Определение Конституционного Суда РФ от 20.05.2021 № 884-О

об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Республики ЛИЦО_3 ЛИЦО_1 на нарушение его конституционных прав подпунктом 13 части первой статьи 27 Федерального закона «О порядке выезда из Российской ЛИЦО_5 и въезда в Российскую Федерацию» город Санкт-Петербург 20 мая 2021 года Конституционный Суд Российской ЛИЦО_5 в составе ЛИЦО_2ЛИЦО_8, судей К.В.Арановского, Г.А.Гаджиева, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, В.Г.Ярославцева, заслушав заключение судьи Н.В.Мельникова, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_5» предварительное изучение жалобы гражданина Республики ЛИЦО_3ЛИЦО_1, у с т а н о в и л : 1. Гражданин Республики ЛИЦО_3ЛИЦО_1 оспаривает конституционность подпункта 13 части первой статьи 27 Федерального закона от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской ЛИЦО_5 и въезда в Российскую Федерацию», в соответствии с которым въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства не разрешается в случае, если иностранный гражданин или лицо без гражданства в период своего предыдущего пребывания в Российской ЛИЦО_5 не выехали из Российской ЛИЦО_5 и находились в Российской ЛИЦО_5 непрерывно свыше ста восьмидесяти суток, но не более двухсот 2 семидесяти суток со дня окончания предусмотренного федеральным законом срока временного пребывания в Российской ЛИЦО_5, – в течение пяти лет со дня выезда из Российской ЛИЦО_5. 1.1. Как следует из представленных материалов, ЛИЦО_6 въехал на территорию Российской ЛИЦО_5 12 декабря 2016 года и пребывал на территории Российской ЛИЦО_5 до 4 октября 2017 года (297 суток), превысив тем самым на 207 дней максимальный девяностодневный срок безвизового пребывания иностранного гражданина на территории Российской ЛИЦО_5, который истек 12 марта 2017 года (абзац второй пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской ЛИЦО_5»). ЛИЦО_4ЛИЦО_1 вернулся в Российскую Федерацию, и в период нахождения на ее территории с 15 января 2018 года по 11 марта 2018 года не было зафиксировано совершения им каких-либо нарушений законодательства Российской ЛИЦО_5. 4 февраля 2019 года Главным управлением Министерства внутренних дел Российской ЛИЦО_5 по Пермскому краю принято решение о неразрешении заявителю въезда в Российскую Федерацию сроком до 4 октября 2022 года (т.е. на пять лет с момента выезда из Российской ЛИЦО_5 в 2017 году). Решением районного суда, оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, ЛИЦО_7 отказано в удовлетворении его административного искового заявления о признании незаконным решения уполномоченного органа о неразрешении въезда в Российскую Федерацию. Как указали суды, уполномоченный орган действовал в рамках предоставленных ему дискреционных полномочий, а отсутствие нарушений законодательства в период пребывания заявителя в Российской ЛИЦО_5 в 2018 году не влияет на правильность принятия уполномоченным органом названного решения, так как правовое значение имеет только период незаконного пребывания на территории Российской ЛИЦО_5 в 2017 году. Суды также отметили, что вынесение решения об 3 административном выдворении иностранного гражданина за пределы территории Российской ЛИЦО_5 является самостоятельным основанием для принятия в отношении иностранного гражданина решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию. По мнению заявителя, положения подпункта 13 части первой статьи 27 Федерального закона «О порядке выезда из Российской ЛИЦО_5 и въезда в Российскую Федерацию» не соответствуют статьям 45, 47, 49 и 50 Конституции Российской ЛИЦО_5, поскольку предусматривают наказание за нарушение миграционного законодательства, налагаемое во внесудебном порядке, без ограничений по срокам его применения, а также содержат неопределенность в вопросе о том, какой период следует считать предыдущим, что позволяет произвольно принимать решение о неразрешении иностранным гражданам въезда в Российскую Федерацию и фактически создает для иностранных граждан те же неблагоприятные последствия, как и за нарушения законодательства, образующие состав административного правонарушения, предусмотренного частью 11 статьи 18.8 КоАП Российской ЛИЦО_5. 2. Согласно Конституции Российской ЛИЦО_5 в Российской ЛИЦО_5 как правовом государстве, обязанностью которого является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской ЛИЦО_5 (статья 1, часть 1; статья 2; статья 62, часть 3). Такие случаи, по смыслу статьи 62 (часть 3) Конституции Российской ЛИЦО_5 во взаимосвязи с ее статьей 17 (часть 2) и другими положениями главы 2 «Права и свободы человека и гражданина», касаются лишь тех прав и обязанностей, которые возникают и осуществляются в силу особой связи между Российской Федерацией и ее гражданами (Постановление Конституционного Суда Российской ЛИЦО_5 от 17 февраля 1998 года № 6-П; определения Конституционного Суда Российской ЛИЦО_5 от 30 4 сентября 2010 года № 1244-О-О, от 4 июня 2013 года № 902-О, от 5 марта 2014 года № 628-О и др.). Соответственно, на территории Российской ЛИЦО_5 лицам, не состоящим в гражданстве Российской ЛИЦО_5, должна быть обеспечена возможность реализации прав и свобод, гарантированных им Конституцией Российской ЛИЦО_5, а также государственная, включая судебную, защита от дискриминации на основе уважения достоинства личности (статья 17, часть 1; статья 19, части 1 и 2; статья 21, часть 1; статья 45, часть 1; статья 46, части 1 и 2), с учетом того что Конституция Российской ЛИЦО_5, закрепляя право каждого на свободный выезд за пределы Российской ЛИЦО_5, признает право на беспрепятственный в нее въезд только за российскими гражданами (статья 27, часть 2), а право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства – лишь за теми, кто законно находится на территории России (статья 27, часть 1). Эти конституционные требования подлежат обязательному соблюдению и при определении и применении правил пребывания (проживания) в Российской ЛИЦО_5 иностранных граждан и лиц без гражданства, а также норм об ответственности за их нарушение (Постановление Конституционного Суда Российской ЛИЦО_5 от 17 февраля 2016 года № 5-П; Определение Конституционного Суда Российской ЛИЦО_5 от 5 марта 2014 года № 628- О). 3. Согласно статье 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской ЛИЦО_5» законно находящиеся на территории Российской ЛИЦО_5 иностранные граждане подразделяются на следующие категории: временно пребывающие – прибывшие на основании визы или в порядке, не требующем получения визы, и получившие миграционную карту, но не имеющие вида на жительство или разрешения на временное проживание; временно проживающие – получившие разрешение на временное проживание, а также постоянно проживающие – получившие вид на жительство. В зависимости от указанных категорий (режимов) определяется срок пребывания (проживания) в 5 Российской ЛИЦО_5 иностранных граждан, условия выбора места пребывания (проживания), круг прав и обязанностей, связанный с их пребыванием (проживанием). Срок временного пребывания в Российской ЛИЦО_5 иностранного гражданина определяется сроком действия выданной ему визы; в случае прибытия иностранного гражданина в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, этот срок не может превышать девяносто суток (пункт 1 статьи 5 указанного Федерального закона). По общему правилу, временно пребывающий в Российской ЛИЦО_5 иностранный гражданин обязан выехать из Российской ЛИЦО_5 по истечении срока действия его визы или иного срока временного пребывания, за исключением случаев, установленных данным Федеральным законом (пункт 2 той же статьи). За нарушение этой обязанности часть 11 статьи 18.8 «Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской ЛИЦО_5» КоАП Российской ЛИЦО_5 устанавливает административную ответственность в виде административного штрафа в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской ЛИЦО_5. Объективную сторону названного административного правонарушения образует в том числе уклонение иностранного гражданина от выезда из Российской ЛИЦО_5 по истечении определенного срока пребывания. В силу части 1 статьи 4.5 КоАП Российской ЛИЦО_5 срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение иностранным гражданином либо лицом без гражданства правил пребывания (проживания) в Российской ЛИЦО_5 составляет один год со дня совершения административного правонарушения. При этом в случае, если иностранный гражданин не выехал за пределы территории России по истечении установленного законом срока, его действия образуют состав административного правонарушения, объективная сторона которого выражается в пребывании такого лица на территории Российской ЛИЦО_5 6 без документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в Российской ЛИЦО_5, поскольку виза либо миграционная карта по истечении срока их действия не могут считаться документами, подтверждающими законность пребывания иностранного гражданина на территории России, соответственно, указанное правонарушение является длящимся, в связи с чем срок давности по нему должен исчисляться с момента его обнаружения (ответ на вопрос 16 Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской ЛИЦО_5 за первый квартал 2010 года, утвержденного постановлением Президиума Верховного Суда Российской ЛИЦО_5 от 16 июня 2010 года). Таким образом, в случае заявителя, который нарушил условия пребывания в Российской ЛИЦО_5 и уклонялся от выезда из Российской ЛИЦО_5 по истечении разрешенного срока пребывания до 4 октября 2017 года (дня выезда из Российской ЛИЦО_5 по данным автоматизированной системы центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской ЛИЦО_5, в том числе участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом), возможность привлечения к административной ответственности на момент принятия решения от 4 февраля 2019 года о неразрешении заявителю въезда в Российскую Федерацию отсутствовала. 4. Федеральный закон «О порядке выезда из Российской ЛИЦО_5 и въезда в Российскую Федерацию» предусматривает несколько случаев, связанных с нарушением одних и тех же законоположений, возлагающих на иностранных граждан либо лиц без гражданства обязанность выехать из Российской ЛИЦО_5 по истечении установленного срока временного пребывания, при наступлении которых въезд в Российскую Федерацию им не разрешается в течение длительного времени (трех, пяти или десяти лет). Одним из таких случаев фактически является совершение гражданином административного правонарушения, состав которого предусмотрен частью 7 11 статьи 18.8 КоАП Российской ЛИЦО_5, так как в качестве санкции за данное административное правонарушение предусмотрены административный штраф в размере от двух до пяти тысяч рублей и безальтернативное административное выдворение за пределы территории Российской ЛИЦО_5, что впоследствии является основанием для принятия решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию (подпункт 2 части первой статьи 27 Федерального закона «О порядке выезда из Российской ЛИЦО_5 и въезда в Российскую Федерацию»). В процедуре рассмотрения дела об административном правонарушении в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности, выясняется вся полнота обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела, в том числе наличие события административного правонарушения, виновность лица в совершении административного правонарушения, обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность, обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении (в том числе такое как истечение срока давности привлечения к административной ответственности), а также причины и условия совершения административного правонарушения (статьи 4.2, 4.3, 24.5 и 26.1 КоАП Российской ЛИЦО_5). При этом лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, обладает всеми правами, предусмотренными статьей 25.1 КоАП Российской ЛИЦО_5, в том числе правом знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами. Суды при этом не ограничены установлением лишь формальных оснований применения закона. Чтобы признать соответствующие решения в отношении иностранного гражданина необходимыми и соразмерными, исследуются и оцениваются реальные обстоятельства (Постановление Конституционного Суда Российской ЛИЦО_5 от 17 февраля 2016 года № 5-П; определения Конституционного 8 Суда Российской ЛИЦО_5 от 12 мая 2006 года № 155-О, от 25 октября 2018 года № 2530-О и др.). Суд не лишен возможности, учитывая конкретные обстоятельства административного правонарушения, индивидуализировать наказание либо признать административное правонарушение малозначительным (статья 2.9 КоАП Российской ЛИЦО_5). 5. Вместе с тем Федеральный закон «О порядке выезда из Российской ЛИЦО_5 и въезда в Российскую Федерацию» предусматривает, что, если иностранный гражданин в период своего предыдущего пребывания в Российской ЛИЦО_5 превысил срок пребывания, не выехал из Российской ЛИЦО_5 и находился в Российской ЛИЦО_5 непрерывно свыше ста восьмидесяти суток, но не более двухсот семидесяти суток, въезд в Российскую Федерацию такому лицу не разрешается на срок пять лет со дня выезда из Российской ЛИЦО_5 (подпункт 13 части первой статьи 27). Соответственно, в таком случае уполномоченные органы вправе и должны принять решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию за нарушение обязанности, установленной пунктом 1 статьи 5 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской ЛИЦО_5», не обусловленное привлечением лица к административной ответственности. Данная мера по своему существу направлена на предупреждение новых правонарушений со стороны иностранного гражданина (лица без гражданства), находящегося за пределами территории Российской ЛИЦО_5, и в силу этого не может быть увязана с производством в порядке, предусмотренном Кодексом Российской ЛИЦО_5 об административных правонарушениях, в том числе с необходимостью привлечения лица, допустившего нарушение, к административной ответственности по статье 18.8 КоАП Российской ЛИЦО_5. Таким образом, принятие указанного решения федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел не обусловлено обязательным предварительным привлечением лица к административной ответственности. При этом субъект, в отношении которого принято решение 9 о неразрешении въезда в Российскую Федерацию, правомочен оспорить данное решение в суде. Суд в рамках процедур, предусмотренных главой 22 КАС Российской ЛИЦО_5, рассматривает требование об оспаривании решений, действий (бездействия) органа, принявшего соответствующее решение, организации, лица, наделенного государственными или иными публичными полномочиями. По результатам рассмотрения, согласно пункту 1 части 2 статьи 227 КАС Российской ЛИЦО_5, в частности, может быть вынесено решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление. Применительно к вопросу о сроке, в течение которого может быть принято решение о неразрешении въезда иностранному гражданину, следует исходить из содержания подпункта 13 части первой статьи 27 Федерального закона «О порядке выезда из Российской ЛИЦО_5 и въезда в Российскую Федерацию», согласно которому въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства не разрешается в течение пяти лет со дня выезда из Российской ЛИЦО_5 с нарушением миграционных правил. В период этого срока уполномоченный орган вправе принять решение о неразрешении въезда. Такой запрет на въезд носит временный характер, содержит четкие границы начала данного срока (день выезда из Российской ЛИЦО_5 с нарушением установленного разрешенного срока пребывания), это обусловлено целевым предназначением оспариваемой нормы, связанным с исключением возможности нахождения на территории Российской 10 ЛИЦО_5 лица, которое в период предшествующего пребывания не соблюдало ее законы и правила пребывания, что имело место в деле заявителя. В своей жалобе заявитель также указывает на неопределенность термина «период предыдущего пребывания», используемого в оспариваемой норме, полагая, что не должны учитываться допущенные им ранее нарушения, за которые он не привлекался к административной ответственности и не выдворялся из Российской ЛИЦО_5. Между тем законодательство Российской ЛИЦО_5, регулирующее вопросы миграции, исходит из необходимости учета всей информации, характеризующей иностранного гражданина в Российской ЛИЦО_5. При принятии решения об ограничении въезда в Российскую Федерацию уполномоченными органами должны учитываться все обстоятельства, в том числе его поведение в период пребывания в стране ранее. Среди прочего оценивается и тот факт, что таким лицом было допущено превышение срока временного пребывания, независимо от того, въезжал впоследствии такой субъект в Российскую Федерацию снова или нет. Соответственно, оспариваемые положения не могут расцениваться как нарушающие права заявителя в обозначенном им аспекте, а потому его жалоба, как не отвечающая критерию допустимости обращений в Конституционный Суд Российской ЛИЦО_5, не может быть принята Конституционным Судом Российской ЛИЦО_5 к рассмотрению. Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_5», Конституционный Суд Российской ЛИЦО_5 о п р е д е л и л : 1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Республики ЛИЦО_3 ЛИЦО_1, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О 11 Конституционном Суде Российской ЛИЦО_5», в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской ЛИЦО_5 признается допустимой. 2. Определение Конституционного Суда Российской ЛИЦО_5 по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит. Председатель Конституционного Суда Российской ЛИЦО_5ЛИЦО_8 № 884-О