Определение Конституционного Суда РФ от 13.03.2018 № 575-О

об отказе в принятии к рассмотрению жалобы местной религиозной организации «Московское общество сознания Кришны» на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 1 статьи 47 Земельного кодекса Российской ЛИЦО_2, а также статей 15, 621, 699, 1064 и 1069 Гражданского кодекса Российской ЛИЦО_2 город Санкт-Петербург 13 марта 2018 года Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 в составе ЛИЦО_1ЛИЦО_3, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, С.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, В.Г.Ярославцева, заслушав заключение судьи Л.О.Красавчиковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_2» предварительное изучение жалобы местной религиозной организации «Московское общество сознания Кришны», у с т а н о в и л : 1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 местная религиозная организация «Московское общество сознания Кришны» оспаривает конституционность положения пункта 1 статьи 47 Земельного кодекса Российской ЛИЦО_2, устанавливающего, что право безвозмездного пользования земельным участком прекращается по решению 2 лица, предоставившего земельный участок по истечении срока, на который земельный участок был предоставлен (подпункт 1). Кроме того, заявитель оспаривает конституционность ряда положений Гражданского кодекса Российской ЛИЦО_2: пункта 1 статьи 15, согласно которому лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере; пункта 2 статьи 621, в силу которого договор считается возобновленным на тех же условиях на неопределенный срок, если арендатор продолжает пользоваться имуществом после истечения срока договора при отсутствии возражений со стороны арендодателя; статьи 699, предусматривающей возможность одностороннего отказа от договора безвозмездного пользования; статьи 1064, определяющей общие основания ответственности за причинение вреда; статьи 1069, устанавливающей ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами. Как следует из представленных материалов, решением Арбитражного суда города Москвы от 2 июня 2014 года, оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, заявителю было отказано в удовлетворении требования, предъявленного к Департаменту городского имущества города Москвы, о признании незаконным отказа от договора безвозмездного срочного пользования земельным участком, предоставленным для проектирования и строительства храма Московского общества сознания Кришны. При этом суды, опираясь в том числе на ряд оспариваемых норм действующего законодательства, а также руководствуясь условиями спорного договора безвозмездного пользования, исходили из того, что лицо, предоставившее земельный участок, было вправе отказаться от договора после истечения срока, на который земельный участок был предоставлен, и, учитывая свободу договора в части определения его условий и сроков исполнения обязательств, соблюдение баланса интересов обеих сторон, различные объективные факторы и обстоятельства, которые могли повлиять и повлияли на 3 степень вины пользователя при выполнении условий договора, посчитали требования и возражения заявителя не подлежащими удовлетворению. Определением судьи Верховного Суда Российской ЛИЦО_2 от 25 мая 2015 года в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской ЛИЦО_2 заявителю также отказано. Кроме того, решением Арбитражного суда города Москвы от 28 сентября 2015 года, оставленным без изменения вышестоящими судебными инстанциями, включая Верховный Суд Российской ЛИЦО_2, местной религиозной организации «Московское общество сознания Кришны» было отказано в удовлетворении требования к Департаменту городского имущества города Москвы, Правительству Москвы и Департаменту финансов города Москвы о взыскании убытков, возникших в связи с односторонним отказом от договора безвозмездного срочного пользования указанным земельным участком. При этом суды, установив в ходе судебных разбирательств, что истец как сторона в договоре безвозмездного пользования земельным участком ненадлежаще исполнял обязательства по договору (в указанный в договоре срок земельный участок не освоил и по целевому назначению его не использовал, строительство храма Московского общества сознания Кришны не осуществил), пришли к выводу об отсутствии у заявителя оснований для возмещения убытков, возникших, по его мнению, в связи с освоением земельного участка. Заявителю также было отказано в удовлетворении требования, предъявленного к Департаменту городского имущества города Москвы, Правительству Москвы, Департаменту финансов города Москвы и префектуре Северного административного округа города Москвы, о взыскании компенсации за располагавшееся на другом земельном участке снесенное некапитальное строение типа «шатер», признанное судом самовольной постройкой, и морального вреда за лишение единственного культового здания и жилых помещений, которые были в нем размещены (решение Арбитражного суда города Москвы от 8 ноября 2016 года, оставленное без изменения судами 4 апелляционной и кассационной инстанций). При этом суды, установив факт признания ничтожным договора безвозмездного срочного пользования земельным участком, на котором был возведен спорный некапитальный объект, пришли к выводу, что материалы дела не содержат, а истцом не представлено доказательств всей совокупности условий, необходимых для удовлетворения заявленных требований. Определением судьи Верховного Суда Российской ЛИЦО_2 от 8 сентября 2017 года в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской ЛИЦО_2 заявителю также было отказано. По мнению заявителя, взаимосвязанные положения пункта 1 статьи 47 Земельного кодекса Российской ЛИЦО_2, пункта 2 статьи 621 и статьи 699 ГК Российской ЛИЦО_2 не соответствуют статьям 1 (часть 1), 2, 7 (часть 1), 13 (части 1 и 4), 15 (часть 4), 17 (часть 1), 19 (часть 1), 28, 34 (часть 1), 35 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской ЛИЦО_2 в той мере, в какой в истолковании правоприменительной практикой они допускают наличие у органа публичной власти права в любое время отказаться от договора безвозмездного срочного пользования земельным участком, заключенного с религиозной организацией. Тем же статьям Конституции Российской ЛИЦО_2 не соответствуют, по мнению заявителя, положения статей 15, 1064 и 1069 ГК Российской ЛИЦО_2, поскольку по смыслу, придаваемому судебной практикой, они не допускают возмещения религиозной организации расходов на освоение земельного участка при отказе органа публичной власти от договора безвозмездного срочного пользования земельным участком. 2. Согласно статье 9 Конституции Российской ЛИЦО_2 земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской ЛИЦО_2 как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (часть 1); земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (часть 5 2). При этом как собственники земли, так и лица, владеющие и пользующиеся земельными участками (в том числе на основании договоров), реализуя права, связанные с владением и пользованием земельными участками, должны учитывать конституционно закрепленные требования о том, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц и что владение, пользование и распоряжение землей осуществляются свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (статья 17, часть 3; статья 36, часть 2, Конституции Российской ЛИЦО_2). Условия и порядок пользования землей определяются, согласно статье 36 (часть 3) Конституции Российской ЛИЦО_2, на основе федерального закона. Кроме того, правовое регулирование отношений по использованию земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, тесно связано с решениями, принимаемыми органами публичной власти в градостроительной сфере, в частности при осуществлении ими полномочий по комплексному социально-экономическому развитию территорий. Данные отношения в конечном счете имеют целью обеспечение прав граждан на благоприятные условия жизни, на транспортную доступность и удобство расположения образовательных, медицинских учреждений, организаций торговли, культуры, физкультурно-спортивных организаций и т.п., т.е. прав, хотя непосредственно в Конституции Российской ЛИЦО_2 и не названных, но предопределенных такими закрепленными в ней в качестве элементов конституционно-правового статуса личности правами, как право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (статья 27, часть 1), право на охрану здоровья и медицинскую помощь (статья 41, часть 1), право на благоприятную окружающую среду (статья 42) и ряд других. Как отметил Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 в Определении от 6 октября 2015 года № 2317-О, в городах-мегаполисах, принимая во внимание значительное число жителей и наличие объективных логистических и инфраструктурных проблем, особое значение приобретают 6 вопросы комплексного, планового и оперативного освоения земельных участков, включая согласование сроков и этапов строительства вновь возводимых и реконструируемых объектов недвижимого имущества, чтобы в процессе развития территории была сохранена комфортная среда для проживания граждан и деятельности юридических лиц, а возможные неудобства, связанные с осуществлением строительства, были ограничены минимальными временными пределами. В Определении от 15 июля 2010 года № 931-О-О Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 также указал, что регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Это корреспондирует и действующему земельному законодательству Российской ЛИЦО_2, которое регулирует отношения по использованию и охране земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, как важнейшей и неотъемлемой части природы, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности, чем обусловливается необходимость установления специальных правил в отношении правового режима земли (Определение Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2 от 6 ноября 2003 года № 387-О), таких как закрепленная статьей 42 Земельного кодекса Российской ЛИЦО_2 обязанность собственников земельных участков соблюдать при их использовании требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов. Вместе с тем Конституция Российской ЛИЦО_2 исходит из того, что земля является особого рода товаром, недвижимостью, а значит, в регулировании земельных отношений должны гармонично 7 взаимодействовать нормы земельного и гражданского законодательства (определения Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2 от 6 июля 2000 года № 133-О, от 5 марта 2013 года № 436-О и др.). 3. Конституция Российской ЛИЦО_2 закрепляет признание и защиту равным образом всех форм собственности и гарантирует каждому свободу экономической деятельности, включая свободу договоров, право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами, а также признание и защиту, в том числе судебную, указанных прав и свобод, реализуемую на основе равенства всех перед законом и судом (статья 8; статья 19, части 1 и 2; статья 34, часть 1; статья 35, части 1 и 2; статья 45, часть 1; статья 46, часть 1). Из выраженных в Конституции Российской ЛИЦО_2 общепризнанных принципов неприкосновенности и свободы собственности, свободы договора и равенства всех собственников как участников гражданского оборота проистекает свобода владения, пользования и распоряжения имуществом, включая возможность отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом (постановления Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2 от 22 ноября 2000 года № 14-П, от 20 декабря 2010 года № 22-П и др.). 3.1. Согласно Гражданскому кодексу Российской ЛИЦО_2 граждане и юридические лица свободны в заключении договора (статья 421), что предполагает равенство, автономию воли и имущественную самостоятельность, в том числе при заключении договора безвозмездного пользования (договора ссуды), в силу которого одна сторона (ссудодатель) обязуется передать или передает вещь в безвозмездное временное пользование другой стороне (ссудополучателю), а последняя обязуется вернуть ту же вещь в том состоянии, в каком она ее получила, с учетом нормального износа или в состоянии, обусловленном договором (пункт 1 статьи 689 ГК Российской ЛИЦО_2). При этом принцип свободы договора, 8 исходя из статей 1 и 421 ГК Российской ЛИЦО_2, предполагает добросовестность действий сторон, разумность и справедливость его условий, включая их соответствие действительному смыслу заключаемого соглашения. Договор ссуды, будучи договором по передаче имущества, не характерен для предпринимательских отношений, поскольку отличительным признаком данного договора является то, что он носит безвозмездный характер: у ссудополучателя отсутствует обязанность по встречному предоставлению ссудодателю денежных средств, иного имущества в собственность или в пользование, выполнения работ или оказания услуги. Однако безвозмездное пользование природными ресурсами, в том числе земельными участками, с точки зрения правового регулирования имеет свою специфику. Так, Земельный кодекс Российской ЛИЦО_2 устанавливает ограничения по субъектам и объектам отношений безвозмездного пользования земельными участками. Согласно его статье 24 в безвозмездное пользование могут предоставляться земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, на условиях и в порядке, которые установлены статьей 3910 данного Кодекса (подпункт 1 пункта 1). В силу статьи 3910 Земельного кодекса Российской ЛИЦО_2 договор безвозмездного пользования земельным участком заключается гражданином и юридическим лицом с уполномоченным органом (пункт 1), при этом земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в безвозмездное пользование религиозным организациям для размещения зданий, сооружений религиозного или благотворительного назначения на срок до десяти лет (подпункт 3 пункта 2). Основания прекращения права безвозмездного пользования земельным участком установлены пунктом 1 статьи 47 Земельного кодекса Российской ЛИЦО_2, согласно которому право безвозмездного пользования 9 земельным участком прекращается по решению лица, предоставившего земельный участок, или по соглашению сторон по истечении срока, на который земельный участок был предоставлен (подпункт 1), или по основаниям, указанным в пунктах 1 и 2 статьи 45 данного Кодекса, а именно как при отказе землепользователя от принадлежащего ему права, так и принудительно – при использовании земельного участка с нарушением требований законодательства Российской ЛИЦО_2, в том числе использовании земельного участка не по целевому назначению, неиспользовании земельного участка, предназначенного для строительства в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом (в этот период не включается время, необходимое для освоения участка, за исключением случаев, когда земельный участок относится к землям сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование). 3.2. Поскольку в силу статьи 24 Земельного кодекса Российской ЛИЦО_2 договор безвозмездного пользования земельным участком заключается в соответствии с данным Кодексом и Гражданским кодексом Российской ЛИЦО_2 (пункт 11), на него распространяются общие положения гражданского законодательства об основаниях и порядке изменения и расторжения договоров. В частности, нарушение сторонами условий договора безвозмездного пользования (ссуды) является основанием для его досрочного расторжения. Основания, по которым каждая из сторон вправе требовать досрочного расторжения договора, перечислены в статье 698 ГК Российской ЛИЦО_2. Так, ссудодатель вправе потребовать досрочного расторжения договора в случае использования вещи ссудополучателем не в соответствии с условиями 10 договора или назначением вещи; невыполнения ссудополучателем обязанности по содержанию вещи или по поддержанию вещи в исправном состоянии; существенного ухудшения состояния вещи; передачи вещи ссудополучателем третьему лицу без согласия ссудодателя. Ссудополучатель также может потребовать досрочного прекращения договора при обнаружении недостатков, делающих нормальное использование вещи невозможным или обременительным, о наличии которых он не знал и не мог знать в момент заключения договора; если вещь в силу обстоятельств, за которые он не отвечает, окажется в состоянии, непригодном для использования; если при заключении договора ссудодатель не предупредил его о правах третьих лиц на передаваемую вещь; при неисполнении ссудодателем обязанности передать вещь либо ее принадлежности и относящиеся к ней документы. Соответственно, создание препятствий в пользовании полученной по договору вещью со стороны ссудодателя свидетельствует о ненадлежащем исполнении им обязанностей по договору. Указанные в статье 698 ГК Российской ЛИЦО_2 обстоятельства служат основаниями для расторжения договора ссуды в том случае, если он носит срочный характер (пункт 1 статьи 610 ГК Российской ЛИЦО_2). Если ссудополучатель продолжает пользоваться имуществом после истечения срока договора при отсутствии возражений со стороны ссудодателя, договор считается возобновленным на тех же условиях на неопределенный срок (пункт 2 статьи 621 ГК Российской ЛИЦО_2). При этом Гражданский кодекс Российской ЛИЦО_2 допускает отказ от договора ссуды, заключенного без указания срока действия, который может быть совершен в любое время каждой из сторон договора в порядке, предусмотренном статьей 699 ГК Российской ЛИЦО_2. Таким образом, положения пункта 1 статьи 47 Земельного кодекса Российской ЛИЦО_2, а также статей 621 и 699 ГК Российской ЛИЦО_2, действующие во взаимосвязи с другими положениями гражданского и земельного законодательства, направлены на создание условий, 11 обеспечивающих реализацию прав и законных интересов сторон договора безвозмездного пользования земельным участком для размещения сооружения (в том числе сооружения религиозного назначения), заключенного на условиях, согласованных физическими и юридическими лицами (включая религиозные организации, созданные в целях совместного вероисповедования и распространения веры) с уполномоченным органом публичной власти, действующим также, с учетом характера договора, не в целях извлечения прибыли, способствуя тем самым соблюдению баланса конституционно защищаемых интересов – публичных и частных, и сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителя – религиозной организации. При этом в случае возникновения спора действия (бездействие) публичного собственника как стороны гражданско-правового договора безвозмездного пользования земельным участком, включая действия (бездействие) подведомственных организаций и должностных лиц, подлежат оценке судами, в том числе исходя из требований статьи 10 ГК Российской ЛИЦО_2, с учетом цели предоставления земельного участка, характера действий и решения публичного собственника в его предшествующих гражданско-правовых и земельно-правовых отношениях с ссудополучателем наравне с действиями (бездействием) физических и юридических лиц, в частности при определении того, имеются ли основания для возмещения расходов, понесенных в период действия спорного договора религиозной организацией для сооружения храма, при отказе в дальнейшем органа публичной власти как ссудодателя от его возобновления на новый срок. При такой оценке не может оставаться без внимания и соблюдение публичной стороной данного договора конституционного принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, тем более когда предоставление земельного участка связано с созданием государством условий для реализации прав человека в такой деликатной сфере, как вероисповедание. 12 4. Что касается оспариваемых положений статей 15, 1064 и 1069 ГК Российской ЛИЦО_2, закрепляющих, соответственно, один из способов защиты гражданских прав – возмещение убытков, общие основания ответственности за причинение вреда (генеральный деликт) и конкретного вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами, то сами по себе указанные нормы направлены на обеспечение восстановления нарушенных прав граждан и юридических лиц, в том числе путем возмещения вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти (определения Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2 от 20 февраля 2002 года № 22-О, от 3 июля 2008 года № 734-О-П, от 3 апреля 2014 года № 686-О и др.). Таким образом, эти законоположения также не могут рассматриваться как нарушающие перечисленные в жалобе конституционные права заявителя, в деле с участием которого арбитражные суды пришли к выводу о недоказанности совокупности условий, необходимых для взыскания спорных убытков. Разрешение же вопроса о законности и обоснованности судебных постановлений, вынесенных по делу заявителя, включая оценку правомерности решения об отказе от договора безвозмездного пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, заключенного в целях сооружения объекта недвижимого имущества, в частности сооружения религиозного назначения, и последствиях такого отказа, как непосредственно связанное с исследованием и оценкой фактических обстоятельств данного дела, не входит в полномочия Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2, установленные статьей 125 Конституции Российской ЛИЦО_2 и статьей 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_2». 13 Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_2», Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 о п р е д е л и л : 1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы местной религиозной организации «Московское общество сознания Кришны», поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской ЛИЦО_2», в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской ЛИЦО_2 признается допустимой. 2. Определение Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2 по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит. Председатель Конституционного Суда Российской ЛИЦО_2ЛИЦО_3 № 575-О