 методическими указаниями; установление порядка предотвращения причинения животными без владельцев вреда жизни или здоровью граждан в соответствии с утвержденными Правительством Российской ЛИЦО_2 методическими указаниями; утверждение положения о региональном государственном контроле (надзоре) в области обращения с животными; организация мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев; иные полномочия, предусмотренные законодательством в области обращения с животными. Та же статья наделяет органы государственной власти субъектов Российской ЛИЦО_2 правом создавать приюты для животных и обеспечивать их функционирование на территории соответствующего субъекта Российской ЛИЦО_2; органы государственной власти субъектов Российской ЛИЦО_2 вправе наделять отдельными полномочиями в области обращения с животными органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской ЛИЦО_2 и законодательством субъектов Российской ЛИЦО_2, а также вправе законодательным актом устанавливать порядок осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев и определять перечень мероприятий при осуществлении такой деятельности. 10 Полномочия органов местного самоуправления в области обращения с животными определяются в соответствии с законодательством Российской ЛИЦО_2 об общих принципах организации местного самоуправления и данным Федеральным законом, что следует из его статьи 8. Частью 1 статьи 18 данного Федерального закона определены мероприятия при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев (если иное не установлено законодательными актами субъектов Российской ЛИЦО_2), включая их отлов, транспортировку и немедленную передачу в приюты для животных; содержание животных без владельцев в приютах для животных в соответствии с частью 7 его статьи 16; размещение в приютах для животных и содержание в них животных без владельцев, которые не могут быть возвращены на прежние места их обитания, до момента передачи таких животных новым владельцам или до естественной смерти таких животных (пункты 1, 2 и 5). В свою очередь, статья 16 данного Федерального закона, регламентируя общие вопросы, касающиеся создания приютов для животных и содержания там животных, гласит, что приюты могут быть государственными, муниципальными, частными (часть 3). Таким образом, имея правомочие по созданию приютов для животных, органы государственной власти субъектов Российской ЛИЦО_2 при передаче его органам местного самоуправления обязаны соблюдать установленный порядок такой передачи, обеспечивать предоставление необходимых материальных и финансовых средств. 4.2. Федеральным законом «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской ЛИЦО_2» предусмотрен порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской ЛИЦО_2 и ее субъектов. Согласно частям 1, 2, 5 и 6 его статьи 52 субъекты Российской ЛИЦО_2 вправе передавать органам местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий, осуществляемых субъектами Российской ЛИЦО_2 на территории соответствующих муниципальных 11 образований, в соответствии с данным Федеральным законом и федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления при условии передачи им необходимых для осуществления этих полномочий материальных и финансовых средств; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской ЛИЦО_2 осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской ЛИЦО_2, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской ЛИЦО_2 – законами субъектов Российской ЛИЦО_2; органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если эти полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий; переданные полномочия финансово обеспечиваются за счет субвенций из соответствующего бюджета; органы местного самоуправления вправе дополнительно использовать собственное имущество (материальные ресурсы, финансовые средства) для осуществления переданных им полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования. В силу пунктов 3, 4 и 7 части 7 той же статьи федеральный закон, закон субъекта Российской ЛИЦО_2, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать, в частности, способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской ЛИЦО_2 для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты; перечень подлежащего передаче в пользование и (или) управление имущества, необходимого для осуществления полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня; условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им полномочий. 12 Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями применительно к деятельности по обращению с животными без владельцев производится в порядке, предусмотренном статьей 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской ЛИЦО_2» (и с 19 июня 2025 года – статьей 34 Федерального закона от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»). В силу ее части 5 финансовое обеспечение переданных органам местного самоуправления полномочий осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов; органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования. Таким образом, оспариваемые положения федеральных законов «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской ЛИЦО_2», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской ЛИЦО_2» и «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской ЛИЦО_2» являются гарантийными, направлены на обеспечение разграничения полномочий органов публичной власти в сфере обращения с животными без владельцев, на согласованное функционирование этих органов, а также на предоставление материальных и финансовых гарантий органам местного самоуправления при наделении их отдельными государственными полномочиями. При этом указанные нормы федерального законодательства не предполагают произвольного возложения обязанности по созданию приютов для животных на муниципалитеты и сами по себе их прав не ограничивают. 5. В дополнительно представленном определении Майкопского городского суда Республики Адыгея от 12 сентября 2024 года о 13 разъяснении его же решения от 3 октября 2022 года отмечено, что это решение не предусматривает возложения на администрацию муниципального образования «Город Майкоп» обязанности по строительству приюта для животных, и разъяснено, что под созданием приюта для животных следует понимать возложение на администрацию обязанности по открытию и дальнейшему функционированию приюта для животных в рамках ее компетенции. Как указывает администрация, между муниципальным казенным учреждением «Благоустройство муниципального образования «Город Майкоп» и благотворительным фондом реабилитации пострадавших бездомных животных заключен контракт от 25 февраля 2025 года на оказание услуг по пожизненному содержанию животных без владельцев в созданном и функционирующем приюте для животных, отловленных на территории названного муниципального образования. По существу, заявитель предлагает Конституционному Суду Российской ЛИЦО_2 оценить не сами оспариваемые им законоположения, а обоснованность конкретных судебных актов, состоявшихся в его деле, что невозможно без исследования фактических обстоятельств и не относится к компетенции Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2, как она определена в статье 125 Конституции Российской ЛИЦО_2 и статье 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_2». Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_2», Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 о п р е д е л и л : 1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы администрации муниципального образования «Город Майкоп» Республики Адыгея, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного 14 закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_2», в соответствии с которыми такого рода обращения в Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 признаются допустимыми. 2. Определение Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2 по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит. Председатель Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2ЛИЦО_3 № 909-О