Увольнение госслужащих без гарантий при отказе от службы в другой местности – неконституционно

29 сентября Конституционный Суд вынес Постановление № 56-П/2026, которым обязал предоставлять гражданским служащим компенсацию при увольнении из-за перемещения подразделения в другую местность в случае отказа продолжать там службу.

Увольнение с госслужбы

Ольга Зуева и Елена Маслова проходили гражданскую службу в налоговых органах с 11 марта 1993 г. и с 8 августа 2016 г. соответственно. При этом Ольга Зуева замещала в том числе должность главного государственного налогового инспектора отдела выездных проверок, а Елена Маслова – должность специалиста 1 разряда отдела учета и работы с налогоплательщиками Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы № 4 по Вологодской области. Согласно условиям заключенных с женщинами служебных контрактов их рабочие места (места фактического исполнения ими должностных обязанностей) находились в г. Устюжне, то есть в местности, отличной от местонахождения межрайонной инспекции, расположенной в г. Бабаево. Данные рабочие места были созданы в числе других территориально обособленных рабочих мест отдела выездных проверок и отдела учета и работы с налогоплательщиками МИФНС № 4.

В целях повышения эффективности работы и оптимизации расходов на содержание налогового органа приказом межрайонной инспекции от 5 апреля 2023 г. прекращена деятельность территориально обособленных рабочих мест, расположенных в г. Устюжне и п. Чагода, без изменения общей штатной численности и структуры инспекции. 7 апреля 2023 г. Ольге Зуевой и Елене Масловой были вручены уведомления об изменении с 8 июня существенных условий их служебных контрактов в части места расположения их рабочих мест, а именно – перевода их в г. Бабаево, притом что прежние должностные обязанности сохранялись.

В уведомлениях указывалось, что при отказе от продолжения службы служебные контракты с ними будут расторгнуты на основании п. 7 ч. 1 ст. 33 Закона о государственной гражданской службе, то есть в связи с отказом гражданского служащего от продолжения государственно-служебных отношений по замещаемой им должности, по истечении двух месяцев со дня получения уведомления. Приказами от 6 июня 2023 г. женщины были уволены с гражданской службы 8 июня 2023 г. по указанному основанию в связи с отказом продолжить службу в другой местности.

Обращение в суды общей юрисдикции

Посчитав увольнение незаконным, Ольга Зуева и Елена Маслова обратились в суд с иском к МИФНС № 4, в котором просили: признать незаконными приказы об их увольнении; изменить формулировки основания их увольнения с п. 7 ч. 1 ст. 33 Закона о государственной гражданской службе на п. 8.3 ч. 1 ст. 37 Закона (упразднение государственного органа) и возложить обязанность на ответчика внести в их трудовые книжки соответствующие изменения; взыскать в пользу каждой из них компенсацию в размере четырехмесячного денежного содержания, причитающуюся согласно ч. 3.1 ст. 37 Закона гражданским служащим, увольняемым в связи с упразднением государственного органа, а также недоплаченные суммы денежных компенсаций за неиспользованные отпуска.

Решением Устюженского районного суда от 28 сентября 2023 г. требования о взыскании компенсаций за неиспользованные отпуска были удовлетворены, в удовлетворении же остальных требований было отказано. Отвергая довод о том, что территориально обособленные рабочие места межрайонной инспекции в г. Устюжне фактически представляли собой обособленное структурное подразделение государственного органа, которое было ликвидировано, суд пришел к выводу, что сокращения должностей гражданской службы, замещаемых истцами, не произошло – изменилось лишь территориальное расположение их рабочих мест без изменения должностных обязанностей. В связи с этим суд счел, что увольнение по основанию, предусмотренному п. 7 ч. 1 ст. 33 Закона о государственной гражданской службе, было законным, указав, что истцы отказались от продолжения службы после изменения существенных условий их служебных контрактов.

[

КС указал на недопустимость увольнения работника из-за его несогласия на перевод в другую местность

Как поясняется в постановлении, передача работ на аутсорсинг не тождественна изменению организационных или технологических условий труда, вызвавших необходимость изменения условий трудовых договоров с работниками, чьи функции переданы третьи лицам

25 января 2022 Новости

](https://www.advgazeta.ru/novosti/ks-ukazal-na-nedopustimost-uvolneniya-rabotnika-iz-za-ego-nesoglasiya-na-perevod-v-druguyu-mestnost/)

Апелляционным определением Вологодского областного суда от 16 января 2024 г. решение первой инстанции оставлено без изменения. Ссылка апеллянтов на Постановление КС от 20 января 2022 г. № 3-П по делу о проверке конституционности ст. 74 и п. 7 ч. 1 ст. 77 ТК РФ признана судом несостоятельной. Третий КСОЮ оставил решения нижестоящих инстанций без изменения. Судья Верховного Суда отказал в передаче кассационной жалобы для рассмотрения по существу.

Обращение в Конституционный Суд

Пределы рассмотрения жалобы

Ольга Зуева и Елена Маслова обратились в Конституционный Суд. В жалобе они указали, что п. 1 ч. 2 ст. 24, ч. 1 ст. 29 и п. 7 ч. 1 ст. 33 Закона о государственной гражданской службе, а также ч. 1–4 ст. 74 и п. 7 ч. 1 ст. 77 Трудового кодекса не соответствуют Конституции РФ, поскольку позволяют уволить гражданского служащего в связи с его отказом от продолжения службы по замещаемой должности в другой местности по основанию, применяемому в случае изменения условий служебного контракта по инициативе представителя нанимателя, в условиях фактической ликвидации структурного подразделения госоргана. Подобное толкование и применение оспариваемых норм влечет, как полагали заявительницы, лишение гражданских служащих, фактически увольняемых в связи с упразднением госоргана, права на получение предусмотренной для такого случая компенсации в размере четырехмесячного денежного содержания.

Изучив жалобу, КС указал, что применение ч. 1–4 ст. 74 и п. 7 ч. 1 ст. 77 ТК РФ не подтверждается, а потому производство по делу в части проверки этих положений подлежит прекращению. Он пришел к выводу, что п. 1 ч. 2 ст. 24, ч. 1 ст. 29 и п. 7 ч. 1 ст. 33 Закона о государственной гражданской службе являются предметом его рассмотрения в той мере, в какой они – в системе действующего правового регулирования и, в частности, во взаимосвязи с п. 2 ч. 2 и ч. 6 ст. 29 названного Закона – выступают основанием для увольнения гражданского служащего в связи с его отказом продолжить службу по замещаемой должности в другой местности вследствие изменения по инициативе представителя нанимателя условий служебного контракта, вызванного изменением условий профессиональной служебной деятельности.

Правовая позиция КС

Конституционный Суд заметил, что понятие «другая местность» не раскрывается ни в трудовом законодательстве, ни в нормативном регулировании государственно-служебных отношений. В судебной практике оно понимается как местность, находящаяся за пределами административно-территориальных границ соответствующего населенного пункта (абз. 3 п. 16 Постановления Пленума ВС от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации»). Включение отдельного условия о местности исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей в заключаемый с ним служебный контракт Законом о государственной гражданской службе не предусмотрено. Между тем местность (населенный пункт), в которой осуществляется трудовая (профессиональная) деятельность человека, несомненно, относится к числу существенных условий для такой деятельности.

[

КС пояснил, по какому основанию может быть уволен работник, отказавшийся от переезда

Суд указал, что если работник не может осуществлять свою деятельность в другой местности не по личным причинам, а вследствие организационных изменений у работодателя, то его увольнение должно проходить по правилам, предусмотренным для случаев ликвидации организации

02 мая 2024 Новости

](https://www.advgazeta.ru/novosti/ks-poyasnil-po-kakomu-osnovaniyu-mozhet-byt-uvolen-rabotnik-otkazavshiysya-ot-pereezda/)

Обращаясь к этому вопросу в Постановлении № 22-П/2024, Конституционный Суд отмечал, что конкретная местность как некая пространственная сфера, в которой протекает трудовая деятельность работника, имеет важное значение и с точки зрения организации его социально-бытовой жизни, и с позиций организации труда и его оплаты. В этом смысле изменение местности, где протекает трудовая деятельность, неизбежно связано для работника с целым рядом организационных трудностей и финансовых затрат, обусловленных необходимостью переезда, перевоза имущества, смены места жительства и обустройства на новом месте. Изменение места жительства, в свою очередь, затрагивает не только трудовую деятельность работника, но и сферу его семейной жизни, социальной активности, реализации им и членами его семьи конституционных прав на образование, медицинскую помощь, участие в культурной жизни и тем самым его конституционно значимые интересы. Все это свидетельствует о том, что изменение местности или населенного пункта, в котором должно осуществляться исполнение трудовых обязанностей, не может быть произведено без согласия работника.

КС указал, что в деле заявительниц изменение условий их профессиональной служебной деятельности было продиктовано прекращением функционирования территориально обособленных рабочих мест, на которых они исполняли свои обязанности согласно условиям заключенных с ними служебных контрактов. Данные рабочие места создавались в соответствии с приказом ФНС России «Об организации деятельности территориально обособленных рабочих мест инспекций ФНС России межрайонного уровня». Как следует из ответа ФНС России, полученного в рамках рассмотрения дела, под территориально обособленным рабочим местом понимается стационарное (постоянное) рабочее место вне места нахождения налогового органа, созданное его организационно-распорядительным актом в целях обеспечения доступа в налоговые органы налогоплательщиков, находящихся или проживающих в отдаленных местностях.

Прохождение заявительницами службы на указанных рабочих местах, как разъяснил Суд, – в силу того, что таковые были созданы в рамках организационной структуры налогового органа, но расположены в другой местности, отличной от месторасположения самого органа, – может рассматриваться по смыслу Закона о государственной гражданской службе и с учетом терминологии, использованной в п. 2 ст. 11 Налогового кодекса РФ, как прохождение гражданской службы фактически в территориально обособленном структурном подразделении государственного органа. При этом в ходе совершенствования организационной структуры налоговых органов сами отделы, в которых заявительницы замещали должности гражданской службы, формально ликвидированы не были, их должности также не были сокращены: изменение условий служебных контрактов заявительниц не сопровождалось изменением штатной численности межрайонной инспекции. Несмотря на это, они фактически утратили возможность исполнять свои должностные обязанности в местности, указанной в их служебных контрактах, притом что последние заключались на неопределенный срок и из их содержания не следовало, что территориальная обособленность соответствующих рабочих мест носит временный характер.

Таким образом, изменение условий заключенных заявительницами служебных контрактов не только связано с изменением местности, в которой они должны исполнять свои должностные обязанности, но и продиктовано, по сути, – несмотря на административную специфику образования налоговыми органами территориально обособленных рабочих мест, – перемещением структурного подразделения государственного органа в другую местность (п. 2 ч. 2 ст. 29 Закона о государственной гражданской службе).

Конституционный Суд счел, что изменение условий служебного контракта представителем нанимателя при перемещении госоргана или его структурного подразделения в другую местность не может быть произвольным и предполагает соблюдение определенных условий и процедуры, предусмотренных ч. 3–5 ст. 29 Закона о государственной гражданской службе. Согласно же ее ч. 6 письменный отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности либо отсутствие таковой в том же госоргане влечет прекращение его служебного контракта в соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 33 Закона, что не предполагает предоставления ему гарантий, смягчающих негативные последствия увольнения.

При проверке конституционности ст. 74 и п. 7 ч. 1 ст. 77 ТК, напомнил КС, он указывал, что если у работодателя отпадает необходимость в продолжении выполнения конкретным работником работы, предусмотренной трудовым договором, именно в данной местности, а значит, и исчезает потребность в существовании рабочего места указанного работника в этой местности, то в основе увольнения работника в случае его отказа от переезда в другую местность для продолжения исполнения должностных обязанностей на ином рабочем месте лежит объективная невозможность предоставления ему работы на прежнем рабочем месте, определенном заключенным с ним трудовым договором. При этом, хотя должность, замещаемая таким работником, и не сокращается, он, тем не менее, фактически оказывается в положении, схожем с положением работника обособленного структурного подразделения организации, расположенного в другой местности, деятельность которого прекращается: и для того, и для другого в равной мере утрачивается возможность продолжения работы на прежнем рабочем месте в той же местности по причинам, не связанным с их личным волеизъявлением и виновным поведением, а вызванным такими организационными изменениями в сфере деятельности работодателя, в результате которых у последнего отпадает потребность в использовании труда конкретного лица именно в данной местности (Постановление КС № 22-П/2024).

Рассматривая схожий вопрос в контексте применения означенных положений трудового законодательства (Постановление № 3-П/2022), Конституционный Суд также отмечал, что предоставление работодателю права изменять без согласия работника условие трудового договора о месте его работы, включая обособленное структурное подразделение, являющееся фактическим местом исполнения работником трудовых обязанностей, влекло бы за собой выходящее за рамки конституционно допустимых ограничений прав и свобод ущемление конституционного права каждого на свободное распоряжение своими способностями к труду, а также нарушение принципа запрета принудительного труда. Такое толкование указанных норм противоречило бы конституционным положениям о социальном государстве и уважении человека труда, а равно вытекающим из конституционных предписаний принципу справедливости и требованию о соблюдении баланса конституционных прав и свобод работника и работодателя, не обеспечивало бы надлежащую защиту работника, являющегося экономически более слабой в трудовом правоотношении стороной.

Изложенные подходы относительно недопустимости изменения без согласия работника условия трудового договора о месте его работы, как указал Конституционный Суд, не могут не учитываться при оценке конституционности положений законодательства о гражданской службе, на основании которых в схожих ситуациях производится увольнение гражданских служащих. Выполнение последними публично значимых функций и вытекающий из этого особый статус гражданского служащего, несомненно, предполагают определенную специфику государственно-служебных отношений, отраженную в законодательстве, из чего, однако, не вытекает обязанность гражданского служащего подчиниться измененным по инициативе представителя нанимателя условиям служебного контракта, предполагающим перемену местности, в которой он исполняет должностные обязанности. «Действительно, продолжение службы в прежней должности, но в другой местности, отличной от местности, указанной в его служебном контракте, не только требует от гражданского служащего организационных и финансовых затрат, но и способно сказаться на его служебной деятельности, равно как и на его семейной жизни и социальных связях», – подчеркнул КС.

Так, продолжение заявительницами гражданской службы в иной местности, с учетом ее транспортной доступности и отдаленности от места их проживания, как отметил Суд, предполагало длительные ежедневные поездки на личном автотранспорте, а при его отсутствии – и вовсе переезд в другой населенный пункт. В такой ситуации продолжение государственно-служебных отношений по замещаемой должности, притом что рассматриваемые должности не предполагают работу в дистанционном формате, становится если и возможным, то как минимум крайне затруднительным.

Складывающееся таким образом положение, по сути, оказывается схожим с положением гражданского служащего, должность которого подлежит сокращению, поскольку у госоргана исчезает потребность в исполнении гражданским служащим своих должностных обязанностей в конкретной местности, а у последнего – практическая возможность исполнять свои обязанности в этой местности. Сходство, как указал КС, проявляется также и в том, что при прекращении служебного контракта как в связи с сокращением должностей гражданской службы, так и в связи с отказом гражданского служащего от продолжения государственно-служебных отношений по замещаемой им должности или от предложенной для замещения иной должности в случаях, предусмотренных ст. 29 Закона о государственной гражданской службе, в связи с изменением условий профессиональной служебной деятельности, влекущим изменение условий служебного контракта, увольнение осуществляется по объективным причинам, не зависящим от гражданского служащего и не связанным с его виновным поведением.

Между тем сокращение должности гражданской службы предопределяет особый порядок увольнения гражданских служащих с выплатой им компенсации в размере четырехмесячного денежного содержания. При прекращении же служебного контракта по основанию, указанному в п. 7 ч. 1 ст. 33 Закона о государственной гражданской службе, никаких гарантий, смягчающих негативные последствия увольнения, не предусмотрено.

Несмотря на это, как отметил Конституционный Суд, необходимость предоставления гражданскому служащему схожих гарантий при увольнении как в случае сокращения его должности, так и в случае его отказа продолжить службу в иной местности в рамках одного и того же структурного подразделения государственного органа неоднократно признавалась судами, а применение к таким ситуациям п. 7 ч. 1 ст. 33 Закона считалось незаконным (определения Седьмого КСОЮ от 14 ноября 2024 г. по делу № 88-19616/2024 и Девятого КСОЮ от 14 декабря 2023 г. по делу № 88-11555/2023). На практике распространен, однако, и обратный подход, представленный позициями судов в рассматриваемом деле, согласно которому увольнение гражданских служащих вследствие их отказа продолжить службу в иной местности в рамках одного и того же структурного подразделения государственного органа осуществляется на основании п. 7 ч. 1 ст. 33 Закона без предоставления компенсации в размере четырехмесячного денежного содержания (определения Четвертого КСОЮ от 28 апреля 2022 г. по делу № 88-15386/2022 и Шестого КСОЮ от 9 февраля 2023 г. по делу № 88-2261/2023-(88-29023/2022), от 22 августа 2024 г. по делу № 88-19181/2024, от 3 апреля 2025 г. по делу № 88-6580/2025).

Конституционный принцип равенства, как подчеркнул КС, не допускает различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях. Соответственно, увольнение гражданского служащего, отказавшегося от продолжения государственно-служебных отношений при перемещении структурного подразделения государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность, в другую местность, при отсутствии возможности предоставить иную должность или при отказе от замещения такой должности, должно осуществляться с предоставлением ему гарантий, предусмотренных для случаев увольнения в связи с сокращением должностей гражданской службы в государственном органе. Это обусловливает необходимость предоставления указанных гарантий гражданским служащим, увольняемым в связи с отказом продолжить службу по замещаемым должностям в другой местности, равно как и в связи с отказом от замещения в такой ситуации другой должности гражданской службы.

Таким образом, Конституционный Суд признал п. 1 ч. 2 ст. 24, ч. 1 ст. 29 и п. 7 ч. 1 ст. 33 Закона о государственной гражданской службе не соответствующими Конституции в той мере, в какой они во взаимосвязи с п. 2 ч. 2 и ч. 6 ст. 29 этого Закона допускают увольнение гражданского служащего без предоставления ему гарантий, направленных на смягчение негативных последствий увольнения, в случае его отказа от продолжения государственно-служебных отношений по замещаемой должности в другой местности в связи с изменением по инициативе представителя нанимателя условий служебного контракта, вызванным изменением условий профессиональной служебной деятельности, связанным с перемещением структурного подразделения государственного органа, в котором он замещает должность гражданской службы, в другую местность, включая прекращение его служебной деятельности на территориально обособленном рабочем месте. Такое увольнение впредь должно осуществляться с предоставлением гарантий, предусмотренных для случаев увольнения в связи с сокращением должностей гражданской службы в государственном органе.

Судебные постановления по делу заявительниц, как указал КС, подлежат пересмотру.

Эксперты о правовой позиции Конституционного Суда

Как указала адвокат КА «Антонова и партнеры» Екатерина Антонова, КС исходит из мнения о том, что, если госорган закрыл рабочее место в одном городе и предлагает служащему ездить или переезжать в другой, для человека это, по сути, то же сокращение. Служащий теряет работу не по своей вине, поэтому разница в гарантиях не оправдана. «Особенно важно, что Суд прямо распространил вывод на территориально обособленные рабочие места, хотя формально структурное подразделение не ликвидировалось. Этим приемом, когда штатная численность сохраняется, а людей увольняют «за отказ», органы годами экономили на компенсации в четыре месячных оклада», – указала адвокат, добавив, что КС выровнял практику и указал, что гарантии теперь действуют напрямую из Конституции, не дожидаясь поправок в закон.

При этом, как отметила эксперт, несколько вопросов остались открытыми. «Во-первых, КС говорит о “гарантиях, предусмотренных для сокращения”, но не перечисляет их. На практике будут споры о том, входит ли туда только компенсация или еще и обязанность предложить вакансии в других госорганах и преимущественное право на замещение должности. Во-вторых, пересмотр гарантирован лишь самим заявителям. Служащие, уволенные раньше по тому же основанию, скорее всего, столкнутся с пропуском сроков на обращение в суд. В-третьих, я бы добавила обязанность нанимателя до увольнения рассматривать дистанционный или комбинированный формат службы там, где это позволяет характер работы, а также критерий транспортной доступности. Формальный признак “другой местности” не всегда отражает реальную ситуацию у человека», – указала Екатерина Антонова.

Адвокат АБ «Халимон и партнеры» Константин Смолокуров заметил, что в настоящее время происходит довольно существенное сокращение и укрупнение государственных органов, в том числе в системе ФНС России, и, таким образом, дело, разобранное КС, является «живым», то есть аналогичных случаев, равно как и обращений в суды, довольно много.

Адвокат обратил внимание на разрозненную практику рассмотрения таких споров, о чем указал сам Конституционный Суд. При этом эта практика, как правило, в пользу государства, то есть «работодателя». «Кроме того, как видно из постановления, в рамках трудовых отношений сходная проблематика уже нашла свое разрешение, в то время как до настоящего постановления отношения в области государств